Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 54/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4073/2015 de 15 de Febrero de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00054/2018
EN NO MBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres. y Sras.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
Dª CARMEN NÚÑEZ FIAÑO
En la ciudad de A Coruña, a 15 de febrero de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo que con el número 4073/2015 pende de resolución en esta
Sala, interpuesto por la Procuradora Dª. Alicia Lodos Pazos, en nombre y representación de Carlos Manuel -
Os Galopiños S.L., asistida de la Letrada Dª. María Pilar Díaz Rodríguez; contra la Orden de 14 de noviembre
de 2014, que aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Municipal de Ribadeo, publicada en el
BOP de Lugo nº 297, de 29 de diciembre de 2014. Es parte demandada la Consellería de Medio Ambiente,
Territorio e Infraestructuras, representada y dirigida por los Letrados de la Xunta de Galicia; y codemandada
el Concello de Ribadeo (Lugo), representado por la Procuradora Dª María Luisa Pando Caracena y asistido
del Letrado Sr. Otero Bouza. La cuantía del recurso es indeterminada.
Es Ponente la Magistrada Dª MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente.



SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación se acuerda su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada y se dicte sentencia por la que se declare la nulidad del plan general recurrido en cuanto a la calificación de suelo no consolidado de la parcela de la parte demandante y se clasifique el solar de su propiedad como suelo urbano consolidado.



TERCERO.- Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la demandada para que contestara a la misma en el plazo de 20 días, lo cual efectuó interesando en el suplico que se desestimara el recurso, confirmando la resolución impugnada.

Y por la parte codemandada se interesa la inadmisión o subsidiariamente la desestimación del recurso.



CUARTO.- Se fijó la cuantía del recurso en indeterminada y se acordó el recibimiento del pleito a prueba, declarándose la pertinencia de la prueba propuesta, consistente en documental, testifical-pericial y pericial judicial, dándose traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose el día 8 de febrero de 2017 para deliberación.



QUINTO.- En la substanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto del recurso y fundamentación jurídica de la demanda.

El objeto del presente recurso lo constituye la Orden de 14 de noviembre de 2014, que aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Municipal de Ribadeo, publicada en el BOP de Lugo nº 297, de 29 de diciembre de 2014.

La parte demandante sostiene ser titular de un solar incluído en el PGOM de Ribadeo impugnado, dentro del área de reparto D1-AR-2, y que es suelo urbano consolidado. Que en el PGOU de 1977, aprobado con fecha 14 de marzo de 1977, publicado en el BOP de Lugo nº 69, de 25 de marzo de 1977, era suelo urbano, afectado por la ordenanza nº 4, edificación abierta. Que en el PGOM aquí recurrido se clasifica como suelo urbano no consolidado. Hace referencia al convenio firmado entre el Ministerio de Fomento y el Concello de Ribadeo para la financiación del proyecto de mejora de los tramos urbanos de la red de carreteras del término municipal de Ribadeo, transfiriendo la titularidad y acta de cesión. Entiende que su terreno está totalmente urbanizado, con aceras y con todas las instalaciones urbanas, e incluído en la malla urbana, por lo que reúne todos los requisitos del artículo 11 de la LOUGA, de su artículo 12.a) y del artículo 16 para ser solar. Se incluye su finca, como suelo urbano no consolidado, afectado por la ficha nº 2, sector SUD-R2-área de reparto AR-2, en el PGOM de 2008 publicado en el BOP de 1 de abril de 2014. Y entiende que por aplicación de la DT 1ª, al ser un planeamiento no adaptado a la LOUGA, reuniendo las condiciones del artículo 12.a), se le debía aplicar el régimen del suelo urbano consolidado. Aporta informe pericial, conforme al cual dispone de todos los servicios. Que los servicios urbanísticos son suficientes para dar servicio a la parcela por cuanto ya era prevista una edificabilidad en la misma, que llevaría a la obligación del ayuntamiento, conforme al convenio con el Ministerio de Fomento, para el acometimiento de las obras necesarias de urbanización. Que solo ha de realizar, la demandante, obras escasas para las acometidas de los servicios, por lo que le es de aplicación lo dispuesto en el artículo 19 de la misma ley, son obras que se pueden realizar simultáneamente con el proceso edificatorio y no se trataría de un proceso urbanizador integral sino de obras de complemento y mejora de la urbanización existente. Sostiene la aplicación de los artículos: 14.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ; 82 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 ; el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ; apartados 1 y 2 del artículo 14 de la Ley 6/1998 , en relación con el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y los artículos 94.3 y 47.2 de la Ley 9/2002 ; y jurisprudencia que los interpreta. Añade el carácter irreversible de la categorización de un suelo como urbano consolidado. Y que la necesidad de realización de obras complementarias de urbanización no empece dicha clasificación. Se remite a los presupuestos legales de la clasificación de un suelo como urbano. Y a la doctrina jurisprudencial sobre el requisito de la integración en la malla urbana.



SEGUNDO.- Análisis de la causa de inadmisibilidad sostenida por la parte codemandada.

La misma se basa en lo dispuesto en el artículo 45.2.d) de la LJCA , por considerar la ausencia del acuerdo del órgano competente expresando la voluntad societaria de interponer el presente recurso contencioso-administrativo, así como la ausencia de los estatutos a fin de poder conocer cuál es el órgano social que ostenta dicha competencia, y que lo único que aporta es el poder general para pleitos.

A la vista de tales alegaciones se alega por la representación de la parte demandante que el socio fundador D. Torcuato otorgó poder a la procuradora y que tiene amplias facultades, otorgadas por el administrador único, D. Carlos Manuel para interponer el recurso en nombre de la entidad, conforme a escritura pública de 15 de julio de 2008; no obstante lo cual aporta certificación que acredita el acuerdo unánime con la decisión de recurrir, del socio fundador y administrador único y como socio fundador con los poderes otorgados en la escritura antes referida. Igualmente aporta los estatutos de la entidad.

Como consecuencia, la causa de inadmisión ha de ser desestimada.



TERCERO.- Fondo del recurso.

La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, actualmente derogada, pero de aplicación al caso, se refiere al suelo urbano en el artículo 11 , disponiendo que '1. Los planes generales clasificarán como suelo urbano, incluyéndolos en la delimitación que a tal efecto establezcan, los terrenos que estén integrados en la malla urbana existente siempre que reúnan alguno de los siguientes requisitos: a) Que cuenten con acceso rodado público y con los servicios de abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, proporcionados mediante las correspondientes redes públicas con características adecuadas para servir a la edificación existente y a la permitida por el plan.

A estos efectos, los servicios construidos para la conexión de un sector de suelo urbanizable, las carreteras y las vías de la concentración parcelaria no servirán de soporte para la clasificación como urbanos de los terrenos adyacentes, salvo cuando estén integrados en la malla urbana.

b) Que, aún careciendo de algunos de los servicios citados en al apartado anterior, estén comprendidos en áreas ocupadas por la edificación, al menos en las dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, según la ordenación que el plan general establezca.

2. A los efectos de la presente ley, se consideran incluidos en la malla urbana los terrenos que dispongan de una urbanización básica constituida por unas vías de acceso y comunicación y unas redes de servicios de las que puedan servirse los terrenos y que estos, por susituación, no estén desligados del urdido urbanístico ya existente'.

La parcela litigiosa se encontraba clasificada en el anterior plan como suelo urbano, pero no decía si consolidado o no, diferenciación contenida en la LOUGA. Pero como es un planeamiento no adaptado a la LOUGA, por aplicación de la DT 1ª y tal y como se explica por el arquitecto municipal, se trata de suelo urbano no consolidado.

Lo que establece esta disposición es que 'Los planes de ordenación aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley conservarán su vigencia hasta su revisión o adaptación a los preceptos de la presente ley, con arreglo a las siguientes reglas: a) Al suelo urbano de los municipios con plan general de ordenación municipal aprobado al amparo de la Ley 1/1997, del suelo de Galicia, se aplicará lo dispuesto en la presente ley para el suelo urbano, sin perjuicio de respetar la ordenación establecida en el planeamiento en vigor.

b) Al suelo urbano de los municipios con planeamiento general no adaptado a la Ley 1/1997, del suelo de Galicia, que reúna las condiciones establecidas en el artículo 12º.a) de la presente ley se aplicará lo dispuesto en la misma para el suelo urbano consolidado, sin perjuicio de respetar la ordenación establecida en el planeamiento vigente.

...'.

Es cierto que ha de darse preferencia a la realidad existente sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. En este sentido se viene pronunciando la jurisprudencia, como la STS, Contencioso sección 5 del 07 de marzo de 2014, recurso 3345/2011 , por remisión a la sentencia de 9 de febrero de 2012 (casación 3999/2009 ), en que se refiere a la doctrina contenida a partir de la sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ), que viene manteniendo una línea constante y reiterada y en que aborda la controversia sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril) con la autonómica en el referido sentido de dar preferencia a la realidad existente sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la doctrina contenida en dicha sentencia de 23 de septiembre de 2008 , reiterada en ocasiones posteriores -sentencias de 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (casación 1590/2007 ) 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07 ) y 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 )-, '...que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no solo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación, pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística. Y ello porque, como la propia sentencia señala, '...Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio este que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar.

Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 ), lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado.

En este caso, sin embargo, y por lo que se expondrá, esa devaluación no se ha producido porque no consta que el terreno tuviera las condiciones precisas para ser considerado como suelo urbano consolidado.

En el informe de la parte demandante no se dice si esos servicios en la parcela están en condiciones de caudal y de potencia adecuados para los usos permitidos en la misma, por lo tanto, si son terrenos que hayan alcanzado la condición de solar, disponiendo al respecto el artículo 16 de la LOUGA que '1. Tendrán la condición de solar las superficies de suelo urbano legalmente divididas y aptas para la edificación que, en todo caso, cuenten con acceso por vía pública pavimentada y servicios urbanos de abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas residuales a la red de saneamiento, suministro de energía eléctrica, alumbrado público, en condiciones de caudal y potencia adecuadas para los usos permitidos. Si existiera planeamiento, además de lo anterior deberán estar urbanizadas de acuerdo con las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas por este.

2. Los terrenos incluidos en el suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable solo podrán alcanzar la condición de solar después de ejecutadas, conforme al planeamiento urbanístico, las obras de urbanización exigibles para la conexión con los sistemas generales existentes y, en su caso, para la ampliación o refuerzo de los mismos'.

Entiende la parte demandante que tras la firma del convenio entre el Ministerio y el Concello, se ejecutaron todos los servicios. Pero el técnico municipal indica que la red de abastecimiento de agua ha de ser ampliada; en la red pública de saneamiento, solo hay una canalización para pluviales; el pozo de registro actual de inicio de la red de pluviales no sirve para dar servicio a la parcela, por lo que ha de ser modificada, debido a la altura con relación a la cota de la rasante a que se encuentra. La red de saneamiento de fecales se encuentra en la otra margen de la Avenida de América, y necesita una nueva canalización acorde con la edificabilidad de la parcela, siguiendo otro itinerario. No constan todos los servicios en la esquina de la parcela.

Hay que valorar la entidad de la ampliación y refuerzo de todos estos servicios. Al no disponer de los servicios necesarios para atender las necesidades adecuadas para la edificabilidad de la parcela, por aplicación de la DT 1ª, ha de considerarse como suelo urbano no consolidado -informe técnico municipal de 31 de marzo de 2014-.

Es por ello que dentro de las categorías del suelo urbano del artículo 12, ha de considerarse que nos hallamos ante suelo urbano no consolidado, siempre partiendo de que a partir de la orientación de la prueba practicada, lo que no se discute es que nos hallamos ante suelo urbano. El precepto citado dispone que 'Los planes generales diferenciarán en el suelo urbano las siguientes categorías: a) Suelo urbano consolidado, integrado por los solares así como por las parcelas que, por su grado de urbanización efectiva y asumida por el planeamiento urbanístico, puedan adquirir la condición de solar mediante obras accesorias y de escasa entidad que pueden ejecutarse simultáneamente con las de edificación o construcción.

b ) Suelo urbano no consolidado, integrado por la restante superficie de suelo urbano y, en todo caso, por los terrenos en los que sean necesarios procesos de urbanización, reforma interior, renovación urbana u obtención de dotaciones urbanísticas con distribución equitativa de beneficios y cargas, por aquellos sobre los que el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente de la realmente existente, así como por las áreas de reciente urbanización surgida al margen del planeamiento'.

La siguiente cuestión consiste en determinar si puede alcanzar la condición de solar con las solas obras accesorias y de escasa entidad que se puedan ejecutar simultáneamente con las de edificación o construcción.

Es cierto que no cabe aceptar la degradación de la categorización del suelo en determinados supuestos por la sola razón de que se haya previsto un proceso de urbanización, reforma interior, renovación urbana y obtención de dotaciones urbanísticas con distribución equitativa de beneficios y cargas, creando una ordenación sustancialmente diferente a la existente. Pero lo relevante en este caso, además de lo anteriormente expuesto, es que la parcela nunca fue sometida a un proceso de gestión urbanística, ni a cargas urbanísticas, no se hizo la cesión del aprovechamiento urbanístico ni resultó de un proceso reparcelatorio.

Se trata de un ámbito destinado a un plan especial de reforma interior y en las fotos se evidencia el carácter agrario, es una parcela sin edificaciones. De la documentación gráfica resulta que no cuenta con viales adecuados en el interior del ámbito, que no han de ser inferiores a 8 metros en cuanto a su anchura. Y del informe del arquitecto municipal, resulta que es un área que necesita de todos los servicios urbanísticos adecuados a la urbanización que se realice, incluída la apertura de nuevos viales, incluso con la conexión a la Avenida de América, y las redes de servicios que existen no son suficientes para dar servicio a las futuras edificaciones en la zona. Con respecto a la boca de riego de agua, no está conectado a la red municipal.

Hay una canalización que solo sirve para dos viviendas. La red de servicios necesaria para una parcela de tales dimensiones precisa de obras que no son meramente accesorias porque necesita una nueva red de alcantarillado que dé servicio a esta parcela y a todas las de la zona, no se puede conectar a la red existente al otro lado de la calzada pasando por fincas privadas y sin capacidad suficiente. Falta el servicio eléctrico, hay que aumentar el centro de transformación existente, necesita nueva dimensión con gastos importantes para dar servicio a la parcela litigiosa. Y el saneamiento conlleva un cambio de más de 1.000 metros al ser importante la edificabilidad en esta zona.

De la pericial judicial resulta que tiene los servicios en el frente de la parcela, pero no indica si son suficientes. Y en sus aclaraciones refiere que si cumpliera la parcela con las condiciones para ser solar, es cuando las obras de conexión serían obras accesorias compatibles con las obras de edificación. Pero no puede aclarar si los servicios urbanísticos existentes son suficientes para dar servicio a las futuras edificaciones de la zona D1-AR-02 -no puede por no saber la capacidad que tiene la red-. Admite que distingue entre la conducción existente de abastecimiento y la red prevista, y la prevista tendría que circundar la parcela del demandante. Y también distingue entre la red existente de saneamiento y la red prevista, y es cierto que dicha red sería fundamental para dar dicho servicio a todo el ámbito. Entiende que son situaciones similares, las de la finca del demandante y las de otras de la zona, pero que la del demandante tiene mejores servicios. Sin embargo, no tiene en cuenta que esta, la de la parte demandante, carece de edificaciones. En todo caso, las redes no son suficientes para cubrir las necesidades de la zona y la construcción de nuevas redes de servicios es fundamental para dar servicio a las edificaciones de la zona.

Es una parcela que nunca fue objeto de un proceso de gestión urbanística, por lo que nunca hubo distribución equitativa de beneficios y cargas. El propietario nunca soportó gastos de urbanización. Se incluye dentro de la delimitación de un plan especial de reforma interior. Es un ámbito que necesita de operaciones de reurbanización urbana y obtención de espacios públicos. No tiene los servicios para ser solar, a que se refiere el artículo 16 de la LOUGA. Y si se saca esta parcela del área, las demás no tienen acceso a la Avenida de América, que es la calle donde da frente la parcela. En todo caso, no son obras accesorias, y para una parcela de estas dimensiones necesita de nuevas redes en algunos de los servicios.

Por consecuencia, y como ya quedó anteriormente expuesto, no se discute que se trata de suelo urbano, de forma que no se discute que la parcela está dentro de la trama urbana. Pero es un ámbito que necesita de operaciones de reurbanización con reparto equitativo de beneficios y cargas. Como no tiene los servicios, no tiene la parcela la condición de solar. No es una parcela que tenga la urbanización necesaria que supere los mínimos que establece el artículo 12.a). Se trata de una parcela en un ámbito que requiere de ese reparto equitativo; y por consecuencia procede la desestimación de la demanda.



CUARTO.- Costas procesales.

Con imposición del pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite de 1.500 euros ( artículo 139 de la LJCA ), con relación a cada una de las partes que se opuso al recurso.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido: 1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Alicia Lodos Pazos, en nombre y representación de Carlos Manuel -Os Galopiños S.L.; contra la Orden de 14 de noviembre de 2014, que aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Municipal de Ribadeo, publicada en el BOP de Lugo nº 297, de 29 de diciembre de 2014.

2) Imponer el pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite de 1.500 euros con relación a cada una de las partes que se opuso al recurso.

Contra esta sentencia cabe interponer, bien ante el Tribunal Supremo, bien ante la correspondiente Sección de esta Sala, el recurso de casación previsto en el artículo 86 de la Ley jurisdiccional , que habrá de prepararse mediante escrito a presentar en esta Sala en el plazo de treinta días y cumpliendo los requisitos indicados en el artículo 89.2 de dicha ley .

Firme que sea la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Magistrada Ponente Dª MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ al estar celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, lo que yo, Letrada de la Administración de Justicia, certifico.