Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 536/2020, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4347/2018 de 09 de Octubre de 2020

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00536/2020
Recurso de apelación número: 4347/2018
EN NOMBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia
ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR
En la ciudad de A Coruña, a 9 de octubre de 2020.
En el recurso de apelación que con el número 4347/2018 pende de resolución en esta Sala, interpuesto
por el procurador D. JOSÉ PAZ MONTERO, en nombre y representación de Raúl , asistido por el Letrado D.
RUBEN NOGUEIRA MARTINEZ contra la Sentencia 200/2018 de 10 de septiembre, dictada por el Juzgado de
lo contencioso-administrativo número 2 de los de Santiago en el Procedimiento Ordinario 99/2017 por la que
se desestimó el recurso contra la Resolución de la Axencia Galega de Protección de la Legalidad Urbanística
imponiendo una multa coercitiva y la desestimación presunta de la petición de declaración de prescripción de
la orden de demolición.
En el que es parte apelada la la Axencia Galega de Protección de la Legalidad Urbanística, representada y
defendida por la Letrada de la Xunta.

Antecedentes

PRIMERO.- De la resolución recurrida.

El objeto del presente recurso de apelación es la Sentencia 200/2018 de 10 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 2 de los de Santiago en el Procedimiento Ordinario 99/2017 por la que se desestimó el recurso contra la Resolución de la Axencia Galega de Protección de la Legalidad Urbanística imponiendo una multa coercitiva y la desestimación presunta de la petición de declaración de prescripción de la orden de demolición.



SEGUNDO.- De los motivos del recurso de apelación esgrimidos por el apelante.

Por el recurrente, ahora apelante, se fundamenta el recurso en que la sentencia aplica a unos actos dictados en 2016 la redacción de la Ley de Costas anterior a la modificación operada por la Ley 2/2013 de protección y uso sostenible del litoral, que introdujo en el Art. 95 el plazo de prescripción de la obligación de reposición (Art. 197 del Reglamento) al entender que no resulta de aplicación a las obligaciones de restitución firmes a la entrada en vigor de la modificación, lo que contraviene el principio de tempus regit actum y la tácita retroactividad de la norma posterior, sin que quepa deferir la operativa de la prescripción 15 años desde la entrada en vigor de la modificación.

Por otra parte advierte que los Arts. 95 de la Ley de Costas y el Art. 197 del Reglamento se cuidan de advertir que el plazo de prescripción de la obligación de restitución comienza desde el día de su imposición, en tanto que la sentencia considera que el plazo comienza desde la firmeza del acto que la impone.

Por lo que, en atención a lo expuesto, termina interesando la estimación del recurso, la revocación de la sentencia de instancia y condenando a la APLU a que declare la prescripción de la obligación de restitución ordenada el 5 de marzo de 1.998, con imposición de costas a la administración.



TERCERO.- De la oposición al recurso por la APLU.

Por la Letrada de la Xunta se opuso al recurso que con independencia de que el plazo sea el de 15 años del Art. 1964 o el previsto en el Art. 95 de la LC lo relevante es determinar el díes a quo para el cómputo y el mismo no puede ser el de 5 de marzo de 1.988 -como pretende el recurrente- sino que ha de ser el de 14 de abril de 2008, ya que la resolución de 1.988 no ponía fin a la vía administrativa y, por lo tanto, no es ejecutiva, refiriendo la St. del T.S. de 11 de julio de 2018 (Recurso 953/2017) que declara que el cómputo comienza con la firmeza de la resolución que impone la obligación de reponer.

En atención a lo expuesto termina interesando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia de instancia.



CUARTO.- Señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de esta Sala se señaló el presente recurso de apelación para votación y fallo el 8 de octubre de 2020.

Ha sido ponente de la presente sentencia el Magistrado Julio César Díaz Casales.

Fundamentos

Se aceptan los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida.


PRIMERO.- De los antecedentes de la cuestión que resultan de los hechos admitidos por las partes.

En el presente caso resulta admitido por todas las partes los siguientes antecedentes relevantes para resolver el presente recurso: 1.- Por Resolución de 5 de marzo de 1988 se impuso al actor la obligación de restitución.

2.- El 14 de abril de 2008 se estimó parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra aquella, dejando sin efecto la sanción pero manteniendo la obligación de restitución.

3.- El 8 de marzo de 2017 se impuso una primera multa coercitiva para compeler al recurrente a la ejecución.



SEGUNDO.- De la prescripción desde la firmeza de la resolución que impone la reposición.

En relación con la modificación operada en la Ley 2/2013 y la prescriptibilidad de la obligación de reposición hemos de reiterar lo que, con referencia a la doctrina sentada por el T.S., resolvimos en la Sentencia recaída en el Recurso de Apelación 4020/2019, en la que dijimos y ahora repetimos: El artículo 95 de la Ley de Costas , en la redacción derivada de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, dispone lo siguiente: '1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente.

Esta obligación prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley.' Esta Sala y Sección, por ejemplo en la sentencia de 25 de enero de 2019, recurso 4381/2017 , ya ha tenido ocasión de aplicar la doctrina interpretativa fijada por el Tribunal Supremo, respecto al cómputo del mencionado plazo de prescripción de la ejecución de la obligación de reposición, en sentencia de la Sala Tercera del Alto Tribunal de 11 de julio de 2018 , que desestimó el recurso de casación interpuesto contra sentencia de esta misma Sala de 1 de diciembre de 2016 , dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 4458/2016 , concluyendo en aquel caso el Tribunal Supremo que 'la sanción de multa, y la obligación de recuperación, fue impuesta mediante Resolución de la Directora de la Agencia de Legalidad Urbanística de 9 de octubre de 2013 (luego confirmada en reposición por la posterior Resolución de 8 de enero de 2015), siendo, sólo, a partir de la firmeza de dichas resoluciones, cuando procede el cómputo del plazo establecido para la ejecución de la misma que, en todo caso, no podría haber excedido de quince años, salvo que se tratara de recuperación en la zona de dominio público marítimo terrestre, que no es el caso de autos.' La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2018, recurso de casación 953/2017 , Nº de Resolución:1194/2018, ECLI:ES:TS:2018:2972 , fija doctrina interpretativa de los artículos 92 y 95.1 de la Ley de Costas , en la redacción dada a los mismos por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Usos Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; y responde a la siguiente cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia: 'si el plazo previsto en el artículo 95.1 de la Ley de Costas (tras su reforma mediante Ley 2/2013) es de aplicación exclusivamente a partir de la imposición de las medidas de reposición de la legalidad, y si, por otro lado, los plazos de prescripción establecidos por el artículo 92 de la misma Ley , además de resultar de aplicación a las sanciones correspondientes, se aplican también a las medidas de reposición de la legalidad'.

La fundamentación de la sentencia del Tribunal Supremo resulta pertinente para la resolución del presente recurso de apelación, razón por la cual se procede a transcribir parcialmente (el subrayado es nuestro): '

SEXTO.-El artículo 10 de la LC habilita a la Administración para (apartado 1) investigar la situación de los bienes y derechos que se presume que pertenecen al dominio público marítimo terrestre, que, conceptualmente, se delimita en los artículos 3 , 4 y 5 de la misma LC , de conformidad con lo establecido en el artículo 132.2 de la Constitución ; y, en su apartado 2, el mismo precepto habilita a la Administración para la 'recuperación posesoria de oficio y en cualquier tiempo ---de los bienes que integran el dominio público marítimo terrestre--- ... según el procedimiento que se establezca reglamentariamente'.

Este precepto, que, en síntesis, establecía la imprescriptibilidad de la citada 'facultad de recuperación posesoria' de oficio de los bienes de dominio público marítimo terrestre, se coordinaba con el inciso segundo del artículo 92 de la misma LC que, como sabemos, establecía ---para cuando se cometiera una infracción de las previstas en los artículos 90 y 91--- la obligación bien de 'restitución de las cosas', bien de 'su reposición al estado anterior'.

Esta obligación ---derivada, pero autónoma de la sanción--- tenía que imponerse por la Administración 'cualquiera que sea el tiempo transcurrido', en la resolución con la que se concluía el procedimiento sancionador. Dicho de otra forma, como consecuencia de la comisión de una de las infracciones previstas en los artículos 90 y 91, la Administración tenía que proceder a la imposición de las sanciones correspondientes, si bien con sujeción a los plazos de prescripción que se establecían en el artículo 92.1 (cuatro años para las graves y un año para las leves); pero, al mismo tiempo, la propia Administración de Costas tenía la obligación de imponer la restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción 'cualquiera que sea el tiempo transcurrido', esto es, aunque la infracción hubiere prescrito ---y, por tanto, no se impusiera---. Ello concuerda con lo que se decía en el inicio el inciso suprimido ('No obstante') que sólo quería decir que, aunque se hubiera producido la prescripción ---por el transcurso de los plazos citados--- de las infracciones, y, 'no obstante' ello, la obligación de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, subsistía: de ahí que digamos que se trata de una obligación autónoma, pero derivada de la infracción cometida.

Como exponen las partes, el legislador ha procedido a la supresión de este inciso segundo del artículo 92 --- dejando en vigor el artículo 10.2--- y ha regulado esta obligación de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, sólo y exclusivamente, en el artículo 95.1, precepto al que ha añadido un párrafo 2º, del que luego nos ocuparemos; esto es, el legislador ha dejado de regular esta obligación de restitución y reposición en el ámbito de las Infracciones (Capítulo Primero, Título V, artículo 92), y la contempla, solo y exclusivamente en al ámbito de las Sanciones (Capítulo Segundo del mismo Título, artículo 95), dándole la regulación que ahora ---tras la LMC--- en este precepto se contiene. Debemos, no obstante, destacar que dicha obligación de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, puede derivar bien de una infracción administrativa, a las que nos venimos refiriendo, pero también de una condena penal, tal y como se desprende del primer inciso del artículo 95.1: 'Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga ...'.

Pues bien, con dicha modificación no se ha alterado regulación de estas obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, pues, así lo decía ---y lo sigue diciendo--- el artículo 95.1 que no imponía ---ni impone--- plazo alguno para la imposición de tales obligaciones, '[s]in perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga'. El inciso final de este artículo 95.1 no imponía, pues, ---y sigue sin imponer---, plazo alguno para la que, bien el Tribunal penal cuando condena, bien la Administración de Costas cuando sanciona, concrete y establezca, mediante la correspondiente sentencia o resolución administrativa, los términos de las obligaciones expresadas de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción. No nos corresponde, en consecuencia, determinar plazo alguno para ello, ya que el plazo en que se dicte vendrá, en cada caso, determinado por la naturaleza de la de la resolución en que se imponga (judicial o administrativa), de las circunstancias concretas del caso, y, en fin, del igualmente concreto procedimiento penal, o expediente administrativo, en el que se hubiera adoptado la decisión.

Por todo ello, podemos llegar a las siguientes conclusiones: 1º. Que la obligación de imposición de las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, como consecuencia de una condena penal o una sanción administrativa, se mantienen en la LC en la misma situación que antes de la reforma de la LMC, sin que de esta se derive novedad alguna.

2º. Que, en consecuencia ---y respondiendo a la segunda de las cuestiones que, en concreto se nos formulan---, no resultan de aplicación a las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, los plazos de prescripción previstos (antes y después de la LMC) para las infracciones (en artículo 92.1 LC ), por lo que, se insiste, las mismas no se somete a los plazos de prescripción establecidos para declaración de prescripción de las infracciones y sanciones.

3º. Que, impuestas, por el Tribunal penal o por la Administración de Costas, las citadas obligaciones, la LC, tras su reforma por la LMC de 2013, sí establece (artículo 95.1.2 º) un plazo máximo de prescripción de quince años para la ejecución y el cumplimiento de tales obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción. Y, decimos máximo porque habrá de estarse, con carácter previo, al plazo que, en cada caso, se establezca en la resolución (penal o administrativa) que imponga las citadas obligaciones, con dicho límite legal. Respondemos, con ello, a la primera de las cuestiones suscitadas).

4º. Que, no obstante lo anterior, y como excepción, dicho plazo de prescripción de la obligación impuesta, con el máximo de quince años, la LC deja a salvo, y no es por tanto de aplicación a los mismos, a los supuestos de recuperación de oficio de los bienes y derechos integrantes del dominio público marítimo terrestre --- potestad distinta de las obligaciones que nos ocupan, que derivan del ejercicio de la potestad sancionadora--- de conformidad con la remisión que el inciso final del nuevo párrafo segundo del artículo 95.1 realiza al artículo 10.2 de la misma LC .

Si bien se observa, la LC conecta esta facultad de recuperación de oficio del artículo 10.2 con los bienes integrantes del dominio público marítimo terrestre; concreción territorial que no se produce ---a dicho ámbito de protección constitucional--- cuando lo que se regulan son las tan citadas obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, pues, no se olvide, que el ámbito 'territorial' de las infracciones es más amplio que el del dominio público marítimo terrestre, como se deduce de la simple lectura de algunas de las infracciones que se tipifican en los artículos 90 y 91 de la LC que, territorialmente, no se concretan --- sólo--- al dominio público marítimo terrestre, sino que también se extienden ---algunas de ellas--- a las zonas de servidumbre colindantes con el dominio público.

Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.

Así lo veníamos señalando.' SÉPTIMO.- De conformidad con la anterior doctrina, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación deducido contra la STSJ de Galicia de 1 de diciembre de 2016, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 4458/2016 ), pues la sanción de multa, y la obligación de recuperación, fue impuesta mediante Resolución de la Directora de la Agencia de Legalidad Urbanística de 9 de octubre de 2013 (luego confirmada en reposición por la posterior Resolución de 8 de enero de 2015), siendo, sólo, a partir de la firmeza de dichas resoluciones, cuando procede el cómputo del plazo establecido para la ejecución de la misma que, en todo caso, no podría haber excedido de quince años, salvo que se tratara de recuperación en la zona de dominio público marítimo terrestre, que no es el caso de autos. Y ello se cumple en el supuesto de autos por cuanto el plazo impuesto, en las resoluciones impugnadas en la instancia, para la ejecución de las obligaciones de restauración y restitución, fue el ya expresado de tres meses.

Por lo que la aplicación al presente caso de la doctrina sentada por el T.S. determina que haya de desestimarse el recurso ya que ha de estarse a la fecha de la firmeza administrativa de la resolución que impone la obligación de restitución, por ello no puede compartirse la denuncia de que la sentencia de instancia hace aplicación de una regulación previa a la reforma de la Ley 2/2013 como se dice en el recurso sí no que, por el contrario, se atiene a este último precepto en una interpretación del Art. 92 conforme a la doctrina fijada al respecto por el T.S. en la sentencia que dejamos transcrita.

Por lo que finalmente al no mediar entre la Resolución del recurso administrativo de 14 de abril de 2008 y la primera de las multas coercitivas (8 de marzo de 2017) el plazo de 15 años, que resulta necesario para que se produzca la prescripción de la obligación, se impone la íntegra desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia de instancia.



TERCERO.- Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA en los recursos de apelación las costas se impondrá al recurrente sí se desestima totalmente el recurso, por lo que en el presente caso procede su imposición al apelante, si bien haciendo uso de la facultad conferida en el referido precepto se estima prudente reducirla a la cantidad de 1.000 € por lo que a los honorarios de abogado y derechos de procurador se refiere.

Vistos los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el procurador D.

JOSÉ PAZ MONTERO, en nombre y representación de Raúl , contra la Sentencia 200/2018 de 10 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 2 de los de Santiago en el Procedimiento Ordinario 99/2017, CONFIRMANDO ÍNTEGRAMENTE LA MISMA, con expresa imposición de costas al recurrente.

Contra esta Sentencia podrá interponerse recurso de casación bien ante este Sala bien ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. que, conforme a lo dispuesto en el Art. 86 de la LRJCA, habrá de prepararse mediante escrito, que habrá de reunir las condiciones exigidas en el Art. 89.2 de la misma Ley, presentado ante esta Sala en el plazo de 30 días desde su notificación.

Notifíquese la presente resolución a las partes, remítanse las actuaciones al Juzgado de procedencia y archívese el presente rollo.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.