Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 518/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 594/2017 de 14 de Junio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SEVILLA
SENTENCIA
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
D. JOSE SANTOS GOMEZ
D. ANGEL SALAS GALLEGO
D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ
_________________________________________
En la Ciudad de Sevilla a catorce de junio de dos mil dieciocho.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, con sede en Sevilla, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M.
el REY, la siguiente Sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 594/2017, interpuesto por D.
Iván , representado por el Procurador Sr. Coto Domínguez, siendo parte demandada el AYUNTAMIENTO
DE BARBATE, representado por el Letrado de sus servicios jurídicos.
Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado DON LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- En fecha 7 de julio de 2017 D. Iván interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición que había formulado frente al Acuerdo de 5 de abril de 2017 del Pleno del Ayuntamiento de Barbate por el que se aprobó definitivamente el documento 'Nuevo Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución SIP-B14, 'ZurbarEl número de personas que han presentado la declaración de la Renta hasta la fecha aumenta un 22,3% respecto al mismo periodo del año pasado' del PGOU de Barbate. Documento para aprobación definitiva y anexo de documento de resolución de alegaciones'.



SEGUNDO .- Una vez se tuvo por interpuesto el recurso se ordenó a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y el emplazamiento de las personas interesadas.



TERCERO .- Llevado a cabo lo anterior se dio traslado a la parte actora del expediente administrativo para que en el plazo de veinte días formalizara escrito de demanda, lo que verificó, interesando el dictado de Sentencia que declare no ajustado a Derecho el acuerdo impugnado. Dado traslado a la defensa de la Administración formuló contestación a la demanda en la que solicitó la desestimación del recurso.



CUARTO .- Fijada como indeterminada la cuantía del recurso no se recibió el pleito a prueba sin perjuicio de tener por reproducido el expediente administrativo y los documentos aportados con los escritos de demanda y contestación; y tras el trámite de conclusiones quedaron los autos pendientes del dictado de Sentencia, señalándose seguidamente día para deliberación, votación y fallo con el resultado que consta.



QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado los trámites legalmente previstos.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho de la desestimación presunta del recurso de reposición formulado por D. Iván frente al Acuerdo de 5 de abril de 2017 del Pleno del Ayuntamiento de Barbate por el que se aprobó definitivamente el documento 'Nuevo Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución SIP-B14, 'ZurbarEl número de personas que han presentado la declaración de la Renta hasta la fecha aumenta un 22,3% respecto al mismo periodo del año pasado' del PGOU de Barbate. Documento para aprobación definitiva y anexo de documento de resolución de alegaciones'.



SEGUNDO .- La demanda se fundamenta, en síntesis, en una serie de motivos de impugnación desarrollados a través de los siguientes apartados: A) Naturaleza y alcance de los Estudios de Detalle. Se refiere en este apartado a que de acuerdo con la normativa aplicable (artículos 15 LOUA y 65 del Reglamento de Planeamiento) su objeto de los mismos es completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en suelos urbanos de ámbito reducido, limitándose a cuestiones muy concretas y secundarias de ordenación, careciendo de carácter innovador, y en materia de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del Plan no pueden dejar de cumplir éste, no pudiendo corregir ni modificar el planeamiento al que completan ni innovar respecto de aumentos de volúmenes, alturas o índices de ocupación del suelo, ni incrementar densidades o alterar los usos preestablecidos; incumpliendo el Estudio de Detalle impugnado en este caso el ordenamiento jurídico vigente y jurisprudencia aplicable, en ocasiones contradiciendo las determinaciones pormenorizadas y vinculantes establecidas por el planeamiento vigente que le es de aplicación, y otras extralimitándose de lo permitido por la norma, excediéndose con creces de sus competencias atribuidas legalmente. B) No es posible mediante un Estudio de Detalle crear nuevos equipamientos no previstos en el planeamiento general vigente. Aduce en primer lugar que el Estudio de Detalle realiza una novedosa reserva de suelo (1.450m2) para uso dotacional (SIPS) no prevista en el PGOU vigente, contradiciéndolo, pues ni en la ficha del PGOU de 1995 ni la de adaptación a la LOUA contiene dicha posibilidad y expresamente prevé 0m2 para dotaciones. En relación con lo argumentado sobre el particular en los informes municipales sostiene que aunque el Estudio de Detalle vigente con anterioridad preveía la creación de nuevas dotaciones esa determinación no es conforme a derecho, y el hecho de que aquel Estudio no fuera anulado no legitima al Ayuntamiento para aprobar un nuevo Estudio de Detalle que legalice ese suelo dotacional, pues uno y otro Estudio deben cumplir las determinaciones del PGOU como planeamiento superior. Afirma que se trataría de un cambio de uso expresamente prohibido por los artículos 15 LOUA y 65 del Reglamento de Planeamiento, y que invadiría además una competencia reservada al planeamiento general, planes parciales y planes especiales, destacando al efecto que en la aprobación provisional del PGOU en tramitación sí se prevé la creación de este equipamiento. Razona que lo mismo sucede con el suelo público calificado como Infraestructura eléctrica T-14-1 y T-14-3 en el Estudio de Detalle, por tratarse de dos dotaciones nuevas para las cuáles este instrumento no tiene competencia, siendo objetivo de aquél localizar el suelo dotacional dentro de los objetivos definidos en el planeamiento urbanístico y siempre que su ámbito de actuación sea reducido, pero sin que pueda modificar el uso del suelo, incrementar aprovechamientos, suprimir dotaciones o alterar las condiciones de ordenación de los terrenos o construcciones colindantes. C) No es posible ampliar las alineaciones de viales ni los retranqueos de edificaciones previstos como ordenación vinculante en el vigente PGOU. Tras señalar que la ficha del PGOU vigente fija expresamente un retranqueo para la edificación de 8 metros y una anchura de 12 metros para los viales, mientras que el Estudio de Detalle determina que los viales previstos por el Plan en la Unidad -para los que se fijaba una anchura mínima de 12 metros- se amplían hasta 14 metros, alega: que esta determinación es contraria a las condiciones establecidas en planeamiento superior de acuerdo con lo establecido en el artículo 65.3 del Reglamento de Planeamiento y en la referida ordenación vinculante del PGOU sobre anchura de 12 metros entre alineaciones; que tampoco es posible que el nuevo Estudio de Detalle amplíe el retranqueo previsto para la edificación respecto del eje de la actual carretera de 18 metros a 21,14 metros pues aquellos 18 metros constituyen determinación de ordenación vinculante prevista en la ficha del PGOU que no puede ser modificada sino mediante modificación del propio PGOU o la aprobación de uno nuevo; y que el hecho de que la determinación impugnada ya estuviera prevista en el anterior Estudio de Detalle no es relevante pues el planeamiento jerárquicamente superior es el general vigente, no el Estudio de Detalle anterior, que si bien no ha sido anulado contiene multitud de determinaciones contrarias a derecho que no pueden legitimar su legalización con la aprobación del nuevo Estudio de Detalle ignorando el principio de jerarquía normativa existente entre los diferentes instrumentos de planeamiento. D) El Estudio de Detalle modifica la superficie del ámbito fijada en el planeamiento general, pues mientras éste fija para el ámbito una superficie bruta (sin sistemas generales) de 15.090m2 el Estudio de Detalle impugnado redelimita el ámbito estableciendo una nueva superficie bruta de 14.082m2, lo que no es un mero reajuste a la medición real del terreno, y todo ello con independencia de los motivos que han llevado a esa modificación y a que la misma ya se contuviera en el estudio de detalle anterior. Ese cambio de delimitación sólo podía llevarse a cabo, por tanto, mediante la modificación del propio PGOU (artículo 10.1.A) LOUA); y no se ha aportado por lo demás documentación que corrobore la afirmación de los técnicos municipales de que se han realizado dos redelimitaciones del sector y que se han llevado a cabo en la forma legalmente prevista por el artículo 32 y ss de la LOUA para la modificación del planeamiento general, debiendo recordarse que la competencia para su aprobación definitiva le corresponde a la Junta de Andalucía y no al Ayuntamiento. E) El Estudio de Detalle crea un nuevo vial vertebrador y de conexión con el resto del término municipal (no un vial secundario) no previsto en el planeamiento general, no siendo aquél el instrumento competente para ello.

La defensa municipal opone lo siguiente a los referidos motivos de impugnación articulados en la demanda: A) Sobre la creación de nuevos equipamientos no previstos en el Plan General. El Pleno municipal aprobó en fecha 28 de abril de 2004 el Estudio de Detalle de la UE SU-B14 (Zurbarán 1), siendo las determinaciones del mismo (no impugnado y por tanto vigente) respetadas en el documento ahora impugnado.

En ese primer Estudio de Detalle se introducía como objetivo de la ordenación la obtención de una parcela con destino a Sistemas de Interés Público y Social (SIPS) de 1.400m2; y el Pleno Corporativo acordó el 9 de febrero de 2011 iniciar expediente para puesta a disposición de la Asociación de Familiares de Enfermos de Alzheimer 'San Paulino' de una parcela sita en la manzana B 14-1 de la Unidad de Ejecución de 1450m2 de los que 987,40m2 son de ocupación y 463,10,2 de jardín público. Por tanto, conforme a la posibilidad de ampliación de las cuantías dotacionales prevista en el Plan General, y pretendiendo una sustancial mejora en beneficio del interés público, se introduce como objetivo la ordenación pormenorizada de una parcela dotacional (SIPS) de 1400m2 que en su integridad se decide poner a disposición a la Asociación de Familiares de Enfermos de Alzheimer 'San Paulino'. B) Sobre la imposibilidad de ampliar las alineaciones de viales ni los retranqueos previstos como ordenación vinculante en el Plan General. Una vez transcritos los números 2.1 y 2.2 del subapartado 'Observaciones' del apartado 3 'Objetivos, determinaciones de ordenación y observaciones', se pregunta si habrá que esperar a la aprobación de un nuevo Plan General otros tantos años para validar estas determinaciones, y si ello resultaría mínimamente justificado si así se resolviese por razones meramente formales articuladas mediante el ejercicio de una supuesta acción pública urbanística. C) Respecto de la imposibilidad de modificar la superficie del ámbito fijada en el Plan General. Alega que la superficie de ámbito del nuevo Estudio de Detalle impugnado (14.082m2) coincide exactamente con la precisada en el primero.

D) Sobre la imposibilidad de crear un nuevo vial no secundario, afirma que ese pequeño vial permanece existente como tal desde antes de la aprobación del primer Estudio de Detalle, no pareciendo mínimamente razonable que ese reconocimiento sólo pueda resultar legalmente articulado a través de una modificación del planeamiento general. Transcribe finalmente el último párrafo del apartado '4. Memoria Justificativa del Estudio de Detalle' para destacar seguidamente que ningún propietario de suelo dentro del ámbito de la unidad interpuso recurso contra el anterior Estudio de Detalle, haciéndose ahora frente a un instrumento que mantiene idénticas determinaciones que el anterior, con amparo en la genérica acción pública urbanística y en base a cuestiones meramente formales que de resultar tomadas en consideración sólo conllevarían un manifiesto perjuicio de la implementación de los intereses públicos cuya consolidación se pretende; añadiendo que de determinadas afirmaciones de la demanda sólo es posible deducir su falta de fundamento impugnatorio, reconociendo que en el documento de adaptación del PGMOU a la LOUA se recogen las determinaciones del primer Estudio de Detalle que nunca se ha revisado, pero insistiendo en que no puede ser legalizado mediante la aprobación del que ahora se recurre, cuando es lo evidente que dada la firmeza de aquél lo que se ha pretendido es el mantenimiento, por obligado, de sus determinaciones, a pesar de las nuevas circunstancias surgidas que han justificado esta innovación. En la fundamentación jurídica de la contestación a la demanda se invoca jurisprudencia en torno a las limitaciones de la acción pública urbanística; los artículos 2.2.2 y 2.2.6 de las Ordenanzas del Plan General respecto a las limitaciones de los Estudios de Detalle, y jurisprudencia sobre la finalidad y límites de éstos.



TERCERO .- Como hemos visto la pretensión actora se fundamenta en que el Estudio de Detalle que impugna no es conforme a Derecho en tanto que, según el caso, contraviene las previsiones de un instrumento de planeamiento de rango superior (el PGOU de Barbate) o incluye determinaciones novedosas que exceden del ámbito o función propia de un Estudio de Detalle.

Se impone por tanto, en primer lugar, una referencia a la normativa y jurisprudencia relativa a estos instrumentos de planeamiento, su configuración, función y límites, y su grado de vinculación con otros instrumentos de superior rango.

El objeto y límites de los Estudios de Detalle se prevén, en nuestro ámbito autonómico, en el artículo 15 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) en los siguientes términos: '1. Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido, y para ello podrán: a) Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los Planes Generales de Ordenación Urbanística, Parciales de Ordenación o Planes Especiales, la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público.

b) Fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas, así como las determinaciones de ordenación referidas en la letra anterior, en caso de que estén establecidas en dichos instrumentos de planeamiento.

2. Los Estudios de Detalle en ningún caso pueden: a) Modificar el uso urbanístico del suelo, fuera de los límites del apartado anterior.

b) Incrementar el aprovechamiento urbanístico.

c) Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie.

d) Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes.'.

Por su parte, el artículo 65 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, establece lo que sigue: '1. Los estudios de detalle podrán formularse con la exclusiva finalidad de: a) Establecer alineaciones y rasantes, completando las que ya estuvieren señaladas en el suelo urbano por el Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento o Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, en las condiciones que estos documentos de ordenación fijen, y reajustar y adaptar las alineaciones y rasantes previstas en los instrumentos de ordenación citados, de acuerdo igualmente con las condiciones que al respecto fijen.

b) Adaptar o reajustar alineaciones y rasantes señaladas en Planes Parciales.

c) Ordenar los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan General o de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento en suelo urbano, o con las propias de los Planes Parciales en los demás casos, y completar, en su caso, la red de comunicaciones definida en los mismos con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio estudio de detalle.

2. La posibilidad de establecer alineaciones y rasantes a través de estudios de detalle se limitará a las vías de la red de comunicaciones definidas en el Plan o Norma cuyas determinaciones sean desarrolladas por aquél.

3. En la adaptación o reajuste del señalamiento de alineaciones y rasantes del Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias, Plan Parcial o Proyecto de Delimitación, no se podrá reducir la anchura del espacio destinado a viales ni las superficies destinadas a espacios libres. En ningún caso la adaptación o reajuste del señalamiento de alineaciones podrá originar aumento de volumen al aplicar las ordenanzas al resultado de la adaptación o reajuste realizado.

4. La ordenación de volúmenes no podrá suponer aumento de ocupación del suelo ni de las alturas máximas y de los volúmenes edificables previstos en el Plan, ni incrementar la densidad de población establecida en el mismo, ni alterar el uso exclusivo o predominante asignado por aquél. Se respetarán en todo caso las demás determinaciones del Plan.

5. En ningún caso podrá ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes.

6. Los estudios de detalle no podrán contener determinaciones propias de Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento y Plan Parcial que no estuvieran previamente establecidas en los mismos.'.

Por su parte, la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo destaca el carácter complementario pero jerárquicamente subordinado de los Estudios de Detalle respecto del planeamiento al que desarrolla. De ello son reflejo, entre otras, la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sección 5ª) de 17 febrero 2004 (RJ 2004, 2485) dictada en recurso de casación núm. 3309/2001 y las que en ella se citan que nos recuerdan que ' los Estudios de Detalle como una pieza contingente del planeamiento municipal destinado a completar o, en su caso, adoptar las determinaciones establecidas en los Planes Generales , Normas Complementarias de Planeamiento y Planes Parciales, en los limitados aspectos del señalamiento de alineaciones y rasantes y de la ordenación de volúmenes, de acuerdo con las especificaciones del plan, cuyas determinaciones en ningún caso pueden contradecir'; y que ' la función subordinada que respecto a aquellos otros instrumentos del planeamiento urbanístico presentan los Estudios de Detalle, que han de respetar siempre las determinaciones del plan al que complementan, con prohibición de establecer toda determinación propia de los Planes Generales o Normas Subsidiarias o de variarla, siendo destacable su carácter de instrumento interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretadas y pormenorizadas en los planes, incurriendo en ilegalidad si se excedieren de esa función subordinada y complementaria .'.

En la Sentencia de la misma Sala del alto Tribunal (Sección 5ª) de 20 mayo 2011, dictada en recurso de Casación núm. 4903/2007, se razona: 'La ordenación de volúmenes que realice un Estudio de Detalle no puede efectuarse en contra de las determinaciones del planeamiento superior, pues ha de efectuarse 'de acuerdo con las especificaciones del Plan', como dispone el citado art. 65.1.c) del Reglamento de Planeamiento y así lo ha señalado esta Sala en la sentencia de 11 de febrero de 2004 ( RJ 2004, 2481) (recurso de casación núm. 1125/2001 ), en la que se indica: '... ya dijimos en nuestra STS de 27 de julio de 2001 ( RJ 2001, 8323) (Recurso 8295/1996 ) que 'Vamos a reiterar en este recurso la doctrina de las sentencias de 25 de noviembre de 1999 ( RJ 1999, 8753) y de 9 de diciembre de 1997 ( RJ 1997, 9454) , respecto de los límites de los Estudios de Detalle, conforme a lo que dispone el artículo 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS ).

Estos instrumentos de planeamiento no pueden poseer en absoluto carácter innovador. Ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del Plan, que constituyen su único contenido posible, pueden dejar de cumplir el Plan al que sirven de especificación o detalle.

Hemos dicho, por ello, que incurren en ilegalidad tanto si contradicen el Plan como si, excediéndose de su finalidad subordinada y complementaria, intentan colmar un vacío de ordenación urbanística adoptando determinaciones originarias que son propias de los Planes. Es expresiva de esta última limitación ---esencial para el presente caso--- el apartado 6 del artículo 65 del Reglamento de Planeamiento , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio . Dicha norma precisa que los estudios de detalle no podrán contener determinaciones propias de Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento y Plan Parcial que no estuvieran previamente establecidas en los mismos' .

Y en la STS de 16 de julio de 2003 ( RJ 2003, 6166) (Recurso 4766/2000 ) ... dijimos que 'el motivo de casación tampoco puede prosperar porque el artículo 14 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 configura los Estudios de Detalle como una pieza contingente del planeamiento municipal destinado a completar o, en su caso, adoptar las determinaciones establecidas en los Planes Generales, Normas Complementarias de Planeamiento y Planes Parciales, en los limitados aspectos del señalamiento de alineaciones y rasantes y de la ordenación de volúmenes, de acuerdo con las especificaciones del plan, cuyas determinaciones en ningún caso pueden contradecir. Esta Sala ha puesto de manifiesto reiteradamente ( sentencias de 24 de septiembre ( RJ 1996, 5471) y 11 de abril de 1996 ( RJ 1996, 8215) , y las que en ella se citan), la función subordinada que respecto a aquellos otros instrumentos del planeamiento urbanístico presentan los Estudios de Detalle, que han de respetar siempre las determinaciones del plan al que complementan, con prohibición de establecer toda determinación propia de los Planes Generales o Normas Subsidiarias o de variarla, siendo destacable su carácter de instrumento interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretadas y pormenorizadas en los planes, incurriendo en ilegalidad si se excedieren de esa función subordinada y complementaria ...'.'.



CUARTO .- Sentado lo anterior la parte actora plantea como primera vulneración concreta que el Estudio de Detalle crea nuevos equipamientos no previstos en el planeamiento general vigente concretados en una reserva de suelo (1.450m2) para uso dotacional (SIPS) e Infraestructura eléctrica T-14-1 y T-14-3.

Frente a dicho argumento ha de oponerse que el planeamiento general vigente no está constituido únicamente por el PGOU de Barbate aprobado definitivamente el 20 de enero de 1995, sino que está integrado además por el posterior Acuerdo de 10 de febrero de 2009 del Pleno del Ayuntamiento de Barbate (publicado en BOP de Cádiz de 12 de julio de 2009), por el que se aprueba definitivamente la Adaptación Parcial del Plan General de Ordenación Urbana vigente a la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía. Y que en la ficha urbanística de este último instrumento correspondiente a la Unidad de Ejecución objeto de autos se contempla explícitamente una superficie para Dotaciones (SIPS) de 1.476m2.

Por tanto, el documento impugnado, al prever entre sus objetivos -según su Memoria- la obtención de una parcela con destino a Sistemas de Interés Público y Social (SIPS) de 1.400m2, no solamente no se aparta del planeamiento general sino que es respetuoso con lo que en él se dispone; sin perjuicio de designar e identificar -como le habilita la LOUA- la localización de las dotaciones que prevé en este ámbito.

Se atiene en última instancia a lo prevenido en el artículo 15 de la LOUA confirme al cuál los Estudios de Detalle tienen por objeto ' completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento' en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido, y para ello podrán...' Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los Planes Generales de Ordenación Urbanística....la localización del suelo dotacional público' (apartado 1.a)); no demostrándose además que, en contra de la prohibición del apartado 2.c) del mismo precepto (en ningún caso podrán ' Suprimir o reducir el suelo dotacional público'), la parcela e infraestructura dotacionales referenciadas por la parte actora comporten una minoración en la superficie para dotaciones prevista en 1.476m2 para la Unidad de Ejecución por la Adaptación Parcial del PGOU a la LOUA.

En este mismo sentido razonaba el informe del escrito redactor a las alegaciones del actor en vía administrativa, que basta comparar el plano nº 5 que cita -que constituye la ordenación detallada del planeamiento general vigente, base del nuevo Estudio de Detalle- con la ordenación propuesta en el plano nº 6 del planeamiento de desarrollo en tramitación (Nuevo Estudio de Detalle), para concluir sobre la similitud de ambas propuestas.



QUINTO .- Sobre la ampliación de las alineaciones de viales y retranqueos de edificaciones previstos como ordenación vinculante en el vigente PGOU.

El Plan General contempla en la ficha de la Unidad de Ejecución, entre otras determinaciones de ordenación vinculantes para su desarrollo (y así lo refleja también el apartado 5.1 de la Memoria del Estudio de Detalle), que se ampliará en un carril la carretera de actual acceso a Barbate, situándose la alineación a una distancia de 10 metros del eje actual de la misma; que la edificación se retranqueará ocho metros de esta alineación; y que los restantes viales incluidos en la unidad tendrán una anchura de 12 metros entre alineaciones.

Al respecto de estas determinaciones de ordenación vinculantes el Estudio de Detalle establece por su parte: '2.1 El retranqueo previsto para la edificación respecto del eje de la actual carretera, que con la ficha vigente se cifraba en un total de 18 metros, se ha ampliado en 3,14 metros, pasando por tanto a un total de 21,14 metros. Esta modificación se realiza por dos motivos, el primero y más importante es dejar libre de edificación una franja más amplia desde el borde de la actual carretera, lugar en el que se concentran los árboles de más porte, propiciando en ésta la reforestación con especies arbóreas autóctonas, que minimicen el impacto visual de la transición entre la zona no urbanizada (monte) y el suelo urbano.

2.2 Los viales previstos por el Plan en la Unidad, para los que se fijaba una anchura mínima de 12 metros, se amplían hasta 14 metros, propiciando por un lado dar cobertura a la urbanización ejecutada y a su vez y como consecuencia la obtención de un carril-bici que se prolonga hacia la UE-B15 y 'La Braña''.

Pues bién, por lo que se refiere a la ampliación de la anchura de los viales previstos en la Unidad (de 12 a 14 metros) no se aprecia la vulneración denunciada. De una parte, porque el artículo 15.1.b) LOUA habilita a los Estudios de Detalle para fijar y reajustar las alineaciones de cualquier viario. De otra, lo que prohíbe expresamente el artículo 65.3 del Reglamento de Planeamiento es que a través de esa operación de adaptación y reajuste se pueda ' reducir la anchura del espacio destinado a viales', sucediendo aquí precisamente lo contrario; y en el mismo sentido prevé la letra b) del apartado 1 del artículo 2.2.6 de la normativa del PGOU la no reducción ' en ningún caso superficie del viario'. Y en fin, son razones de interés público como las antes enunciadas (en especial la obtención de un carril-bici) las que justifican esta decisión del planificador municipal. Razona en este sentido la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sección 5ª) de 18 diciembre 2014 recaída en Recurso de Casación núm. 4461/2012 que ' la prohibición que establece el artículo 65.3 RPU lo es, cabalmente, para la reducción de la anchura del espacio destinado a viales, no por el contrario para su ampliación o ensanche, donde el designio limitativo de la norma invocada, por fuerza, ha de ser distinto, en rigor el opuesto -pues no se vería tan netamente concernido el interés público, como en la hipótesis que el precepto regula, sino más bien los intereses de los propietarios-'; a lo que se añade que no alegándose que esa sóla variación afecte a la ordenación estructural del municipio, y dada la menor entidad de la misma (de 10 a 12 metros de anchura), no se aprecia que la misma suponga una modificación sustancial en este punto de las previsiones del PGOU.

Por lo que respecta al retranqueo de las edificaciones sobre la alineación de la carretera de actual acceso a Barbate, éste pasa de 8 a 11,4 metros.

El artículo 65.1 del Reglamento de Planeamiento, como se ha dicho, prevé en su letra a) como finalidad del Estudio de Detalle la de ' Establecer alineaciones y rasantes, completando las que ya estuvieren señaladas en el suelo urbano por el Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento o Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, en las condiciones que estos documentos de ordenación fijen, y reajustar y adaptar las alineaciones y rasantes previstas en los instrumentos de ordenación citados, de acuerdo igualmente con las condiciones que al respecto fijen.'. Y en el mismo sentido el artículo 2.2.6 de la normativa del PGOU de Barbate prevé como posible objetivo del Estudio de Detalle ' Reajustar o adaptar las alineaciones y rasantes señaladas en los instrumentos de planeamiento para el suelo urbano o el urbanizable'.

Cabría plantearse que este modo de proceder municipal -ampliando el retranqueo de las edificaciones sobre la alineación del viario principal- pudiera vulnerar la normativa acabada de citar y la jurisprudencia más arriba referenciada en torno a los objetivos y límites de los Estudios de Detalle, por no estar ante una mera operación de ajuste respecto a las previsiones del Plan General, ordenada a completarlo o adaptarlo a las circunstancias urbanísticas existentes, sino ante una actuación puramente ordenadora que tendría por justificación principal (como reconoce su Memoria) ampliar la franja aneja a viario principal que no podrá ser edificada, excediendo así de la función y objeto que la normativa y jurisprudencia asignan a este tipo de instrumentos.

Téngase en cuenta al respecto que (más allá de reproducir las previsiones del Reglamento de Planeamiento en torno a los límites de la superficie del viario y espacios púbicos y de las edificabilidades asignada por los Planes), el PGOU de Barbate no establece las condiciones en que podrá verificarse ampliación en tal sentido, limitándose según decíamos a establecer como ordenación vinculante que la edificación se retranqueará ocho metros de la citada alineación.

Sucede, sin embargo que, como sostienen tanto la defensa de la Administración, como los informes a alegaciones obrantes en el expediente, el Estudio de Detalle objeto de autos no es sino reproducción de otro anterior aprobado en el año 2004 (extremo acreditado mediante la aportación con la contestación a la demanda de dicho documento) que devino firme, al no haber sido impugnado, y eficaz tras su publicación en el BOP de Cádiz.

Dicho Estudio de Detalle para esta misma Unidad de Ejecución se aprobó definitivamente por el Pleno Municipal en fecha 29 de abril de 2004. Este fue seguido, en orden a su gestión, por la tramitación y aprobación definitiva primeramente de un Proyecto de Reparcelación forzosa (por Decreto de Alcaldía 12 de abril de 2005) protocolizado y elevado a escritura pública el 18 de abril de 2005, y más adelante de un Proyecto de Urbanización (aprobado por Decreto de Alcaldía de 18 de agosto de 2005).

Así las cosas, a la hora de explicar la necesidad del denominado 'Nuevo Estudio de Detalle' los antecedentes del mismo señalan: ' La circunstancia que motiva esencialmente la necesidad de acometer este Nuevo estudio de Detalle', y el nuevo Proyecto de Reparcelación y modificado del Proyecto de Urbanización que simultáneamente se están redactando, 'es que en fecha 18 de julio de 2011, mediante Resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, se aprueba el deslinde parcial de la Vía pecuaria 'Colada de Barbate', de forma que atraviesa la superficie de ámbito de la UE SU Conducir sin puntos en el carnet, ilícito penal., haciendo inviables los instrumentos de planeamiento aprobados. Con fecha de 6 de marzo de 2015, por Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se aprueba la Desafectación del referido tramo final de la 'Colada de Barbate', resultando que dichos terrenos, antes demaniales y ahora patrimoniales titularidad de la CC.AA., ocupan una superficie de 1.239m2 dentro del sector. Esta circunstancia sobrevenida, la aparecida titularidad de la CCAA respecto de dichos 1.239m2, exige la modificación del Estudio de Detalle anterior, a los efectos de dar acomodo mediante una nueva ordenación a los aprovechamientos urbanísticos de este nuevo propietario, y paralelamente de los Proyectos de Reparcelación y Urbanización para su debida adecuación a aquélla.'.

Se trata por tanto, de acuerdo con este último aserto, de modificar el Estudio de Detalle precedente adaptándolo a esa circunstancia sobrevenida derivada del deslinde y posterior desafectación de terrenos de dominio público que forman parte del ámbito de la Unidad de Ejecución, de suerte que manteniéndose en buena parte las determinaciones de aquél (como pueden ser las relativas a alineaciones -más arriba examinadas- y retranqueos -que ahora nos ocupan-) se incorporan otras novedosas con el objetivo de reconocer los aprovechamientos urbanísticos del nuevo propietario.

En definitiva, y por lo que aquí interesa, sin perjuicio de la denominación dada al 'Nuevo' Estudio de Detalle aquí impugnado, éste no innova el anterior en el punto examinado, sino que lo mantiene y reproduce; razón por la que, como bien sostiene la demandada, no es susceptible de impugnación sobre dicho particular (impugnación que en su caso debió verificarse respecto del Estudio de Detalle de 2004), más cuando éste fue objeto además de desarrollo a través de los pertinentes Proyecto de Reparcelación y Urbanización, que del propio modo tampoco constan recurridos.



SEXTO .- Debemos rechazar igualmente la alegación actora según la cuál el Estudio de Detalle modifica la superficie del ámbito fijada en el planeamiento general, pues mientras éste fija para el ámbito una superficie bruta (sin sistemas generales) de 15.090m2 el Estudio de Detalle impugnado redelimita el ámbito estableciendo una nueva superficie bruta de 14.082m2.

Lo anterior es cierto si se tiene en cuenta el PGOU aprobado definitivamente el 20 de enero de 1995.

Pero se olvida, según ha quedado ya expuesto, que el 10 de febrero de 2009 se aprobó definitivamente la adaptación parcial de ese PGOU a la LOUA, que tanto en su Anexo I, como en la ficha de la Unidad de Ejecución, establecía como superficie en metros cuadrados del suelo integrante del ámbito del sector la de 14.082m2, coincidente por tanto con la fijada en el Estudio de Detalle.

Téngase en cuenta, además, que los límites de la Unidad de Ejecución se mantienen inalterados y que la superficie finalmente establecida es resultado de las mediciones efectuadas en virtud de levantamiento topográfico.

Así se recoge en la Memoria del Estudio de Detalle en los términos que siguen: ' El ámbito de la unidad de ejecución SUP B14 'Zurbarán 1' se encuentra limitado: al Norte, con la Unidad de Ejecución, SUP-B2 'La Tarayuela'; al Sur, con la Avenida Juan Carlos I y con las partes traseras de los edificios existentes con fachada a dicha Avenida; al Oeste, con la Unidad de Ejecución SUP-B15 'Zurbarán 2'; y al Este, con la Carretera Comarcal Vejer-Barbate. Aunque su ámbito inicial en la ficha del PGOU, resultaba ser de 15.090m2, tras haberse realizado dos redelimitaciones su superficie final de acuerdo con éstas quedó fijado en 14.280m2, si bien el inicial Estudio de Detalle, una vez constatada la delimitación propuesta en la planimetría del Plan con la realidad actual de los terrenos, basada en levantamiento topográfico realizado al efecto, fijó la superficie total de la UE en 14.082,00m2. Esta superficie resulta además la finalmente establecida también en el nuevo estudio de Detalle que se encuentra tramitando actualmente y del que parte el presente Estudio de Detalle.'.

Ante un supuesto similar la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (Sección 5ª), en Sentencia de 19 abril 2012 dictada en Recurso de Casación núm. 6113/2009, razonaba: ' Centrándonos ahora en el singular carácter normativo de los instrumentos de planeamiento urbanístico, no solo es frecuente sino una realidad incontestable que las magnitudes superficiales reflejadas en los instrumentos de ordenación general son de una exactitud limitada, precisamente por el método de medición, sobre planos de amplia escala o restituciones fotogramétricas, lo que con frecuencia se traduce en que las mediciones allí reflejadas no se corresponden con las mediciones que se obtienen luego, en el planeamiento de desarrollo, cuando se opera sobre planos a escala más reducida o directamente sobre el territorio, mediante la realización de mediciones topográficas. Así, en lo que se refiere a la exactitud de las mediciones el grado de precisión exigible en la redacción de los instrumentos de planeamiento se va incrementando a medida que se desciende de los planes generales a los instrumentos de desarrollo. En este sentido resulta ilustrativo que la normativa estatal -aplicable con carácter supletorio- exige para los planes generales una escala mínima de 1:5.000 ( artículo 39 del Reglamento de Planeamiento (RCL 1978, 1965) ) y para los planes parciales una escala de entre 1:2.000 a 1:5000 ( artículo 60), mientras que para los Estudios de Detalle se exige una escala mayor -con menor divisor-, como mínimo de 1:500 ( artículo 66 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico).

De lo que se trata es de obtener en cada caso un grado de precisión adecuado a las finalidades de ordenación perseguidas. En esa línea, el artículo 66.3 del Reglamento del Reglamento de Planeamiento , cuando regula el contenido documental de los Estudios de Detalle, exige que los planos estén redactados a 'escala adecuada' y, como mínimo, 1:500, que expresen las determinaciones que se completan, adaptan o reajustan, con referencias precisas a la nueva ordenación y su relación con la anteriormente existente. El propósito perseguido, y de ahí la referencia sin duda elocuente a la 'escala adecuada', consiste en que la relación de las dimensiones y el dibujo haga posible definir la determinación o determinaciones urbanísticas que son de definición gráfica.

Solo en una fase posterior a la del planeamiento general, normalmente al momento de su desarrollo, se efectúa, como aquí ocurrió, una medición topográfica; y es entonces cuando se llega a conocer la superficie real de cada división territorial establecida por el planeamiento. Por tanto, que la superficie real no coincida con la que se deriva de los documentos cartográficos no es extraño ni infrecuente sino más bien habitual, pues, insistimos, la superficie real solo se conoce con la medición directa del terreno.

No puede descartarse entonces que la divergencia entre las superficies reflejadas en el planeamiento general y las obtenidas luego en mediciones más detalladas pueda solventarse por la vía de la interpretación integradora de normas, tarea en la que debe tenerse en cuenta la funcionalidad, el progresivo grado de concreción, y, en definitiva, el cometido propio de los distintos escalones de planeamiento. Según recuerda la STC 150/1990 (RTC 1990, 150) "...cada norma singular no constituye un elemento aislado e incomunicado en el mundo del Derecho, sino que se integra en un ordenamiento jurídico determinado, en cuyo seno, y conforme a los principios generales que lo informan y sustentan, deben resolverse las antinomias y vacíos normativos, reales o aparentes, que de su articulado resulten ".'.

SEPTIMO .- El último motivo de impugnación articulado en la demanda alude a la creación por el Estudio de Detalle de un nuevo vial vertebrador y de conexión con el resto del término municipal (no un vial secundario) no previsto en el planeamiento general.

Sobre este particular nos remitiremos a lo dicho en torno a las alineaciones y retranqueos, con la consecuencia procesal desestimatoria señalada, en tanto que al respecto del mismo el Estudio de Detalle aquí impugnado es fiel reproducción del aprobado definitivamente en fecha 29 de abril de 2004 en cuanto a la previsión del viario cuya pertinencia cuestiona la parte actora.

Así, con la misma numeración, leyenda y contenido los Estudios de Detalle de 2004 y 2017, recogen lo que sigue en el punto 2.3 de observaciones dentro del apartado 3 ('Objetivos, determinaciones de ordenación y observaciones') de su Memoria: 'Se reconoce por la ordenación, la existencia como vial público de una pequeña calle de 7 metros de anchura que partiendo de la Avenida de Juan Carlos I se plantea como una prolongación de la calle Rodríguez de Valcarcel. La ordenación propuesta da continuidad a esta calle como vial público hasta su entronque con el viario de nueva apertura propuesto por el planeamiento, resultando de esta operación la concreción de dos manzanas edificables. Dada su sección se propone, en parte, como viario de circulación compartida.'.

Mientras que en la letra a) del apartado 4 ('Memoria Jutificativa del Estudio de Detalle') del Estudio de Detalle de 2004, y del apartado 5.2 ('Memoria Justificativa del Estudio de Detalle') del Estudio de Detalle de 2017, se recoge, con la misma redacción, como objetivo perseguido por la ordenación, la 'Obtención del suelo para el nuevo viario con una mejora respecto de su sección de la prevista por el Plan, así como la apertura de una nueva calle que da continuidad a la trama que desde el pueblo se encuentra con la Avenida Juan Carlos I y la ejecución de la urbanización correspondiente.'.

Por tanto, también aquí el instrumento impugnado es mera reproducción del definitivamente aprobado en 2004 que preveía, en las mismas condiciones, el vial ahora discutido, y que por ende debió ser contemplado en los documentos de desarrollo (Proyectos de Reparcelación y de Urbanización) aprobados en el año 2005.

Por todo lo expuesto, procede la desestimación del recurso.

OCTAVO .- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas.

No obstante esta Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el apartado 4 de dicho artículo, fija en 1.000 euros la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos, teniendo en cuenta al efecto las circunstancias y complejidad del asunto, la actuación procesal de la parte demandada y la dedicación requerida para su desempeño.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. EL REY

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.

Iván contra el Acuerdo municipal reseñado en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia. Se imponen a la parte recurrente las costas procesales causadas en los términos señalados en el Fundamento de Derecho octavo.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la presente, junto con una copia de la Sentencia, remítase el expediente administrativo al órgano de su procedencia a los efectos oportunos.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia puede caber recurso de casación a preparar por escrito ante esta Sala, si concurren los requisitos de los arts. 86 y ss. de la LJCA, en el plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.