Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 536/2017, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 543/2016 de 29 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 536/2017
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADAS,
DÑA. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO
Dª. RAQUEL H. REYES MARTÍNEZ
En Pamplona, a veintinueve de diciembre de dos mil diecisiete.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra
constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, los autos del Recurso nº 543/2016
promovido contra la desestimación por silencio administrativo y posteriormente por Orden Foral 54/2017, de
26 enero de 2017, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno
de Navarra contra la resolución 728/2016, de 30 de junio, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura
y Ganadería por la que se aprueba la asignación de derechos de pago básico (DPB) y se aplica la reducción
correspondiente a la clausula de Beneficio Inesperado. Siendo en ello partes: como recurrenteVALLE DE
ODIETA S.C.L., representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Ana Echarte Vidal y dirigida por
el Letrado D. José Luis Palma Fernández; como demandada LACOMUNIDADFORAL DE NAVARRA ,
representada y dirigida por su Asesor Jurídico-Letrado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo por la Sociedad demandante contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la resolución 728/2016, de 30 de junio, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería por la que se aprueba la asignación de derechos de pago básico (DPB) y se aplica la reducción correspondiente a la clausula de Beneficio Inesperado, por auto de 15-3-2017 su tuvo por ampliado el recurso a la Orden Foral 54/2017, de 26 enero de 2017, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno de Navarra por la que se desestimó el recurso de alzada de forma expresa. Seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que anule la resolución administrativa recurrida y adicionalmente, declare el derecho de Valle de Odieta a percibir 169,48 derechos de pago básico por su correspondiente valor, sin que, en ningún caso, proceda la aplicación de la cláusula de beneficio inesperado.



SEGUNDO .- El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra contestó a la demanda solicitando que se dictase sentencia por la que se desestime el recurso por ser las resoluciones administrativas impugnadas conformes con el Ordenamiento Jurídico, con imposición de costas a la actora.



TERCERO .- Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos y, evacuado el trámite de conclusiones, quedó pendiente de señalamiento de votación y fallo, que tuvo lugar el día 19 de diciembre de 2017.

Es ponente la Iltma. Sra. DÑA. RAQUEL H. REYES MARTÍNEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Resoluciones recurridas y alegaciones de las partes.

Son objeto del presente recurso la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la resolución 728/2016, de 30 de junio, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería por la que se aprueba la asignación de derechos de pago básico (DPB) y se aplica la reducción correspondiente a la clausula de Beneficio Inesperado, así como la Orden Foral 54/2017, de 26 enero de 2017, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno de Navarra por la que se desestima dicho recurso alzada de manera expresa.

Alega la parte actora, en síntesis, como motivos de impugnación los siguientes: 1º.- Incorrecta aplicación de la cláusula de beneficio inesperado. La aplicación de esta cláusula trae causa de que la Administración asignase a la demandante 1.393,77 hectáreas en el año 2013.

Tanto la resolución del Director General de Agricultura y Ganadería de 30 de junio de 2016 como la Orden Foral están insuficientemente motivadas. Conforme al art. 12.4 del Real Decreto 1076/2014 , la superficie efectivamente vinculada a la operación fue de 52,52 ha. y no 1.276,96 ha. como dice erróneamente la Administración.

2º.- No concurren los requisitos necesarios para aplicar la cláusula de beneficio inesperado: COFIESA cedió a Valle de Odieta únicamente 52,52 ha. admisibles.

3º.- El Real Decreto 1076/2014 debe interpretarse y aplicarse de acuerdo con la literalidad de sus términos y sobre la base del principio de no discriminación. El art. 12.4 del Real Decreto 1076/2014 se refiera a 'todas las hectáreas admisibles incluidas en la transferencia y declaradas en la solicitud única de 2013', es decir, de entre las hectáreas que declaró en 2013, el cedente (COFIESA) transmite al cesionario (Valle de Odieta) únicamente las hectáreas 'incluidas en la transferencia', esto es, las hectáreas efectivamente vinculadas a la compraventa. La Administración pretende obviar la literalidad de la norma e interpretarla teleológicamente y asigna a Valle de Odieta la totalidad de las hectáreas admisibles declaradas por COFIESA en el año 2013 (con independencia de que estén o no vinculadas a la compraventa).

La Administración basa su interpretación en el (supuesto) fin de la cláusula de beneficio inesperado ('evitar la acumulación de los importes de ayudas en manos de titulares que han trasferido su explotación agraria'). Dejando a un lado que Valle de Odieta sigue desempeñando una actividad agraria (de hecho, es titular de una de las mayores explotaciones agrarias de Navarra), una cosa está clara: el (pretendido) fin de una norma nunca puede servir como excusa para interpretarla en contra de su tenor literal.

Además, la Administración interpreta la normativa de forma sesgada, sin tener en cuenta todos sus elementos. No hay que olvidar -y la Consejera lo hace- un aspecto clave para la interpretación de la cláusula de beneficio inesperado: el principio de no discriminación. Uno de los principales objetivos de la reforma es lograr una mejor distribución de las ayudas entre los agricultores, pero de conformidad con el principio de no discriminación, de forma que no se causen perjuicios desproporcionados a las explotaciones agrícolas de mayor dimensión, que, evidentemente, juegan un papel importantísimo en la consecución de los objetivos de la PAC (asegurar una oferta estable de alimentos sanos y asequibles a la población de la Unión Europea, proporcionar un nivel de vida razonable a los agricultores, etc.).

La cláusula de beneficio inesperado tiene por objeto equiparar el valor unitario de los derechos de pago básico de todos los agricultores de un Estado miembro o de una región. Interpretar el Real Decreto 1076/2014 de tal forma que se aplique a un agricultor (Valle de Odieta) una reducción del valor de sus derechos de pago básico superior al 75% es contrario al espíritu de la citada norma, que pretende -en línea con el Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del que trae causa- 'evitar grandes impactos a nivel individual' (o lo que es lo mismo: 'evitar pérdidas desproporcionadas para algunos agricultores').

La cesión de hectáreas admisibles a Agriderma, S.L., parte de las hectáreas admisibles que declaró en el año 2014 (en concreto, 696,53 ha.) es una cuestión por completo ajena al objeto de este litigio. La cesión de hectáreas admisibles a otra sociedad, Agriderma, S.L., en el año 2014 no afecta en nada a la aplicación de la cláusula de beneficio inesperado. En modo alguno puede la Administración basar la aplicación de la cláusula de beneficio inesperado en el (legítimo) deseo de los socios de la demandante de obtener nuevos derechos de pago básico.

4º.- La Administración ha actuado en contra del principio de confianza legítima de la demandante. La cantidad que, en concepto de subvenciones de la PAC, ha venido recibiendo la recurrente hace ya varios años (la denominada 'mochila', según la jerga del sector), opera como límite último ante la actuación administrativa que, en una aplicación errónea de la cláusula de beneficio inesperado, pretende llevar a Valle de Odieta a una situación mucho más gravosa y lesiva que la que hubiera podido experimentar simplemente no haciendo nada.

El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra se opone a la demanda alegando, resumidamente, que Ia parte actora reitera prácticamente en la demanda los argumentos que ya adujera en vía administrativa y que fueron de forma adecuada y fundada analizados y rechazados en la Orden Foral desestimatoria del recurso de alzada, por lo que se remite a lo señalado en la Orden Foral.

La aplicación de la cláusula del beneficio inesperado pretende evitar la acumulación del importe de ayudas en manos de titulares que han transferido su explotación agraria. Y el cálculo se realiza conforme establece la Circular de Coordinación 10/2015 del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA). Las actuaciones realizadas por la recurrente encajaban en el artículo 21 apartado c) del RD 1076/204 (se arrendó en 2015 superficie sin que se traspasase el valor correspondiente de los derechos, no se firmó la clausula contractual establecida en el Reglamento Delegado (UE) 639/2014) y se produjo una reducción de la superficie declarada en la PAC 2015 (194,57 hectáreas) en relación con la superficie declarada en la PAC 2014 (780,45 has es superficie a tener en cuenta en el cálculo del Beneficio Inesperado) y cuya consecuencia era una reducción del 75,07%. Y todo ello ajustado al cupo 2013 de la recurrente que no era de 169,48 hectáreas declaradas en la PAC 2013, sino que sería la superficie declarada en 2013 por la recurrente más/menos las variaciones de superficie de 2014 que se produjeron en la explotación de la recurrente: 1.393,77 hectáreas (169,48 hectáreas declaradas en 2013 + 1.276,81 hectáreas de superficie admisible determinada de COFIESA y socios en 2013 - 52,52 hectáreas de superficie cedida en arrendamiento de tierras con DPU a la empresa MENDOZA,SCL).

En consecuencia, se aplicó en este caso correctamente la cláusula del beneficio inesperado y la asignación de derechos básicos que le fue finalmente otorgada a la mercantil recurrente era la que en derecho procedía.

La recurrente no da un argumento convincente para justificar que se haya vulnerado el art. 12.4 del Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre , que regula como se asignan los nuevos derechos de pago básico y tampoco ha sufrido discriminación alguna.

Finalmente, la Administración no ha actuado en contra del principio de confianza legítima, puesto que procedió a asignarle provisionalmente unos derechos de pago básico por un determinado importe, que no generaba un derecho definitivo del demandante y posteriormente por aplicación de la cláusula de Beneficio Inesperado, como procedía en este caso y no se podía obviar en modo alguno.



SEGUNDO .- Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso- administrativo: 1º.- Valle de Odieta, cooperativa dedicada principalmente a la ganadería bovina de leche, en el año 2013 declaró 169,48 ha. admisibles.

En el anterior periodo de la PAC, la Sociedad Valle de Odieta SCL era propietaria de 111,25 Derechos de Pago Único por importe de 214.292,05 €.

El 4 de octubre de 2013 Valle de Odieta SCL firma la escritura de compra de tierras, 436,24 ha., a la Compañía de Financiación, Explotación e Inversión S.L. (COFIESA) incluyendo en el precio de transmisión los derechos de la PAC.

2º.- El 9 de abril de 2014 se solicita al menos dos cesiones de Derechos de Pago Único (DPU) de COFIESA a Valle de Odieta SCL. En la solicitud número 8910 se solicita la cesión, en la modalidad de compraventa de derechos con tierras, de 48,5 DPU por importe de 5.632,79 €, y en la solicitud 9267 se solicita la cesión, en la modalidad de compraventa de derechos sin tierras a un profesional de la agricultura o titular de explotación prioritaria, de 610,53 DPU por importe de 121.085,96 €. Las dos modalidades de cesiones implicaron el mínimo peaje de reducción de los derechos de Pago Único recibidos, el 3%.

El 9 de abril de 2014, Valle de Odieta SCL cede a Mendoza SCL solicitud de cesión nº 42713, en la modalidad de arrendamiento de derechos con tierras, 48,5 DPU por importe de 5.632,79 €. Se adjunta contrato de arrendamiento de tierras de fecha 28-7-2011 que se registra en el Registro de Arrendamientos Rústicos de Navarra el 9-4-2014 entre el arrendador, Valle de Odieta SCL representado por Julio y el arrendatario Mendoza SL, representado por el mismo Julio .

El 24 de abril de 2014, Valle de Odieta SCL compra a Agropecuaria San Fermín SL, solicitud de cesión nº 11019, en la modalidad de compraventa de derechos sin tierras a un profesional de la agricultura o titular de explotación prioritaria, 16,78 DPU por importe de 8.165,09 €.

El 24 de abril de 2014, Valle de Odieta SCL compra a Teodosio solicitud de cesión nº 11026, en la modalidad de compraventa de derechos sin tierras a un profesional de la agricultura o titular de explotación prioritaria, 146,59 DPU por importe de 9.205,63 €.

- El 9 de mayo de 2014, Valle de Odieta SCL compra a Eliseo solicitud de cesión nº 18260, en la modalidad de compraventa de derechos sin tierras a un profesional de la agricultura o titular de explotación prioritaria, 6,72 DPU por importe de 2.074,84 €.

3º Valle de Odieta arrienda a Agriderma S.L. , una superficie de 1.306,41 hectáreas por un plazo de 10 años, a través del contrato de arrendamiento con Nº 9464/2015, sin solicitar la alegación correspondiente por cambio de titularidad, parcial en este caso, de la explotación, ni acordar con el arrendatario la firma de la cláusula contractual establecida por el artículo 21 del Reglamento Delegado (UE) nº 639/2014, de la Comisión, de 11 de 24 marzo de 2014.

4º.-En el mes de diciembre de 2015 se le notificó la asignación provisional de Derechos de Pago Básico para el periodo 2015-2019. En la misma se asignaban 197,55 derechos por un valor de 208.278,04 € para 2015, 198.106,68 € para 2016, 187.935,31 € para 2017, 177.763,95 € para 2018, y 167.592,59 € para 2019.

El 23 de marzo de 2016 se le comunicó la aplicación de la cláusula de Beneficio Inesperado en la asignación de DPB y el cálculo del cupo de 2013 de 1.393,92 ha, debido a que en la cesión de 48,5 DPU con tierras (Nº 42713), se le asignó toda la superficie de la explotación declarada por el cedente.

5º.- Por Resolución 728/2016, de 30 de junio, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería, se aprueba de forma definitiva la asignación inicial de derechos de pago único de varias empresas, entre las que se encontraba Valle de Odieta. La Administración le asignó un total de 194,57 derechos de pago básico, por un valor de 52.240,40 € (155.757,64 € menos) a la que figuraba en la asignación provisional de derechos de pago básico para 2015, 51.679,52 € para 2016, 50.970,17 € para 2017, 50.225,72 € para 2018, y 49.480,39 € para 2019. Se aplica una reducción en los importes de 2014 del 75,07 % por aplicación de la cláusula de Beneficio Inesperado.

5º.- Frente a esta Resolución la parte actora interpuso recurso de alzada, en tiempo y forma, que fue desestimado por silencio administrativo y posteriormente por Orden Foral 54/2017, de 26 enero de 2017, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno de Navarra, resolución que ahora se recurre.



TERCERO.- Sobre la aplicación de la cláusula de beneficio inesperado a la demandante en la asignación de Derechos de Pago Básico.

Expuestas las posiciones de las partes, debe analizarse en primer lugar si la Administración ha aplicado correctamente la cláusula de beneficio inesperado, para lo cual hay que comenzar destacando que, como se recoge en la exposición de motivos del Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre, sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la Política Agrícola Común: 'El Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo, establece un nuevo régimen de pagos directos desacoplados de la producción, basados en el régimen de pago básico. (...) Con el fin de garantizar una mejor distribución de la ayuda entre las tierras agrícolas, un nuevo régimen de pago básico debe sustituir al régimen de pago único creado en virtud del Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo de 29 de septiembre de 2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común(...). Esta asignación de nuevos derechos de pago se basará, como norma general, en el número de hectáreas admisibles a disposición de los agricultores en el 2015, primer año de aplicación del régimen.(...) En España se va a establecer un modelo uniforme de aplicación de la Política Agrícola Común en todo el territorio nacional con base en la competencia del estado para establecer la planificación general de la actividad económica, en este caso del sector agrario. El régimen de pago básico, por lo tanto, se aplicará con base en un modelo nacional de regionalización.

Conforme al art. 10 del Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre , respecto a la asignación de derechos, dispone que: 'todas las compraventas o arrendamientos de derechos de pago único con tierras, así como las finalizaciones de arrendamientos de tierras con venta o donación de los derechos al arrendador, comunicadas a la autoridad competente desde el 17 de febrero de 2014 hasta el 15 de mayo de 2014, de conformidad a lo establecido en el artículo 29 del Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010, transmiten junto a los derechos de pago único y las hectáreas, el cumplimiento del requisito establecido en el apartado 1 b)'.

Además, el art. 12 del mismo texto legal prevé, en lo que aquí interesa, que: '1.Los derechos de pago básico se expresarán en una cifra que corresponda a un número de hectáreas admisibles determinadas. Por ello, el número de derechos de pago asignados será igual al número de hectáreas admisibles determinadas que declare el agricultor en su solicitud de ayuda 2015 o al número de hectáreas admisibles determinadas que haya declarado conforme al artículo 34.2 del Reglamento (CE ) n.º 73/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, en 2013 en su solicitud de ayudas si esta cifra fuera menor, en aplicación de la limitación individual de superficies establecida en el artículo 24.4 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013.

(...)4. A efectos de lo dispuesto en el apartado 1, se entenderá que todos los supuestos recogidos en los apartados 2 y 3 del artículo 10 y en las letras d) y e) del artículo 19.1 conllevan la cesión de oficio, del cedente al cesionario, de todas las hectáreas admisibles incluidas en la transferencia y declaradas en la solicitud única de 2013 conforme al artículo 34.2 del Reglamento (CE ) n.º 73/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009.

(..)5. Toda transmisión definitiva o arrendamiento de una explotación o parte de la misma en la que no exista acuerdo de cesión del valor de los correspondientes derechos de pago básico que deban asignarse en 2015 en dicha explotación, no conllevará ninguna cesión de las hectáreas admisibles determinadas declaradas en la solicitud única de 2013 conforme al artículo 34.2 del Reglamento (CE ) n.º 73/2009 del Consejo de 30 de noviembre de 2009, incluidas en la transferencia del cedente al cesionario, siendo susceptible de aplicarse en estos casos el artículo 21'.

Finalmente, el art. 21 dispone que 'Se aplicará, cuando proceda, la cláusula de beneficio inesperado, según lo dispuesto en el artículo 28 del Reglamento (CE ) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, en los siguientes casos de transmisiones totales o parciales de la explotación que hayan tenido lugar a partir del 16 de mayo de 2014, ocasionando un aumento del valor de los derechos de pago que se vayan a asignar al beneficiario en cuestión, que no se hubiera producido de no haberse dado la variación de la superficie admisible de la explotación declarada en 2015 en relación con la declarada en 2014, derivada de dicha cesión: (...) c) Como consecuencia de la formalización de arrendamientos de tierras en 2015, según el procedimiento y la casuística descrito en el artículo 19, sin que el arrendador acuerde con el arrendatario la firma de la cláusula contractual establecida por el artículo 21 del Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014, de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, ni substituya las hectáreas arrendadas por un número similar de hectáreas en su declaración correspondiente a la solicitud única 2015, generando una reducción de la superficie admisible de la explotación declarada en 2015 en relación con la declarada en 2014 superior al 25%, siempre que esta variación sea superior a las dos hectáreas'.

La Circular de Coordinación 10/2015 del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) determina en el apartado 6 las situaciones en las que se considera de aplicación la cláusula de Beneficio que hayan tenido lugar entre el 16 de mayo de 2014 y el 15 de junio de 2015, ocasionando un aumento del valor de los derechos de pago que se vayan a asignar al beneficiario en cuestión, que no se hubiera producido de no haberse dado esa variación en la superficie admisible de la explotación. Se considerará su aplicación cuando la reducción de la superficie admisible de la explotación declarada en 2015 en relación con la declarada en 2014 sea superior al 25 %, y siempre que esta variación sea superior a las 2 ha., entre otras, como consecuencia de la formalización de arrendamientos de tierras en 2015, según el procedimiento y la casuística descrito en el artículo 19, sin que el arrendador acuerde con el arrendatario la firma de la cláusula contractual establecida por el artículo 21 del Reglamento Delegado (UE) nº 639/2014, de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, (la clausula consiste en ceder junto con la explotación o parte de la misma los correspondientes derechos de pago que deban asignarse. En tal caso, los derechos de pago se asignarán al arrendador y se cederán directamente al arrendatario, quien se beneficiará, cuando proceda, de los pagos que el arrendador recibió para 2014 o del valor de los derechos que poseía en 2014) , ni sustituya las hectáreas arrendadas por un número similar de hectáreas en su declaración correspondiente a la Solicitud Única 2015'.

En la gestión de dicha cláusula en relación con el cupo de superficie son necesarios tres elementos: - Cupo 2013, que corresponde con la limitación individual de superficies, sobre la base de la superficie determinada por cada beneficiario con las pagos directos en la solicitud única 2013 con los posibles ajustes derivados de la campaña de cesiones 2014 y alegaciones 2015.

- Superficie 2014, que se corresponde con la superficie determinada por cada beneficiario con pagos directos en la Solicitud Única 2014 y que estén a disposición del agricultor a fecha de finalización del plazo de presentación de la Solicitud Única, es decir, computadas las variaciones de superficie admisible derivadas de las cesiones de explotación, con tierras, en 2014.

- Superficie 2015, que se corresponde con la superficie determinada por cada beneficiario con pagos directos en la Solicitud Única 2015 y que estén a disposición del agricultor a fecha de finalización del plazo de presentación de la Solicitud Única, es decir, computadas las transferencias de tierras en 2015.

En este caso, VALLE DE ODIETA S.C.L. declara en PAC de 2013 una superficie de 169,48 hectáreas.

Con fecha 4/10/2013 compra a COFIESA 436,24 hectáreas incluyendo en el precio de transmisión los derechos de la PAC y toda la maquinaria agrícola propiedad de la vendedora. En la misma fecha 4/10/2013, la recurrente compra a los socios de COFIESA 991,14 hectáreas. Con fecha 9/4/2014, COFIESA cede a la recurrente 48,5 derechos de pago único asociado a dicha compra de tierras (DPU que posteriormente se ceden en arrendamiento con tierras a la empresa MENDOZA,S.C.L.) y también cede a la recurrente, en la modalidad de compraventa sin tierras, 610,53 DPU. Una vez realizadas las cesiones, la recurrente declara en la PAC 2014 una superficie de 987,55 has por las que recibe una ayuda de 354.829,41€.

En 20115, la demandante cede en arrendamiento sin derechos una superficie de 883,60 ha a empresas vinculadas a la recurrente, entre ellos a AGRIDERMA S.L una superficie de 696,53 ha. Una vez arrendada esta superficie, la recurrente declara en el PAC 194,57 hectáreas.

Dadas las operaciones realizadas por la recurrente, es aplicable la cláusula de beneficio inesperado, al cumplirse la condición establecida en el art. 21.1.c del RD 1076/2014 , esto es, una reducción superior a 2 ha y al 25%, puesto que en 2015 arrendó a AGRIDERMA S.L. una superficie de 696.53 ha, sin la cesión de los derechos correspondientes ( art. 21 del Reglamento Delegado (UE) 639/2014) y se produjo una reducción de la superficie declarada en la PAC 2015 (194,57 ha.) en relación con la superficie declarada en la PAC 2014 (987,55 ha.) Como señala la Administración, la demandante pretende mantener sus importes de DPB sin transferirlos a los arrendatarios, duplicar los importes sobre una misma superficie y no incrementar el cupo 2013, sin tener en cuenta que en la asignación de DPB se considera la superficie admisible determinada de la explotación (la superficie declarada en 2013, más/menos la superficie admisible determinada en las cesiones de DPU con tierras de 2014, conforme al art. 12 del RD 1076/2014 ).

No puede quedar a la voluntad del interesado determinar la superficie de tierras aplicable mediante la estrategia de adquirir en dos operaciones diferentes de la misma fecha las tierras por un lado y los derechos sin tierras por otro, desvinculándolos artificialmente para percibir la subvención de estos DPB y ceder en arrendamiento las tierras sin derechos, 696,53 ha por un plazo de 10 años, a través del contrato de arrendamiento con Nº 9464/2015 a otra sociedad, -Agriderma S.L., formada por familiares de uno de los socios de Valle de Odieta SCL- que permite a estos arrendatarios obtener de la Reserva Nacional 1.149,31 DPB nuevos por un importe de 157.773,15€, que le supone para los cinco años del periodo 2015 a 2019 un importe de ayudas anual aproximado de 240.000 €, como señala la defensa de la Administración demandada. Por el contrario, es correcto el computo de la superficie efectuada por la Administración, a la vista de la normativa expuesta. Por ello debe desestimarse este motivo de impugnación

CUARTO.- Sobre la motivación de las resoluciones administrativas recurridas.

La sociedad demandante sostiene que las resoluciones administrativas están insuficientemente motivadas e insiste en que, conforme al art. 12.4 del Real Decreto 1076/2014 , la superficie efectivamente vinculada a la operación fue de 52,52 ha. y no 1.276,96 ha.

Para la debida respuestas motivo de impugnación, hay que destacar en primer lugar el significado y alcance del requisito de motivación de los actos administrativo establecidos en la STS de 15 noviembre 2011 , RJ 20122207 con cita de la anterior STS de 23 de mayo de 2005 (RJ 2005, 4382) (RC 2414/2002 ), en la que decía: «El deber de motivación de los actos administrativos que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución , se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando el control judicial por la tribunales de lo contencioso-administrativo.

El deber de la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de las arbitrariedad de los poderes públicos, que se garantizan en el artículo 9.3 de la Constitución ; y puede considerarse como una exigencia constitucional que se deriva del artículo 103, al consagrar el principio de legalidad de la actuación administrativa, según se subraya en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 1326) (RC 3456/2002 ).

El deber de motivación de las Administraciones Públicas se engarza en el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, que es consustancial a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados Miembros de la Unión Europea, que ha logrado su refrendo normativo como derecho fundamental en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 (LCEur 2000, 3480), al enunciar que este derecho incluye en particular la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones» .

Esta Sala también ha recogido esta doctrina, entre otras, en la sentencia de 13 de febrero de 2014, Rec. 165/2012 ROJ: STSJ NA 188/2014 - ECLI:ES:TSJNA:2014:188 o en la sentencia de 20 de noviembre de 2015 Rec. 774/2'12 (ROJ: STSJ NA 781/2015 - ECLI:ES:TSJNA :2015:781) en los siguientes términos: 'la motivación recogida en el artículo 54 de la Ley 30/1992 viene constituida por 'la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento, a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular, que por omitirse las razones, se verá privado o, al menos, restringido en sus medios y argumentos defensivos, como respecto al posible control jurisdiccional si se recurriere contra el acto' ( STS. de 15-10-1981 ).' La motivación del acto administrativo -declara la Sentencia de 18-4-1990 - cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal-exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo- no es sólo una cortesía, sino que constituye una garantía para el administrado, que podrá así impugnar, en su caso, el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; además, y en último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración - art. 106.1 de la Constitución - que sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios'.

Como ha puesto de relieve un caracterizado sector de la doctrina, la motivación es un medio técnico de control de la causa del acto, y de ahí que no se trate de un simple requisito meramente formal, sino de fondo, que no se cumple mediante el empleo de cualquier fórmula convencional, sino que ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico determinante de la decisión ( STC de 17-7-1981 ), o, como declara la sentencia de 16-6-1982 , debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos, por lo que la expresión legal 'sucinta' contenida en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , invocado por la actora, no puede interpretarse en el sentido de que basta apuntar un principio de motivación, aunque si es 'suficientemente indicativa', la exigencia debe estimarse cumplida.

Constituye asimismo criterio jurisprudencial que el requisito controvertido no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas (por todas SSTS 3.5.1995 , 22.6.1995 y 31.10.95 ), teniéndose asimismo aceptado por la Jurisprudencia que la motivación 'in aliunde', actualmente prevista en el artículo 89.5 de la Ley 30/92 , se refiera a la aceptación de informes o dictámenes que obren en el expediente administrativo precediendo a los acuerdos de que se trate ( SSTS 6.6.1980 , 4.3.1987 , 22.11.1990 ).

No ha de olvidarse además que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley 30/92 , la insuficiencia de la motivación, como vicio formal concreto del acto administrativo sólo dará lugar a la invalidez del acto cuando éste carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de la persona interesada'.

La aplicación de tales criterios en este caso determina la desestimación del motivo, habida cuenta que tanto en la resolución 728/2016, de 30 de junio, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería como en la Orden Foral 54/2017, de 26 enero de 2017, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno de Navarra se contienen argumentos sobre la aplicación a la demandante de la reducción de la cuantía de los DPB por beneficio y la recurrente no ha visto mermado su derecho de defensa, puesto que ha articulado los medios de defensa que ha estimado convenientes tanto en vía administrativa como en este orden jurisdiccional, por lo que no cabe hablar de indefensión, y no concurriendo ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.3 de la Ley 30/92 , la presunta irregularidad formal denunciada ha de calificarse como no invalidante.



QUINTO.- Sobre la interpretación del art. 12.4 del Real Decreto 1076/2014 y la alegada discriminación de la demandante .

La parte actora aduce que la interpretación correcta de la expresión 'todas las hectáreas admisibles incluidas en la transferencia y declaradas en la solicitud única de 2013', es de entre las hectáreas que declaró en 2013, el cedente (COFIESA) transmite al cesionario (Valle de Odieta) únicamente las hectáreas 'incluidas en la transferencia', esto es, las hectáreas efectivamente vinculadas a la compraventa, por tanto, sólo las 52,52 Como establece el art. 3 del Código Civil , 'Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.

La interpretación literal del precepto requiere poner en relación el apartado 4 con el 1 y en realidad este apartado 4 dispone que se entenderá que las compraventas o arrendamientos de derechos de pago único con tierras, conllevan la cesión de oficio, del cedente al cesionario, de todas las hectáreas admisibles incluidas en la transferencia y declaradas en la solicitud única de 2013.

Como ya se ha dicho antes, de forma separada a la transmisión de las tierras, hubo otra cesión sin tierras, la nº 9267, de 610,53 DPU, entre COFIESA y Valle de Odieta SCL, cuando no existía necesidad de hacer esta segunda cesión porque con la primera podían haber transferido la totalidad de los DPU y esta transmisión separada de forma interesada no puede sortear la aplicación del precepto vulnerando la finalidad del mismo. Por ello, cabe concluir que no se ha producido la alegada vulneración del art. 12.4 antes referido, ni la discriminación que aduce, sino que se han aplicado las previsiones legales atendiendo al cupo del año 2013 y las adquisiciones y transmisiones efectuadas por la parte actora en los años 2014 y 2015 , tal y como se desprende del informe aportado por la Administración con la contestación a la demanda.



SEXTO.- Sobre el principio de confianza legítima.

Finalmente la parte actora aduce que La Administración ha actuado en contra del principio de confianza legítima de la demandante y que la aplicación errónea de la cláusula de beneficio inesperado, pretende llevar a Valle de Odieta a una situación mucho más gravosa y lesiva que la que hubiera podido experimentar simplemente no haciendo nada.

Sobre la aplicación del principio de confianza legítima, esta Sala ha ya señalado, entre otras, en la sentencia de 24 de febrero de 2017 Recurso: 369/2015 (ROJ: STSJ NA 348/2017 - ECLI:ES: TSJNA:2017:348 ) y con referencia a la anterior sentencia de 26 de abril de 2016, Rec. Nº 283/2015 que recoge la doctrina contenida en la STS Sala 3ª, sec. 7ª, S 12-6-2006 , EDJ 2006/89391 que establece que: 'La reforma de 1999 de la Ley 30/1992 introdujo en su artículo 3.1 , junto al principio de buena fe, el de confianza legítima. Según explica la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que operó esas y otras modificaciones en aquella, ambos principios derivan del de seguridad jurídica. El primero, recuerda, ya era aplicado por la jurisprudencia contencioso- administrativa, incluso, antes de su recepción por el Título Preliminar del Código Civil . Mientras que el segundo, observa, 'bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso- administrativa' implica la confianza de los ciudadanos 'en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente'.

Son todos ellos principios de los que emanan límites que circunscriben la actuación de la Administración.

Alguno lo formula expresamente la Constitución, como ocurre con la seguridad jurídica, en su artículo 9.3 . Los demás resultan de ésta y de otros principios que, también los comprenden, como sucede con el de interdicción de la arbitrariedad proclamado en ese mismo precepto. Y, en supuestos como el que nos ocupa, acompañan a los que enuncia en el artículo 103 el texto fundamental. Principios que han de ser respetados todos ellos por los poderes públicos y que son susceptibles de fundar las resoluciones judiciales que los Tribunales de esta Jurisdicción dictan al controlar la legalidad de esa actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican.

Son numerosas las Sentencias de esta Sala que han explicado el alcance del principio de protección de la confianza legítima, contándose entre las más recientes, las de 6 de octubre (casación 31/2003 ) EDJ 2005/157576 , 27 de abril (casación 7362/2002) EDJ 2005/68360 y 15 de abril (casación 2900/2002), todas de 2005 EDJ 2005/55213 . Y, también, las de 16 de mayo de 2000 (casación 7217/1995) EDJ 2000/11990 y 17 de febrero de 1999 (casación 3440/1993 ) EDJ 1999/1414. En todas ellas se hace explícita la idea de que ese principio, que combina elementos de la doctrina de los actos propios, de la buena fe y de la misma seguridad jurídica, se alza contra actuaciones de la Administración incoherentes con las que ha mantenido con anterioridad en relación con un particular -- que ha obrado conforme a Derecho y a lo resuelto por aquélla-- y determinantes de un perjuicio para este que no debe soportar. Principio que puede comportar, entre sus efectos, la invalidez de esos actos, la conservación de otros que, de no mediar la confianza legítima, deberían desaparecer o la responsabilidad patrimonial de la Administración.

También señalamos en la Sentencia de la Sala de 22 de julio de 2015, Rec. Nº 341/2013 , con referencia a la anterior Sentencia de 10 de octubre de 2013, Rec. Nº 286/2012 que : 'es evidente que el ámbito de aplicación de dicho principio, hoy legalmente recogido en el art. 3.1 párrafo 2º de la LRJPAC, queda restringido al del ejercicio de las facultades discrecionales de la Administración, no cuando su actividad está normativamente regulada, pues en tal caso se pondría en grave riesgo otro mandato, este de rango constitucional, cuál es su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ().

Pues bien, aplicando en este caso al doctrina jurisprudencial expuesta, cabe concluir que la Administración ha procedido en la forma en que lo ha hecho en aplicación de la normativa vigente, por lo que no cabe apreciar vulneración de los principio de buena fe y confianza legítima.

Por lo expuesto, debe desestimarse la demanda interpuesta al ser la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.

SEPTIMO.- Costas Procesales.

El art. 139. 1. de la LJCA 1998 establece que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'.

Al ser desestimada íntegramente la demanda y rechazadas todas sus pretensiones, sin que se aprecie que el asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer a la parte actora las costas del presente procedimiento, por imperativo legal, ex art. 139.1 Ley Jurisdiccional .

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

Que Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Ana Echarte Vidal, en nombre y representación de Valle de Odieta S.C.L., contra la desestimación por silencio administrativo y posteriormente por Orden Foral 54/2017, de 26 enero de 2017, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno de Navarra contra la resolución 728/2016, de 30 de junio, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería por la que se aprueba la asignación de derechos de pago básico (DPB) y se aplica la reducción correspondiente a la clausula de Beneficio Inesperado; declarando las resoluciones recurridas conformes al Ordenamiento Jurídico. Todo ello, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.