Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 538/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 523/2014 de 22 de Marzo de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
RECURSO NÚMERO 523/2014
SENTENCIA NÚM. 538 DE 2018
ILUSTRÍSIMO SEÑOR PRESIDENTE:
DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES MAGISTRADOS:
DON MIGUEL PARDO CASTILLO
DOÑA CRISTINA PÉREZ PIAYA MORENO
________________________________________
En la ciudad de Granada, a veintidós de marzo de dos mil dieciocho.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado la
siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 523/2014, de cuantía indeterminada,
interpuesto por DON Marcelino , DON Mateo , DOÑA Amparo , DON Nemesio y DON Norberto ,
representados por la Procuradora de los Tribunales Doña Esther Ortega Naranjo, y dirigidos por la Letrada
Doña María Dolores Lorca Martínez, contra la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
ANDALUCÍA , CONSEJERIA DE AGRICULTURA, PESCA Y MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE
ANDALUCÍA , representada y dirigida por la Letrada de su Gabinete Jurídico Doña Begoña Oyonarte Vílchez.

Antecedentes

PRIMERO. - En fecha 5 de junio de 2014, la parte actora presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo frente a la resolución que más adelante se dirá, acordándose reclamar el expediente administrativo.



SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo completo, se dio traslado a la parte actora para que dedujera la oportuna demanda, lo que verificó, presentando, en fecha 5 de octubre de 2015, demanda de recurso contencioso-administrativo, en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminó suplicando que se dicte '... Sentencia por la que estime la misma en base a los motivos que han quedado expuestos.



TERCERO. - Dado traslado a la parte demandada para contestación a la demanda, lo evacuó mediante escrito presentado el día 22 de enero de 2016, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminaba suplicando que se '...dicte sentencia que desestime íntegramente la totalidad de las pretensiones ejercidas en el escrito de demanda, al no concurrir causa alguna de nulidad o anulabilidad, en la Resolución impugnada'.



CUARTO.- No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del recurso ni vista ni conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso- administrativo la desestimación presunta, por parte de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, del recurso de alzada interpuesto por los hoy actores contra la Resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la citada Consejería, de fecha 5 de agosto de 2013, por la que se aprueba el deslinde de la Vía Pecuaria denominada 'Cañada Real de la Umbría del Cerrón a la Loma del Pintor', en su totalidad, en el término municipal de Ugíjar (Granada), VP/4287/2010.



SEGUNDO.- Por razones metodológicas de orden procesal, hemos de principiar por el motivo del recurso basado en la caducidad del procedimiento administrativo de deslinde, que se sustenta en que, cuando se dicta la resolución que aprueba el deslinde, 5 de agosto de 2013, ya habían transcurrido los 18 meses a contar desde la fecha de iniciación del procedimiento, 20 de mayo de 2011, habiendo finalizado el plazo para resolver y notificar. Y la ampliación posterior, acordada por resolución de 23 de octubre de 2012, no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992 .

La Administración demandada opone, en síntesis, que la Administración acordó la ampliación del plazo dentro del plazo legal de los dieciocho meses y la resolución de ampliación sí fue notificada a los interesados el 9 de noviembre de 2012 (folio 15 del expediente administrativo). Además, dice que, a tenor del artículo 92.4 de la Ley 30/1992 , podrá no ser aplicable el plazo de caducidad en el supuesto de que la cuestión afecte al interés general, como, a su juicio, sucede con el caso enjuiciado, añadiendo que a la misma conclusión conducen los principios de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ) y eficacia de la Administración ( artículo 103 CE ).



TERCERO.- Hemos de partir de la base de que el plazo de tramitación del expediente de deslinde aquí concernido era el de dieciocho meses previsto en el Reglamento andaluz de Vías Pecuarias 155/1998.

Según consolidada jurisprudencia en la materia, de la que es exponente la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2010 , en lo que se refiere a la caducidad la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero; y, en este caso, siendo la incoación del procedimiento de deslinde posterior a la entrada en vigor de ésta, 24 de junio de 2008, debe estarse a su regulación, y el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , después de la reforma operada por Ley 4/1999, no habla, como el anterior artículo 43.4 , de procedimientos iniciados de oficio 'no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos', sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras 'o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen', lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Ninguna razón hay, por lo tanto, para dejar de aplicar a este procedimiento de deslinde, perjudicial para los recurrentes en la instancia, la caducidad que de forma tan clara proclama hoy el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , en la redacción operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que es aplicable al procedimiento de deslinde de referencia, que, como decimos, se inició el 24 de junio de 2008, y siendo el plazo máximo para resolver de 18 meses, que, de no cumplirse, operaría la caducidad del expediente administrativo en cuestión.

Al respecto, debe recordarse en este sentido la sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 19 de marzo de 2013, dictada en el recurso 839/2012 , que, en materia de dominio público marítimo-terrestre, casa y anula la sentencia impugnada y, en su lugar, anula la Orden Ministerial que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa por considerar que se encontraba caducado el procedimiento de deslinde, puesto que fue incoado una vez transcurrido con exceso el plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , sin que la ampliación del plazo impida la caducidad del procedimiento al no haberse notificado a los interesados (FJ 5). En ella se razonaba, con cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2013 , en los siguientes términos en relación con la caducidad del mismo procedimiento de deslinde: en relación con el citado artículo 42.6 LRJPA esta Sala ha señalado lo siguiente: en la STS de 15 de noviembre de 2012 (casación 4350/2011 ): '... Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA), como ya hemos expuesto en la reciente STS de 20 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 5959/2010 ), debemos destacar los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero : a) La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.

b) Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una 'propuesta razonada del órgano instructor'; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.

c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda 'suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución'. Y, es mas, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto: 1. 'El número de solicitudes formuladas'.

2. El número de 'personas afectadas' por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia: 1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', queda limitada a la posibilidad de 'habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo'.

. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder 'acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación'.

e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo: 1.'Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes', y 2.'Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles'.

f) Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que 1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse 'no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento'. Y que, 2. 'Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique ---'deberá ser notificado' --- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.

Esa notificación que ha de efectuarse a los interesados sirve no solo para acreditar ante ellos la regularidad de la actuación administrativa, sino también, por lo que ahora importa, para que tengan conocimiento de que el transcurso del plazo, que estaba previsto para el dictado y notificación de la resolución, no comporta, en los procedimientos en los que se ejercen potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, a los que se refiere el artículo 44.2 LRJPA ---entre los que están los del deslinde marítimo-terrestre---, su caducidad.

Debe destacarse que la incoación del procedimiento de deslinde conlleva importantes consecuencias jurídicas, como son la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección ( artículo 12.5 LC ) y 21 del Reglamento de esa Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre), e incluso la suspensión cautelar del otorgamiento de licencias de obra, en los términos previstos en el artículo 22.b ) de ese Reglamento.

Por ello, cuando la Administración considere que no puede cumplir el plazo máximo de 'veinticuatro meses' establecido en la propia Ley de Costas para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde, y estime necesario hacer uso de la facultad excepcional de la ampliación de ese plazo, por concurrir las circunstancias previstas en el tantas veces citado artículo 42.6 LRJAP , deberá ---además de acreditar esas circunstancias--- cumplir también el mandato que impone ese precepto de notificar ese acuerdo de ampliación de plazo a los interesados, lo que ha de efectuar antes del vencimiento del plazo previsto para la resolución del procedimiento, como antes se ha dicho.

El hecho de que el acuerdo de ampliación del plazo no sea susceptible de recurso no determina que no tenga consecuencias jurídicas el incumpliendo por parte de la Administración del deber de su notificación a los interesados. Esa notificación se impone por evidentes razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ) y el incumpliendo por la Administración de ese deber determina ---frente a lo que resulta de la sentencia de instancia--- que esa ampliación carezca de eficacia para los interesados.

(...) La ampliación del plazo que se contempla, con carácter excepcional, en el tantas veces citado artículo 42.6 LRJPA , no puede justificarse en circunstancias del propio deslinde que ya existían cuando se inició el procedimiento, pues en ese momento ya sabía la Administración que tenía un plazo impuesto por la ley de 'veinticuatro meses' para notificar la resolución del procedimiento.

(...) No está de más añadir: a) que esa acreditación corresponde a la Administración, como resulta de la antes citada STS de 15 de noviembre de 2012 , lo que aquí no se ha efectuado; y b) que la 'complejidad' de los procedimientos de deslinde, como también se indica en esa sentencia, no es una justificación suficiente para la ampliación del plazo, pues, precisamente, por la peculiaridad y complejidad que tienen esos procedimientos, se estableció por el legislador en el mencionado artículo 12.1 el citado plazo de 'veinticuatro meses' para efectuar la notificación de la resolución a contar desde la incoación en esos procedimientos'.



CUARTO.- El artículo 21.1 del Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía , aprobado por Decreto 155/1998, de 21 de julio, dispone que 'la Resolución del Secretario General Técnico, que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía' , añadiendo su apartado 4 que 'no obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, por Resolución motivada del órgano competente para resolver, se podrá acordar la ampliación del plazo para dictar la Resolución, sin que dicha ampliación pueda exceder de la mitad del plazo inicialmente establecido' .

Por su parte, el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , previene que 'cuando el número de solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente par resolver, a propuesta razonada del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo' , a continuación de lo cual establece que 'excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles' .

La resolución por la que se acuerda la ampliación del plazo en nueve meses más, de fecha 23 de octubre de 2012, pretende motivar dicha medida, en su antecedente de hecho segundo, en que 'como consecuencia de la acumulación de expedientes y complejidad del procedimiento administrativo e insuficiencia de medios, resulta imposible resolver en los plazos legalmente establecidos' (folios 5 y siguientes del expediente administrativo). Antes, en la propuesta de ampliación del plazo, de fecha 25 de julio de 2012, se expone que 'considerando que el plazo establecido al efecto de resolver, resulta insuficiente debido a la acumulación de tareas en este Departamento de Vías Pecuarias se precisa la ampliación del plazo para dictar la correspondiente resolución de deslinde de la vía pecuaria antes mencionada' (folio 4 del expediente administrativo).

Pues bien, la Sala considera que el acuerdo de motivación carece de motivación, dado que no se especifica qué número de funcionarios se ocupaba de la tramitación de esa clase de procedimientos de deslinde anteriormente y cuál es el número de funcionarios en que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 42.6, párrafo primero, de la Ley 30/1992 , se debería haber reforzado, es decir, con personal suficiente para instruir el procedimiento de deslinde en cuestión y estudiar, en su caso, las alegaciones de los interesados. Por el contrario, la Sala entiende que la fórmula que emplea la Administración para fundar la ampliación del plazo es insusceptible de merecer adminículo motivador razonable, ya que no se ofrecen otros argumentos como, v. gr., podría ser la ineluctable emisión de informes técnicos cuya elaboración precisase de mayor tiempo o, desde el punto de vista de la imposibilidad material de atender todos los asuntos por una situación transitoria de baja del personal o por la movilidad de éste, la escasez de personal.

El adverbio que emplea la norma, 'excepcionalmente' , obliga a hacer un uso del supuesto de ampliación con extremada cautela, so pena de afectar seriamente al principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ), máxime cuando, cual acontece en el caso enjuiciado, el plazo máximo para resolver y notificar en la materia concreta, es de dieciocho meses, tres veces superior al dispuesto, con carácter general, en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992 .

De aceptarse la tesis de la Administración demandada, basada en la complejidad del procedimiento en cuestión, se erigiría en motivo para ampliar el plazo y, así, sortear el plazo máximo para resolver y notificar, convirtiendo, de esta guisa, la excepción en norma general, lo que ha de ser rechazado.

En definitiva, el procedimiento de deslinde está caducado, toda vez que, iniciado el día 20 de mayo de 2011, la resolución que puso fin al mismo, de fecha 5 de agosto de 2013, se dictó de forma extemporánea al rebasar el plazo de dieciocho meses dispuesto por la norma en tanto que la ampliación del mismo, como hemos razonado anteriormente, no se ajustó a derecho.

Razones, todas las cuales, culminan en la estimación del motivo y, con él, en la del recurso contencioso- administrativo, sin que proceda el examen del resto de los motivos aducidos por los actores dada la naturaleza del motivo estimado, la caducidad del procedimiento, que veda el enjuiciamiento de fondo de las cuestiones planteadas.



QUINTO.- Las costas procesales causadas en este recurso han de imponerse a la parte deemandada, conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, si bien, de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 de dicho precepto, los honorarios de Letrado se limitan a la cantidad de 1.500 €.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

Fallo

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Marcelino , DON Mateo , DOÑA Amparo , DON Nemesio y DON Norberto frente a la desestimación presunta, por parte de la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA , del recurso de alzada formulado contra la Resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE ESPACIOS NATURALES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA de la citada Consejería, de fecha 5 de agosto de 2013, de que más arriba se ha hecho expresión, actos administrativos, presunto y expreso, que anulamos por no ser conformes a derecho, con expresa imposición a la Administración demandada de las costas procesales causadas en este recurso, con la limitación expresada.

Líbrese testimonio de esta sentencia para su unión a los autos.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024052314, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.