Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 517/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4064/2015 de 25 de Octubre de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA : 00517/2018
Procedimiento Ordinario número: 4064/2015
EN NOMBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR
Dª. MARÍA AMALIA BOLAÑO PIÑEIRO
En la ciudad de A Coruña, a 25 de octubre de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo que con el número 4064/2015 pende de resolución en esta
Sala, interpuesto por el Procurador D. FERNANDO IGLESIAS FERREIRO, en nombre y representación de
Marí Trini , asistida por la Letrada Dª. DELFA LOSA GARCÍA, contra la Orden de la Consellería de Medio
Ambiente, Territorio e Infraestructuras de la Xunta de Galicia de 14 de noviembre de 2014, por la que se
aprobó definitivamente el PXOM de Ribadeo (DOGA 1 de diciembre de 2014).
Es parte demandada la Xunta de Galicia, representada y asistida por el Letrado de la Xunta D. CARLOS
ABUIN y habiendo comparecido como interesado y codemandado el CONCELLO DE RIBADEO, representado
por la Procuradora Dª. MARÍA LUISA PANDO CARACENA y defendido por el Letrado D. ANTONIO V. OTERO
BOUZA.

Antecedentes

PRIMERO .- Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente.



SEGUNDO .- Mediante diligencia de ordenación se acuerda su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada y se dicte sentencia por la que se anule la resolución recurrida, condenando a la demandada al reintegro de las cantidades descontadas como consecuencia de la misma, con los intereses legales.



TERCERO .- Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la demandada para que contestara a la misma en el plazo de 20 días, lo cual efectuó interesando en el suplico que se desestimara el recurso, confirmando la resolución impugnada.



CUARTO .- Se fijó la cuantía del recurso, dándose traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose el día 18 de octubre de 2018.

Es Ponente el Magistrado D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES.

Fundamentos

PRIMERO .- Objeto del recurso .

El objeto del presente recurso es la Orden de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de la Xunta de Galicia de 14 de noviembre de 2014, por la que se aprobó definitivamente el PXOM de Ribadeo (DOGA 1 de diciembre de 2014).



SEGUNDO .- Fundamentos de la impugnación .

La recurrente, después de señalar en la demanda que es titular de la finca con referencia catastral NUM000 , ubicada en el Núcleo Rural de A Graña y que cuenta con los servicios de acceso rodado público, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, electricidad y línea de teléfono, referir la tramitación del expediente de aprobación del PGOM, entendiendo injustificada su clasificación de parte de su finca como Suelo Rústico de Protección Agropecuaria, fundamenta el recurso en los siguientes motivos: 1) que en el avance del Plan la totalidad de la parcela estaba clasificada como Suelo de Núcleo Rural Tradicional, sin que exista justificación alguna para que pasara a estar clasificado como Suelo Rústico, conforme al criterio mantenido por el Arquitecto D. Segismundo en el dictamen emitido que aportó con la demanda; 2) improcedencia de la clasificación como Suelo Rústico de Protección Agropecuaria cuando se trata de una zona donde no existe explotación agrícola alguna, ni concurren el resto de los requisitos exigidos en la LOUGA; 3) se produce un tratamiento discriminatorio en relación con parcelas en idéntica situación que han sido clasificadas como Suelo de Núcleo Rural en A Graña, así como los Núcleos de O Río de Ove y A Palmeira; 4) las alteraciones sustanciales del planeamiento debieron determinar un nuevo trámite de información pública.

En atención a lo expuesto termina interesando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se declare la nulidad de la Orden impugnada en cuanto a la delimitación del Núcleo Rural de A Graña y de la clasificación de parte de la parcela del recurrente como Suelo Rústico de Protección Agropecuaria, debiendo incluirse toda ella en el Núcleo Rural.



TERCERO .- Oposición al recurso por la administración demandada .

Por el Letrado de la Xunta de Galicia, adjunta a la contestación fotografías aéreas de la finca litigiosa, señalando que la delimitación del núcleo se ajustó a lo dispuesto en el Art. 13.3 letra a) de la LOUGA y que la parcela de la recurrente dispone de una dimensión excesiva para incorporarla en su totalidad al núcleo, tratándose de una parcela resultante de la concentración parcelaria de la parroquia de Ove, disponiendo de acceso a través de las pistas de concentración, excediendo de la distancia máxima de los 50 metros de las edificaciones tradicionales, por lo que después de referir la St. 621/2013 de 24 de julio, de esta Sala y señalar que las modificaciones producidas no fueron sustanciales, termina interesando la desestimación del recurso.



CUARTO .- Oposición al recurso por el Ayuntamiento de Ribadeo .

Señala que la propia recurrente admite que su parcela incumple uno de los requisitos para ser clasificada toda ella como Núcleo Rural la exceder de la distancia de 50 metros a las edificaciones tradicionales.

Por otra parte su clasificación como Suelo Rústico de Protección Agropecuaria deriva de tratarse de una parcela resultado de un proceso de concentración.

Finalmente señala que no existe vulneración del principio de no discriminación, habida cuenta de que no concurren idénticas circunstancias y, en todo caso, se trataría de una vulneración de la legalidad, por lo que no podría prosperar. Resultando innecesario un nuevo trámite de información pública advirtiendo que la parcela de la recurrente no sufrió modificación alguna, por lo que termina interesando la desestimación del recurso.



QUINTO .- De los hechos relevantes para la resolución del presente recurso .

En el presente recurso no se discuten los siguientes extremos: 1.- La recurrente es titular de la finca con referencia catastral NUM001 , de las siguientes características: - Procede del proceso de concentración de la zona de Ove - Tiene una superficie de 4.740m2 2.- Conforme al informe aportado por la recurrente emitido por el Arquitecto D. Segismundo cuenta con los siguientes servicios: - Acceso rodado público - Abastecimiento de agua - Evacuación de aguas residuales mediante pozos - Electricidad - Línea teléfono 3.- El PGOM definitivamente aprobado califica la parcela en parte como de Núcleo Rural Tradicional de 'A Graña' y en parte como Suelo Rústico de Protección Agropecuaria.



SEXTO .- Sobre la necesidad de un nuevo trámite de información pública .

Aunque este sea el último de los motivos de impugnación esgrimidos en su demanda por la recurrente, razones de lógica jurídica exigen que lo examinemos en primer lugar, porque su eventual estimación nos revelaría de examinar los restantes.

La exigencia viene condicionada a que entre la aprobación inicial y la definitiva se introdujeran lo que ha dado en llamarse modificaciones sustanciales, respecto de lo que el T.S. tiene señalado en su St. de 17 de febrero de 2017 (Recaída en el Recurso 1125/2016 ) lo siguiente: El motivo no puede prosperar. Dejando al margen la dudosa superposición de la norma estatal invocada (130 del RPU) respecto de la autonómica (85.8 de la LOUGA), no podemos modificar la conclusión alcanzada por la Sala de instancia en relación con la concurrencia de 'modificaciones substanciales' en el PGOU.

En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su consideración genérica, sin particularizar el caso concreto. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ), expresamos: 'Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996 , en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado'.

Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004 ), en la que, en relación con el caso concreto, decíamos: En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública '.

También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma: '... hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que 'las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración'.

Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ), en la que, se decía: '... hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que 'Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial (acreedora de un nuevo trámite de información pública) con base en dos afirmaciones: a) La 'entidad' de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva.

b) La 'naturaleza' de los cambios introducidos en el suelo urbano'.

A la vista de todo lo anterior, obvio es que dadas las modificaciones introducidas, que acabamos de sintetizar, y examinadas las peculiares características del pequeño municipio que nos ocupa, esto es, su relatividad, obvio es que las citadas modificaciones ---en relación con las características del municipio--- deben de calificarse de substanciales y que, en resumen, con las determinaciones urbanísticas introducidas en las Normas Subsidiarias se ha producido una 'reconsideración integral o total del planeamiento anterior'.

En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ) decíamos: 'Debemos añadir que la alteración producida ---entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva--- ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la 'naturaleza' y entidad de los cambios producidos como substancial;... Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de...

y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial'.

Trasladadas estas consideraciones al supuesto que nos ocupa, hemos de concluir que la sentencia impugnada ha procedido correctamente al entender que los cambios introducidos en el planeamiento urbanístico tienen la consideración de sustanciales, en tanto que han venido a alterar el modelo de ordenación configurado inicialmente para el desarrollo del municipio.

A partir de la reducción generalizada en la edificabilidad en todos los ámbitos de clasificación del suelo y demás datos puestos de manifiesto por el perito, en efecto, es fácil deducir que el plan termina alejándose de un modelo expansivo inicial y acudiendo a otro en su lugar de signo eminentemente más restrictivo, como resulta de las propias magnitudes expuestas en el informe pericial, consecuencia de lo cual hubo además que incorporar al PGOU nuevos informes y planos de ordenación, como la sentencia impugnada también destaca.

Se produce, por tanto, una reconsideración general de los criterios de ordenación establecidos por el plan, que obliga a la práctica de una nueva información pública , en los términos prevenidos por nuestro ordenamiento jurídico que la sentencia impugnada aplica con toda corrección, así que, tampoco este segundo motivo, lo mismo que el primero, puede ser estimado'.

Por otra parte, en nuestra STS de 27 de febrero de 2014 (RC 5116/2011) hemos acogido el extracto que de la jurisprudencia de esta Sala , sobre el expresado concepto, realizó la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Castilla la Mancha en su STSCM de 26 de julio de 2011 (RCA 556/2007 ) ---con remisión a su anterior STSCM de 18 de julio de 2011, RCA 516/2007)--- en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Toledo: 'Llegados a este punto, resta determinar si las modificaciones realizadas son sustanciales a los efectos de un nuevo trámite de información pública como señala la parte actora, para lo cual debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto el concepto de modificación sustancial, que partiendo del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 (EDL 1978/2744) ha señalado en sentencia de 11 de mayo de 2009, recurso 4814/2006 (Ponente Sr. Yagüe Gil) que: 'Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo 130 RPU -de contenido análogo al artículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril , de Urbanismo y de Castilla y León (EDL 1999/61722)-. Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004 ), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004 ), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002 ) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001 ), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido'.

La STSJCM recoge las ya citadas antes SSTS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ) y 24 de abril de 2009 (RC 10814/2004 ), y añade: 'Ciertamente, como antes adelantamos y reiteradamente venimos declarando, el concepto de modificación 'sustancial' es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación 'sustancial' ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y 'sustanciales' que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación 5736 /1991 ).

En este sentido los numerosos cambios que tuvieron lugar después de la aprobación provisional, antes señalados, y valorados --no cuantitativamente por el número de preceptos modificados como señala la recurrente-- sino en atención a su contenido --por la incidencia que producen en el modelo de planeamiento elegido entre una y otra aprobación--, determina que las modificaciones alcancen el carácter de sustancial, al rebasar el contenido de una mera modificación accesoria. En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública .

Razones que nos llevan, en consecuencia, a la estimación de este motivo primero lo que comporta la declaración de haber lugar a la casación, y a la estimación del recurso contencioso administrativo, declarando la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva impugnado, y, en fin, debiendo someterse a nuevo trámite de información pública '.

Para la resolución de nuestro pleito, resulta relevante por su calificación de las modificaciones realizadas como sustanciales, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 25 de marzo de 2010, recurso de casación 1385/2006 ,... donde refiere que: 'Es clásica y tradicional la interpretación que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene realizando del expresado concepto de 'modificación substancial', señalando, por todas, la STS de 10 de marzo de 1992 que los expresados trámites de nueva información pública y audiencia 'únicamente es exigitiva cuando las modificaciones a introducir en la aprobación provisional supongan un cambio sustancial en los criterios y soluciones inicialmente aprobados, sustancialidad que ha de entenderse en el sentido de que los cambios supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicialmente, al extremo de hacerlo distinto y no diferente en aspectos puntuales y accesorios, y a esto no llega el que una determinada superficie de suelo, clasificada inicialmente como suelo urbanizable, sea después objeto de clasificación como suelo no urbanizable, puesto que con ello el modelo de planeamiento permanece intangible; y por otra parte, en la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable, al contrario que en lo que se refiere al suelo urbano, en que ha de partirse de la situación existente y que debe respetarse, goza el planificador de una potestad discrecional, dependiendo de su voluntad y del modelo territorial que desee obtener, señalar qué terrenos hayan de urbanizarse en el futuro y cuáles hayan de preservarse de toda urbanización, no cabiendo por ello combatir su criterio más que con la prueba de una desviación de poder o de una irracionalidad o arbitrariedad de la solución adoptada, extremos estos que no han sido acreditados por la recurrente...'.

Pues bien, la decisión adoptada por la sentencia de instancia en el marco de la anterior jurisprudencia, pues ni el incremento de suelo urbanizable que se cita, ni el aumento del suelo rural, ni las alteraciones en la delimitación y categorización del suelo urbano, de una parte, ni la introducción del denominado 'Planeamiento incorporado' ---procedente del planeamiento anterior---, ni los cambios en la estrategia en el Estudio Económico Financiero, por otra, pueden tener, ni cuantitativa ni cualitativamente, entidad suficiente para elevar tales modificaciones a la categoría de sustanciales, bien los examinemos de forma individual, o colectiva. Lo más significativo es que de su examen no se detecta un cambio ni en las líneas y criterios básicos contenidos en el texto inicialmente aprobado del Plan General de Ordenación Urbana, ni, tampoco, de la estructura del mismo; y, desde una perspectiva estrictamente cuantitativa, el ámbito de tales modificaciones, en el contexto de todo el ámbito del Plan General de Ordenación Urbana, en modo alguno pueden ser expresivas de un cambio generalizado, sino, más bien puntual.

Por nuestra parte ya tuvimos ocasión de enjuiciar esta alegación en relación con el PGOM de Ribadeo en la St. de 27 de octubre de 2017 (Recurso 4065/2015) y en la que recordando lo declarado en la St. de 22 de septiembre de 2015 dijimos: En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda, se alega, en primer lugar, la nulidad de la Orden de aprobación definitiva: alteraciones sustanciales entre la aprobación inicial y la provisional y ausencia de información pública - artículo 85.8 de la Ley 9/2002 -. Se refiere a los nuevos criterios de clasificación o calificación del suelo y a la estructura general y orgánica del territorio y a que se ha eliminado una unidad de suelo urbanizable y se ha clasificado como suelo rústico de protección agropecuaria sin nuevo trámite de información pública; defiende que la nulidad es predicable en cuanto a la supresión del SUD R1 o alteración del SUD R5.

Como señala la STSJG, Contencioso sección 2 del 22 de septiembre de 2015 , Sentencia: 580/2015 Recurso: 4361/2013 , 'Conforme dispone el artículo 5 de la Ley 9/2002 , '4. En la formulación, tramitación y gestión del planeamiento urbanístico las administraciones urbanísticas competentes deberán asegurar la participación de los interesados y, en particular, los derechos de iniciativa o información por parte de las entidades representativas de los intereses que resulten afectados y de los ciudadanos'; que también conforme dispone el artículo 76 de la misma ley ,'Los organismos públicos, los concesionarios de servicios públicos y los particulares prestarán su concurso a la redacción de los planes de ordenación y, al efecto, facilitarán a los organismos encargados de su redacción los documentos e informaciones necesarias'; y conforme dispone su artículo 85,'8. En caso de que pretendan introducirse, en el momento de la aprobación provisional por el pleno municipal, modificaciones que signifiquen un cambio sustancial del documento inicialmente aprobado, por la adopción de nuevos criterios respecto a la clasificación y calificación del suelo, o en relación con la estructura general y orgánica del territorio, se abrirá un nuevo trámite de información pública con anterioridad al referido acuerdo del pleno municipal y de la remisión de la documentación oportuna a la consejería para resolver sobre su aprobación definitiva'. Pero examinando los motivos de la demanda en base a los cuales se considera infringida esta normativa -variación del aprovechamiento tipo del área, disminución de las alturas máximas, la configuración de las parcelas, garantía del remate de la trama urbana y ausencia de previsiones para garantizar el equilibrio de beneficios y cargas reconocido con anterioridad-, resulta que no nos hallamos ante ninguno de los supuestos ante los que se prevé esta nueva información pública . En este mismo sentido se pronuncia la sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 20 de febrero de 2014 dictada en autos de PO 4492/2008 , con relación a la previsión anteriormente contenida en el artículo 85.6, cuando se dice que'Por lo que se refiere a la introducción de modificaciones sustanciales al margen del procedimiento y sin nueva exposición pública, según el artículo 85.6 de la Ley 9/2002 el trámite de información pública se tiene que realizar si se introducen modificaciones que signifiquen un cambio sustancial del documento en un principio aprobado 'por la adopción de nuevos criterios respecto de la clasificación y calificación del suelo, o en relación con la estructura general y orgánica del territorio'.La doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de una nueva información pública en supuestos de introducción de cambios respecto de la aprobación inicial es ciertamente restrictiva a la hora de considerar cuáles merecen la calificación de sustanciales: la STS de 19-9-98 exige una alteración fundamental del modelo territorial elegido; la STS de 27-4-99 habla de una alteración esencial de las líneas y criterios básicos del plan y de su propia estructura, y la STS de 13-10-99 de una alteración del planeamiento que lo haga aparecer como distinto o diferente, criterio que reiteran las SSTS de 28-12-05 , 20-9-05 , 27-4-05 , 26-1-05 y 25-10-06 . La modificación del porcentaje de reserva de suelo para viviendas sujetas a protección pública no altera el carácter residencial que ya tenía, de modo que ni se produjo una modificación de la clasificación o calificación urbanística del suelo urbano, ni tampoco una alteración de los usos residenciales o de la edificabilidad prevista inicialmente, o de la tipología constructiva. Este criterio ha sido confirmado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 21-6-13 (recurso de casación 2250/2011 ) al desestimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de esta Sala de 20-1-11 , dictada en el Procedimiento Ordinario 4476/2008'. Criterio que aplicado al supuesto aquí analizado conduce igualmente a la desestimación del motivo impugnatorio'.

Doctrina que es de aplicación en el presente caso, a que se llega a la misma solución en el sentido de entender que no era preciso un nuevo trámite de información pública. Los cambios que refiere la parte demandante que hubo tras la aprobación inicial y que considera que suponen un cambio sustancial -supresión del SUDR-1; alteración de la delimitación del SUDR-5 y de diversos sectores que se citan en el informe pericial de la parte demandante-, no suponen la producción de alguno de los cambios que hubieran exigido ese nuevo trámite de información pública. Examinándolo incluso desde el punto de vista de la legitimación, en cuanto que a pesar de existir la acción pública en urbanismo, lo que realmente interesa la parte demandante es la anulación del plan exclusivamente en el concreto ámbito que afecta a su parcela, resultaría más evidente que esos cambios sustanciales y de forma general tal y como exige el precepto transcrito, no se han producido, las modificaciones con respecto al documento aprobado inicialmente no son sustanciales, no se adoptan nuevos criterios respecto de la clasificación y calificación del suelo ni en relación con la estructura general y orgánica del territorio; y como pone de manifiesto la defensa de la parte demandada, gran parte de las modificaciones fueron consecuencia de los informes sectoriales y órdenes de la consellería competente en materia de urbanismo, sin que tampoco se dé explicación por la parte actora ni se pueda verificar la forma en que se haya podido afectar a esa estructura del territorio en los términos expuestos, y en referencia a esa concreta modificación, no puede conllevar la necesidad del nuevo trámite de información pública , resultando de la prueba practicada que se realizó en tres ocasiones, una al avance, y que los cambios operados, además de no ser sustanciales en la forma exigida por el artículo 85, resultaron consecuencia de llevar a cabo las adaptaciones exigidas por la consellería para poder aprobar definitivamente el plan, y en concreto en el ámbito que nos ocupa, vino impuesto por aplicación de lo dispuesto en el artículo 64 del POL, al considerarse que, en concreta referencia al SUD-R1, SUD-R5 Y SUD-R7, conforman un crecimiento en el área de mejora ambiental y paisajística que va más allá del mero complemento de la trama existente y en una posición de considerable visibilidad desde la costa y que la actuación debía orientarse a la integración del núcleo de Veigadaira en el tejido urbano situado al norte, preservando de la ocupación los terrenos más expuestos, especialmente los del SUD-R7, en que no se dan las condiciones del artículo 64 del POL para permitir desarrollos urbanísticos en el área de mejora ambiental y paisajística; extremos que fueron confirmados por los técnicos que participaron en la elaboración del PGOM , en el acto de la vista. Por consecuencia, tratándose de aspectos puntuales y no de la modificación de la estructura general del concello ni del modelo urbanístico, ha de entenderse que no concurre el incumplimiento legal denunciado.

Es evidente que la aplicación del criterio señalado determina la desestimación del motivo, habida cuenta de que la modificación impugnada en el presente recurso, relativo a la clasificación de una parte de la finca de la recurrente como Suelo rústico de protección agropecuaria en lugar de Suelo de Núcleo Rural Tradicional, no entraña modificación sustancial alguna que exija reiterar el trámite de información pública.

SÉPTIMO .- Sobre la clasificación de parte de la finca como suelo rústico de protección agropecuaria .

En el presente caso la recurrente admite en la demanda, por un lado, que la finca procede de un proceso concentrador y, por otro, el propio informe que aporta elaborado por el Arquitecto D. Segismundo también acepta que de incluirse la totalidad de su parcela en la delimitación del Núcleo Rural Tradicional de A Graña se excedería el límite de los 50 metros a las edificaciones tradicionales existentes en el núcleo (página 23 del informe).

La primera razón determina que con arreglo a lo dispuesto en el Art. 32 de la LOUGA, que establece las categorizaciones del Suelo Rústico, la clasificación como suelo rústico de protección agropecuaria resulte correcta al disponer dicho artículo lo siguiente: Dentro de este tipo de suelo rústico especialmente protegido se distinguirán las siguientes categorías: a) Suelo rústico de protección agropecuaria, constituido por los terrenos de alta productividad agrícola o ganadera, puesta de manifiesto por la existencia de explotaciones que la avalen o por las propias características o potencialidad de los terrenos o zonas donde se enclaven, así como por los terrenos objeto de concentración parcelaria a partir de la entrada en vigor de la Ley 9/2002 y por los terrenos concentrados con resolución firme producida en los diez años anteriores a esta fecha, salvo que hayan de ser incluidos en la categoría de suelo rústico de protección forestal.

No obstante, el plan general podrá excluir justificadamente de esta categoría los ámbitos colindantes sin solución de continuidad con el suelo urbano o con los núcleos rurales que resulten necesarios para el desarrollo urbanístico racional, que serán clasificados como suelo urbanizable o incluidos en la delimitación de los núcleos rurales, respectivamente.

La segunda razón determina que resulte imposible otorgarle la clasificación de suelo de núcleo rural tradicional con arreglo a lo que disponía el Art. 13 de la misma Ley, que establecía lo siguiente: 3. La delimitación de los núcleos rurales que el plan general establezca vendrá referida a alguno o algunos de los siguientes tipos básicos: a) Núcleo rural histórico-tradicional, caracterizado como tal en función de sus características morfológicas, tipología tradicional de las edificaciones, vinculación con la explotación racional de los recursos naturales o de circunstancias de otra índole que manifiesten la imbricación tradicional del núcleo con el medio físico en que se sitúa.

Su delimitación se realizará en atención a la proximidad de las edificaciones, los lazos de relación y coherencia entre lugares de un mismo asentamiento con topónimo diferenciado y la morfología y tipologías propias de dichos asentamientos y del área geográfica en que se encuentran (casal, lugar, aldea, rueiro u otro), de modo que el ámbito delimitado presente una consolidación por la edificación de, al menos, el 50%, de acuerdo con la ordenación propuesta y trazando una línea perimetral que encierre las edificaciones tradicionales del asentamiento siguiendo el parcelario y las huellas físicas existentes (caminos, ríos, regatos, cómaros y otros) y, como máximo, a 50 metros de dichas edificaciones tradicionales.

En el presente caso la recurrente pretende que se integre la totalidad de su finca en la delimitación del Núcleo Rural Tradicional de A Graña, cuando esa pretensión contravendría el límite máximo de los 50 metros de distancia a las edificaciones tradicionales, que no cabe salvar por la existencia de accidentes naturales que exceden de ese límite, como se deduce de la literalidad del precepto.

Pero además, como ya dijimos con ocasión de la Sentencia 422/2017 de 26 de octubre de 2017 , en la que también se impugnaba la clasificación como suelo rústico de protección agropecuaria en relación con una parcela respecto de la que se defendía su inclusión como Suelo Urbanizable, tampoco las fotografías obrantes en el recurso ayudan a la pretensión de la recurrente ya que las mismas reflejan un ámbito puramente rural, natural o agrícola al tratarse, como dijimos, de una única finca con una superficie de 4.740m2 y que carece de edificación alguna, por lo que su inclusión parcial en el Suelo de Núcleo Rural Tradicional en relación con la parte de la misma más próxima a las edificaciones tradicionales, ha de reputarse acertada, por lo que este motivo del recurso también ha de ser desestimado.

OCTAVO .- Sobre la supuesta discriminación que comporta la clasificación otorgada .

Finalmente la recurrente en su demanda y también en el informe que aporta defiende que la clasificación de la finca como rústica comporta una discriminación en relación con otras fincas del mismo ámbito que pese a tener el terreno en pendiente o separado por accidentes naturales han sido incluidas en el ámbito del Núcleo o en relación con otras fincas de otros núcleos, concretamente los de Pastoriza, en los que se permite un crecimiento lineal disperso del núcleo a lo largo de la vía de comunicación o de A Capela en la que se permite la dispersión del núcleo en función de 4 grupos de edificaciones.

Ciertamente la argumentación de la recurrente puede entrañar una cierta flexibilidad de interpretación en los criterios de planificación, al diseñar núcleos bien diferentes, pero ninguno de los ejemplos propuestos puede servir de elemento de comparación para apreciar la existencia de una discriminación que no resulte amparada en el reconocimiento de un cierto margen de discrecionalidad que la planificación comporta, cuando por lo que se refiere a las parcelas del núcleo de A Graña no se desvirtúa el criterio de proponer un crecimiento equilibrado del núcleo a ambos márgenes de la vía de comunicación y en relación con los otros dos la recurrente no logró acreditar que alguna de las parcelas integradas procediera de un proceso de concentración o exceda exageradamente del límite de los 50 metros medidos desde las edificaciones tradicionales.

NOVENO .- La pretensión subsidiaria de extender la integración en el núcleo hasta el límite de los 50 m .

Resta por examinar este último motivo de impugnación que se formuló en el escrito de conclusiones y no en la demanda. Esta sola circunstancia determina que la recurrente incurra en un supuesto de desviación procesal que determina la desestimación del motivo.

No obstante, aunque el motivo se hubiera formulado oportunamente en la demanda también estaba abocado al fracaso habida cuenta de que, como transcribimos anteriormente, lo que el legislador establece es un ámbito máximo de la integración en los núcleos que no un mínimo que predetermine la pretendida inclusión, por lo que también este motivo ha de decaer y con él la totalidad del recurso.

DECIMO . - Costas .

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, al desestimarse el recurso procede imponer las costas al recurrente, si bien ponderando prudentemente las mismas se fija la cuantía en 1.500 €.

Vistos los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. FERNANDO IGLESIAS FERREIRO, en nombre y representación de Marí Trini , asistida por la Letrada Dª. DELFA LOSA GARCÍA, contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de la Xunta de Galicia de 14 de noviembre de 2014, por la que se aprobó definitivamente el PXOM de Ribadeo (DOGA 1 de diciembre de 2014), con expresa imposición de costas si bien limitada a la cantidad máxima de 1.500 €.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Contra esta Sentencia podrá interponerse recurso de casación bien ante este Sala bien ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. que, conforme a lo dispuesto en el Art. 86 de la LRJCA , habrá de prepararse mediante escrito, que habrá de reunir las condiciones exigidas en el Art. 89.2 de la misma Ley , presentado ante esta Sala en el plazo de 30 días desde su notificación.

PUBLICACION. Leída y publicada fue la anterior Sentencia por Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES al estar celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, lo que yo, Letrada de la Administración de Justicia, certifico.