Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 523/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 74/2018 de 14 de Octubre de 2020

Encabezamiento

RECURSO 74/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Primera.
SENTENCIA Nº 523
ILMO. SRA. PRESIDENTE:
Dª. Desamparados Iruela Jiménez
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
D. Manuel J. Domingo Zaballos
D. Antonio López Tomás
D. Fernando Hernández Guijarro
Valencia, catorce de octubre de dos mil veinte.
Vistos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, los autos del presente recurso contencioso administrativo número 76/2018,
interpuesto por la mercantil ALQUILERES CONEJERO GÓMEZ S.L., representada por la Procuradora doña Elena
Gil Bayo y asistida por el Letrado don Marcos Sánchez Adsuar, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento
de Dolores de 16 de febrero de 2018, de suspensión parcial del PGOU, habiendo sido parte demandada el
Ayuntamiento de Dolores, representado por el Procurador don Jorge Castelló Navarro y asistido por el Letrado
don Natalio Noales Alpañez. La cuantía se ha fijado en indeterminada. Siendo Ponente el Magistrado don
Antonio López Tomás quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda. Presentada la misma, se suplica que se dicte sentencia por la que se declare nulo el acuerdo recurrido, condenando a la administración al pago de las costas procesales.



SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, tras el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo para el 7 de octubre de 2020.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto del presente recurso el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Dolores de 16 de febrero de 2018, de suspensión parcial del PGOU de Dolores, consistente en la suspensión de las determinaciones indicadas, así como la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición y la tramitación de instrumentos de planeamiento, gestión y desarrollo en los ámbitos de planeamiento indicados.



SEGUNDO.- La parte actora alega, en primer lugar, la nulidad del Acuerdo, por vulneración de lo establecido en el artículo 23 de la Ley 40/2015, al concurrir causa de abstención en el Sr. Alcalde, pues algunos terrenos incluidos en el Acuerdo son propiedad del Alcalde y su familia. En segundo lugar, alega la nulidad del Acuerdo por haberse dictado por un órgano manifiestamente incompetente y por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido, ya que hubo un requerimiento por parte de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Consellería competente, al considerar que la competencia le corresponde al Consell. En tercer lugar, se alega la falta de motivación del Acuerdo pues no se acredita la excepcionalidad de las medidas de suspensión adoptadas. En cuarto y último lugar, se invoca la desviación de poder, pues se utilizan las potestades urbanísticas con la deliberada intención de demorar la expropiación de los terrenos de la actora.



TERCERO .- El Ayuntamiento demandado alega, con carácter previo, la existencia de pérdida de objeto, pues a tenor del artículo 64.2 LOTUP habiendo transcurrido más de un año sin haberse sometido a exposición pública la propuesta de Plan se ha producido la interrupción ex lege del plazo de dos años, con levantamiento de esa misma suspensión de manera automática. En cuanto a la causa de abstención, indica que, dada la composición del Pleno, la no abstención en este asunto no implica la invalidez del acto, señalando que ni existe ni ha sido probada la existencia de ninguno de los motivos de abstención. Sobre el requerimiento de la administración autonómica, indica que las medidas de suspensión se refieren a instrumentos de gestión del planeamiento, sin que la suspensión afecte a determinaciones pertenecientes al ámbito de ordenación y, mucho menos, afectantes a la ordenación estructural. A ello añade que, aun admitiendo la tesis de la nulidad del acto, nos encontramos ante un supuesto de conversión de actos nulos del artículo 50 de la Ley 39/2015, señalando que el Ayuntamiento se amparó en el principio de autonomía local. Por último, señala que no existen expedientes expropiatorios y que las cuestiones relativas a la titularidad del recurrente sobre algunas parcelas, resulta del todo punto intrascendente.



CUARTO.- Pues bien, así planteada la cuestión, el Acuerdo recurrido acuerda la suspensión parcial del PGOU, respecto a aquellas unidades o sectores, tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable que no se han desarrollado durante la vigencia del PGOU, así como respecto a aquellos sectores sobre los que se ha declarado la caducidad del Programa; todo ello con el fin de abordar su estudio y posible reordenación.

Como documento nº 1 del Expediente consta las Directrices de la Dirección General de Ordenación del Territorio, de 15 de enero de 2016, donde señala que el Consell está realizando un cambio en la política territorial y urbanística de la Comunidad y el Ayuntamiento ha de actuar en dos ámbitos de su competencia, como son la planificación y la programación urbanística.

La pérdida de objeto de recurso, alegada por el Ayuntamiento en la contestación de la demanda, debe ser rechazada, pues el artículo 64 LOTUP al que se hace remite hace referencia a la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición, para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística. Se señala que, en efecto, a suspensión tendrá una duración máxima de dos años. Este plazo se interrumpirá, con levantamiento de la suspensión, si, transcurrido un año, no se somete a exposición pública la propuesta de plan. Pero, en el caso analizado, como se ha expuesto, el contenido y alcance del Acuerdo del pleno es más amplio.



QUINTO.- Analicemos los distintos motivos de impugnación alegados en la demanda. El primero de ellos hace referencia, como antes se ha expuesto, a la nulidad del Acuerdo por vulneración del artículo 23 de la Ley 40/2015, y ello por cuanto la actora considera que el Alcalde tenía interés personal en el asunto y concurría causa de abstención.

Sobre esta cuestión, recordemos que el artículo 23 de la Ley 40/2015 establece, tras fijar los motivos de abstención, que '...La actuación de autoridades y Personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido...'. Tal precepto se ha de poner en relación con el transcrito artículo 76 de la Ley 7/1985 , al disponer que la actuación de los miembros de una Corporación local en quienes concurran motivos de abstención 'implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido'. En parecidos términos se pronuncia el art. 185 del Reglamento de organización, funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales al establecer: '... La actuación de los miembros en que concurran los Motivos de abstención a que se refiere el artículo 21 del presente Reglamento, implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido...'.

Es cierto que existía una reiterada jurisprudencia que venía señalando que si la indebida intervención no había tenido una influencia decisiva, se aplicará el principio de conservación de los actos administrativos, y la presunción de validez que a los mismos confería el art. 57.1 de la Ley 30/1992 . En efecto, la Jurisprudencia, de forma pacífica y reiterada se ha pronunciado en el sentido de que la violación del deber de abstención no conduce inexorablemente a la declaración de nulidad o anulabilidad del procedimiento, salvo que haya tenido una trascendencia substancial ( STS de 6 de diciembre de 1985 ), 4 de mayo de 1990 , 31 de enero de 1992 y 18 de mayo de 1994 entre otras muchas.) En este contexto y cuando el funcionario o autoridad afectado forma parte de un órgano colegiado que es quien debe adoptar las Resoluciones correspondientes, la jurisprudencia solía aplicar el criterio del peso o influencia que ha tenido el voto o intervención de aquél en la formación de la voluntad conjunta. Y así, en los supuestos en que los acuerdos se adoptaban por unanimidad o amplia mayoría, se aplicaba el principio general de conservación de los actos administrativos al estimar que, en estos casos, el voto viciado de un único integrante del órgano colegiado no ha sido determinante del contenido del acuerdo final adoptado.

Ahora bien, en el supuesto de los órganos colegiados, en los que la causa de abstención concurre sólo sobre alguno o algunos de sus componentes, y era posible que prescindiendo del afectado se obtuviese perfectamente el quórum necesario para adoptar la decisión, ello no obstante el Tribunal Supremo entendió que la circunstancia del quórum no era relevante, puesto que otra podría haber sido la deliberación e incluso, el sentido del voto de los componentes del órgano colegiado y por tanto, aunque el deber de abstención pese sólo sobre alguno o algunos de los miembros, el efecto será la nulidad del acuerdo adoptado por el órgano colegiado (vid. Sentencia de 15 de julio de 2003, cas. 5997/1999 ).

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2016 (cas. 2599/2015 ) manifestó que 'El deber de abstención que recae en los miembros corporativos hay que enmarcarlo en el principio constitucional por el que la Administración debe servir con objetividad los intereses generales, (artículo 103.1 y 3 C), siendo consecuencia de este mandato las normas generales sobre abstención y recusación de las Autoridades y personal de las Administraciones Públicas, como garantizadoras del principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos a cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses generales, según se señala en la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

El concreto deber de abstención de los miembros de las Corporaciones Locales se regula en el artículo 76 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRRL) como antes se ha indicado: 'Sin perjuicio de las causas de incompatibilidad establecidas por la Ley, los miembros de las Corporaciones Locales deberán abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto, cuando concurra alguna de las causas a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las Administraciones Públicas. La actuación de los miembros en que concurran tales motivos implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido'.

En el mismo sentido se expresa el artículo 21 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF). Añade el artículo 96 del ROF que: 'En los supuestos en que, de conformidad con lo establecido en el art. 76 de la Ley 7/1985 , algún miembro de la Corporación deba abstenerse de participar en la deliberación y votación, deberá abandonar el Salón mientras se discuta y vote el asunto, salvo cuando se trate de debatir su actuación como corporativo, en que tendrá derecho a permanecer y defenderse'.

En esta línea la sentencia de este Tribunal de 15 de julio de 2003 RJ 2003/5964, declaró: '...La Ley 30/1992 de 26 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece la obligación de abstenerse de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas. Estas pueden ser determinantes de la falta de imparcialidad subjetiva u objetiva necesaria para garantizar que los acuerdos que adopten o en cuya formación participen se adecuen a los fines de intereses público fijados por el ordenamiento jurídico y sean ajenos a cualquier circunstancia que pueda ser indicativa de sujeción a intereses ajenos al fin de la actividad administrativa o de la supresión o disminución de las garantías de imparcialidad y neutralidad establecidas por la Ley para garantizar el acierto de las decisiones por parte de los órganos que integran las Administraciones Públicas...'.

En el caso analizado, el motivo de impugnación debe ser rechazado, pues, en efecto, aplicando la doctrina expuesta, no se acredita que la actuación del Alcalde fuera decisiva, trascendente, en la adopción el acuerdo recurrido, y ello atendiendo a la composición del pleno del Ayuntamiento y atendiendo, precisamente, al contenido objeto de la resolución.



SEXTO.- El segundo motivo de impugnación hace referencia a la competencia del órgano que dicta la resolución objeto de recurso.

El artículo 44.6 LOTUP es claro al determinar que por acuerdo del Consell, a propuesta o previo informe del municipio y del órgano ambiental y territorial, cabe suspender la vigencia de los planes de ámbito municipal y dictar normas transitorias de urgencia que los sustituyan en situaciones excepcionales. El propio informe remitido a la Consellería competente por el Ayuntamiento señala que '3.2.- Que la suspensión acordada en dicho acuerdo se extiende también a determinaciones del planeamiento cuya aprobación definitiva, efectivamente, está atribuida legalmente al Consell (...)', si bien considera que en todo lo que se refiere a la suspensión de licencias y la de actos de planeamiento, gestión y desarrollo no se ve afectado por el vicio de nulidad y que a tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la ley 39/2015, en relación con el artículo 39.2 de la misma norma, el Acuerdo produce los efectos de esa misma propuesta o informe.

Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47.1 de la Ley 40/2015, el Acuerdo recurrido es nulo de pleno derecho, pues es dictado por un órgano incompetente y, además, se ha prescindido absolutamente del procedimiento legalmente establecido, sin que los argumentos que expone el Ayuntamiento puedan ser atendidos.

Dicho lo cual, estando acreditada la nulidad radical del acuerdo, procede la íntegra estimación del recurso, sin necesidad de analizar el resto de alegaciones formuladas por la parte actora.

SÉPTIMO. - A tenor del artículo 139. 1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa , procede hacer expresa imposición de costas procesales a la demandada, al haberse estimado la demanda.

No obstante, lo anterior la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139.3 de la citada Ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima de 1500 euros por gastos de defensa y representación de la parte actora, atendiendo tanto a la actividad procesal desplegada por ésta como a la entidad del recurso.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

1.- ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil ALQUILERES CONEJERO GÓMEZ S.L., representada por la Procuradora doña Elena Gil Bayo y asistida por el Letrado don Marcos Sánchez Adsuar, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Dolores de 16 de febrero de 2018, de suspensión parcial del PGOU de Dolores.

2.- Se acuerda la nulidad radical de dicho Acuerdo, dejándolo sin efecto.

3.- Condenar a la parte DEMANDADA al pago de las costas procesales causadas, que se limitan a la cantidad máxima de 1500 euros por el concepto de defensa y representación de la parte actora.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA . La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm.

162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

Con certificación literal de la presente devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.