Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 528/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1105/2014 de 24 de Mayo de 2017

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO-001105/2014
N.I.G.: 46250-33-3-2014-0005139
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
SENTENCIA NUM. 528 /17
En la ciudad de Valencia, a veinticuatro de mayo de 2017.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN,
Presidente, don JOSE BELLMONT MORA, doña ROSARIO VIDAL MAS, don EDILBERTO NARBON LAINEZ
y DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 1105/14)
interpuesto por la Procuradora DOÑA BASILIA PUERTAS MEDINA, en nombre y representación de DOÑA
Marí Trini , asistida por el Letrado DON JOSE MANUEL VIDAGANY PELAEZ contra la falta de resolución de
la Administración al no dictar resolución en el expediente NUM000 , en el que ha sido parte la Administración
de la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, siendo Ponente la Magistrada Doña
ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda; lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.



SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 23.5.17.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la falta de resolución del expediente la inactividad de la Administración al no dictar resolución en el expediente NUM000 sobre la base de que el 14.9.09 la madre de la demandante, DOÑA Patricia , solicitó el reconocimiento de la situación de dependencia, dictándose resolución de 4.5.10 se le reconoció la situación de dependencia Grado 1 y Nivel 1, contra la que se recurrió, invocando empeoramiento y solicitando revisión por ello, el 13.1.11, se modificó a Grado 2 Nivel 2 con carácter permanente el 15.6.11, sin que se haya dictado más resolución antes de que, con fecha 23.1.14, fallece la dependiente, por lo que se reclamó por la heredera las cantidades correspondientes a la ayuda por cuidador no profesional o que se iniciara expediente de responsabilidad patrimonial.

La Administración demandada se opone en base a que al no haberse dictado el PIA no se han determinado los derechos de la recurrente y, por tanto, nada transmite a sus herederos al tiempo del fallecimiento.



SEGUNDO.- A la vista de! planteamiento de la litis, es cierto que esta misma Sala y Sección hemos venido pronunciándonos en el sentido que señala la Administración, pero también lo es que, de estimarse que ha operado el silencio y que. por tanto, sí existía resolución al tiempo del fallecimiento, dicho pronunciamiento no sería aquí aplicable, por lo que esa es la primera cuestión que debemos abordar.

Como hemos venido declarando reiteradamente, hay que entender que el silencio producido es positivo como estaba establecido por el artículo 10 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre , por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, que dispone que la administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, prescribiendo su apartado 6 que transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.

Esta situación fue modificada por la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre, de presupuestos para el ejercicio 2008, en cuya DA undécima se estableció en cuanto al régimen del silencio administrativo en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, que: '1. En los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, el vencimiento máximo sin haberse dictado y notificado resolución expresa determinará la desestimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.' Recurrida la misma ante el Tribunal Constitucional, la STC 86-13 declara su inconstitucionalidad en términos que analizamos a continuación.

Se impugna, en primer lugar, por contrariar a los límites materiales de las leyes de presupuestos ( arts.

134 CE , 76 EAV y 21 LOFCA), siendo la segunda tacha alegada ( art. 9.3 CE ) una consecuencia de la anterior y tras analizar la cuestión relativa a los límites de las leyes de presupuestos, señala que: '... las leyes de presupuestos tienen un contenido mínimo, indisponible, y otro eventual, por conexión, que se refiere a todas aquellas disposiciones que guarden relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los presupuestos o con los criterios de política económica general o, en fin, que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto. Por eso, quedan en principio excluidas de estas leyes las normas típicas del Derecho codificado u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación (entre otras, SSTC 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3 ; 9/2013, FJ 3 ; y 248/2007, de 13 de diciembre , FJ 4).' Y, respecto al caso de las Comunidades Autónomas, tras analizar la normativa aplicable a la nuestra, llega a la misma conclusión, como también han llegado otras sentencias del Tribunal constitucional en relación a otras Comunidades Autónomas y concluye: '...las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma Valenciana cumplen la misma función, quedan sometidas a los mismos limites materiales y temporales que las del Estado, límites que están relacionados, precisamente, con la propia función o razón de ser del presupuesto como institución en un Estado democrático.

Por eso, la limitación al contenido posible de este tipo de normas es también una garantía para el poder legislativo que podrá centrar su función de aprobación y control en el objeto de la norma, que no es otro que el presupuesto en sí mismo. De ahí que la doctrina constitucional sobre los límites materiales de las leyes de presupuestos no sea sino la plasmación de 'una serie de principios que ... son consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario ( arts. 66 y 152.1; ambos de la Constitución ), coincidentes por lo demás con los de las democracias con las que ha entroncado nuestro país' ( STC 3/2003 FJ 6), de lo que se deduce 'la existencia de un principio general el contenido de la ley de presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y gastos o con los criterios de política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto' ( STC 7/2010 , FJ 5, con cita de las SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6 ; 130/1999, de 1 de julio, FJ 5 ; y 202/2003, de 17 de noviembre , FJ 10). Es, en definitiva, la propia función de la norma presupuestaria, tal y como se define en el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana, la que exige fa debida conexión ente la materia presupuestaria y el contenido de la misma, lo que justifica la aplicación, a las leyes de presupuestos de la Generalitat Valenciana, de los mismos límites materiales que, de acuerdo con nuestra doctrina, se derivan del art. 134 CE para las del Estado, pues ambos tipos de leyes se encuentran reservadas a un contenido, y dicho contenido está reservado a ellas.' Y sentado todo lo anterior, se centra en el debate planteado inicialmente, señalando: '.. .la norma regula un supuesto de silencio administrativo negativo, aplicable en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, disponiendo que el vencimiento del plazo máximo, sin haberse dictado y notificado resolución expresa, determinará la desestimación de la solicitud formulada.

Se trata de una medida de procedimiento, que carece de incidencia directa sobre el presupuesto, ya que no afecta e la estimación de ingresos, ni habilita gastos o aclara los estados cifrados. No forma así parte del contenido mínimo de estas leyes.

La constitucionalidad de la norma impugnada depende, en consecuencia, de si ésta encuentra acomodo en el citado contenido 'eventual' del presupuesto, en los términos ya expuestos.

La respuesta es negativa. De acuerdo en nuestra reiterada doctrina, para que una materia no estrictamente presupuestaria pueda ser regulada en este tipo de normas, se requiere como condición previa que guarde la debida conexión con el presupuesto, formando así parte de dicho contenido eventual ( STC 74/2011 , FJ 3). Esta condición no se cumple en el caso de la disposición adicional undécima de la norma recurrida. Las alegaciones de las Cortes y de la Generalitat Valenciana sostienen que la medida allí contenida puede tener un impacto sobre el gasto público ya que, tratándose de un sistema de prestación social, el procedimiento para su concesión o, para ser más exactos, para su denegación por silencio administrativo, puede arrojar esta consecuencia de ahorro. Sin perjuicio de que resulta discutible. tal resultado, pues el eventual ahorro se produciría únicamente cuando la denegación fuera firme, no bastando para ello su desestimación inicial, el argumento es relevante a los efectos de este proceso. Como ya hemos reiterado en ocasiones anteriores, son muchas las medidas normativas susceptibles de tener alguna incidencia en los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, 'los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes' (por todas STC 9/2013 , FJ 4). Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de una medida que, al menos potencialmente puede generar algún ahorro de gasto público para la Comunidad Autónoma, no basta para entender que concurre la suficiente conexión.

No desvirtúa lo anterior la alegación de que la norma impugnada pretende proteger los derechos económicos de la hacienda pública de la Generalitat, teniendo un efecto claro sobre la dimensión del gasto público, pues representaría una medida tendente a su reducción. En ese sentido, debe además precisarse que las SSTC 34/2005, de 17 de febrero y 82/2005, de 6 de .abril que se citan en apoyo de esta tesis, abordaban sendas cuestiones de inconstitucionalidad, relativas a una norma contenida en la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1986, que sin embargo si constatamos que tenía vinculación directa con los ingresos públicos, en concreto con los tributarios. Y tampoco, por último, enerva nuestra conclusión el argumento, reiterado igualmente en ambos escritos de alegaciones, de que el sistema de dependencia genera obligaciones para las Administraciones públicas, incluyendo compromisos de gasto que recaen fundamentalmente sobre las Comunidades Autónomas, pues ello es tanto como pretender que una posible insuficiencia de recursos, en este caso de los disponibles para atender la dependencia podría justificar, sin más, el incumplimiento de los límites constitucionales y estatutarios en relación con las leyes de presupuestos.

En conclusión, no nos encontramos ante una norma que suponga 'un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general de la política económica del Gobierno' [ SSTC 76/1992, FJ 4 a ) y 9/2013 FJ 4] por lo que debemos concluir que la disposición adicional undécima de la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre , de presupuestos para el ejercicio 2008, se encuentra fuera del contenido constitucionalmente admisible de una ley de presupuestos autonómica, lo que determina su inconstitucionalidad y nulidad en aplicación de nuestra doctrina sobre los limites materiales a las leyes de presupuestos.''

TERCERO.- Planteada la litis en los términos que hemos visto y siendo ajustada al contenido del expediente administrativo la narración de hechos de la demanda, la primera cuestión que debemos establecer es que, a diferencia de lo que señala la Administración demandada en su contestación, el carácter excepcional de este tipo de prestación queda fuera de debate desde el mismo momento en que la Propuesta de Resolución ya viene a establecer que es, precisamente esa, la que se fija como más adecuada para el solicitante.

Por tanto, debemos concluir en primer lugar que, efectivamente, la prestación que le corresponde a Patricia es la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, designando cuidadora a su hija Marí Trini .

Por tanto, formulada la petición de revisión -por ser la que da derecho a prestación- con fecha 13 de enero de 2011, el plazo de seis meses para la resolución, establecido por el artículo 10.2 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre , por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, dispone que la administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde !a solicitud, el mismo se cumplió el 13 de julio de 2011, fecha en la que debe entenderse reconocido su derecho en los términos que se desprenden del Programa Individual de Atención, es decir, a la prestación económica de cuidados en el entorno familiar en la citada cuantía establecida por la propia Administración.

Respecto al momento en que debemos entender que comienza la obligación de la Administración de satisfacer dicha cantidad, debemos tener en cuenta lo dispuesto en el Real Decreto-ley 20/2012 de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, cuya Disposición transitoria novena, dedicada a las 'Solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia pendientes de resolución a la entrada en vigor de este real decreto ley establece que: 'En el caso de aquellas personas que hayan presentado una solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley que se encuentre pendiente de resolución a esa fecha, el derecho de acceso a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006 , de 14 de diciembre, derivadas del reconocimiento de dicha situación estarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación.' Por tanto, presentada en este caso la solicitud el día 13 de enero de 2011 y no dictada la resolución al tiempo de la norma citada, el plazo de dos años deberá contarse desde el día 13 de julio de 2011, por lo que se le reconoce el derecho a la prestación desde el 13 de julio de 2013.

Respecto a la cuantía de dicha prestación, la Disposición transitoria décima del Real Decreto-ley 20/2012 establece las 'Cuantías máximas' de las prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar, de asistencia personal y de la prestación vinculada al servicio' y señala que: '1. Hasta tanto se regule reglamentariamente, para los solicitantes que a la entrada en vigor de este real decreto-ley tuvieran reconocido grado y nivel de dependencia, las prestaciones económicas se mantendrán en las cuantías máximas vigentes a dicha fecha, excepto para la prestación económica por cuidados en el entorno familiar que serán las siguientes: Grado y nivel Grado III, Gran Dependencia, Nivel 2 Grado III, Gran Dependencia, Nivel 1 Grado II, Dependencia Severa, Nivel 2 Grado II, Dependencia Severa, Nivel 1 Grado I, Dependencia Moderada, Nivel 2 Prestación económica por cuidados en el entorno familiar 442,59 € 354,43 € 286,66 € 255,77 € 153,00 € En consecuencia reconocido el derecho desde el día 13 de julio de 2013, la cuantía mensual inicial será la establecida en esta norma, es decir, 286,66 €, ya que continúa en vigor en el año 2013 por disposición expresa del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, Disposición adicional segunda y tampoco son modificadas posteriormente por el Real Decreto 291/2015, de 17 de abril por el que se modifica el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre.

Por lo que se refiere a los intereses reclamados, debemos destacar lo dispuesto en la ORDEN de 5 de diciembre de 2007, de la Conselleria de Bienestar Social por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso a las ayudas económicas del programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del sistema para la autonomía y atención a la dependencia en la Comunitat Valenciana, cuyo artículo 10 establece las condiciones para recibir la prestación económica para cuidados en el entorno familiar de personas dependientes: '1. Para percibir la cuantía de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar de personas dependientes, el beneficiario habrá de acreditar por cualquier medio válido en derecho, con carácter previo a la aprobación del Programa de Individual de Atención, que: a. Va a ser atendido personalmente por una persona cuidadora no profesional, que cumple los requisitos que se establecen en el 11 de esta orden...' Dicho precepto, a su vez, establece, dentro de los 'Requisitos de los Cuidadores no profesionales' que '1. Podrán asumir la condición de cuidadores no profesionales de una persona en situación de dependencia su cónyuge y sus parientes por consanguinidad, afinidad o adopción hasta el tercer grado. 2. Además de cumplir el requisito de vinculación familiar que establece el apartado anterior¡ el cuidador no profesional debe reunir los siguientes requisitos: I. Ser mayor de 18 años. II. Residir legalmente en la Comunitat Valenciana y estar empadronado en algún municipio de la misma. III. Cumplir las condiciones de afiliación, alta y cotización a la Seguridad Social en los términos previstos en el Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia y en la Orden 2632/2007 de 7 de septiembre por la que se modifica la Orden 2865/2007 de 13 de octubre por la que se regula el convenio especial en el Sistema de la Seguridad Social.' Y es precisamente por esta exigencia -y por la constante alegación por la Administración en el sentido de que nos encontramos ante un requisito para el reconocimiento del derecho- que hemos venido manteniendo que: 'la omisión del alta en la Seguridad Social no viene exigido como presupuesto de la fecha inicial de efectos de la prestación económica. De esta última, en especial del artículo 10.1 en relación con el artículo 11.2.III, ambos de la Orden de 5/12/2007 y de los propios actos de la Administración se desprende que el repetido requisito tan solo condiciona el pago de la prestación; así, en la resolución del Secretario Autonómico de Bienestar Social ... fija los 'efectos' desde la misma resolución, pero condicionando la prestación económica a la afiliación, alta y cotización en la Seguridad Social; más clara aparece la postura de la Administración en la notificación de dicha resolución ... donde se advierte que 'Para poder proceder al PAGO de la prestación', deberá el cuidador no profesional presentar en la Tesorería General de la Seguridad Social la solicitud de Convenio Especial.

Y es por esta razón que el pago de intereses ha venido condicionado al cumplimiento de este requisito sin el que la Administración no puede afirmarse que haya incurrido en mora, razón por la que no podemos concederlos en el presente caso.



TERCERO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, por lo que procede su imposición a la Administración demandada, hasta un máximo de 800 euros por todo concepto.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora DOÑA BASILIA PUERTAS MEDINA, en nombre y representación de DONA Marí Trini , asistida por el Letrado DON JOSE MANUEL VIDAGANY PELAEZ contra la falta de resolución de la Administración en el expediente NUM000 , reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de la demandante como heredera de su madre a la cantidad de 286,66 € desde el 13 de julio de 2013 hasta el día 23.1.14, día del fallecimiento con los intereses legales desde el día de la notificación de la presente resolución.

La imposición de las costas causadas en el presente expediente a la Administración, hasta un máximo de 800 euros por todo concepto.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que esta sentencia no es firme y contra la misma cabe, conforma a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la LJCA , RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJCV. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de TREINTA días, a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta, respecto del escrito de preparación planteado ante la Sala 3ª del TS, los criterios orientadores previstos en el Apartado III del acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del TS (BOE nº 162, de 6 de julio de 2016).

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.