Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 542/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 742/2015 de 22 de Noviembre de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2015/0015946

Procedimiento Ordinario 742/2015 P - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

S E N T E N C I A núm. 542/2016

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados:

Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Rafael Botella y García Lastra

Dª. María del Mar Fernández Romo

En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil dieciséis.

VISTOSpor la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, los autos del recurso contencioso- administrativo número 742/2015, promovido por el Procurador de los Tribunales, Sra. Pereda Gil, en nombre y representación deFEDERACIÓN EMPRESARIAL DEL ESTE DE MADRID, FEDESMA,contrala Orden 2431/2015, de 19 de Mayo de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura por la que se establece el reintegro total de la subvención concedida a la entidad Fedesma mediante la Orden 2737/2012, de 31 de Diciembre de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura al amparo de la Orden 24/2012, de 12 de Noviembre de la citada Consejería.

Ha sido parteCOMUNIDAD DE MADRID,representada y asistida por el Sr. Letrado de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, lo que se hubo efectuado ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, se dicta Auto por el Juzgado de dicho Orden Jurisdiccional, número 20 de Madrid, recaído en PO 345/2015, de fecha 9 de Octubre de 2015, por el que se declara la incompetencia del mismo para el conocimiento del recurso, remitiéndose las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplaza a las partes y la que declara su competencia por motivado de fecha 20 de Noviembre de 2015, tras lo que se formaliza demanda por la parte recurrente en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dicte Sentencia por la que se estime el presente recurso declarando que la recurrente ha realizado cumplidamente sus obligaciones como entidad subvencionada y que ha justificado cumplidamente el expediente de que se trata por lo que no procede devolución alguna de la subvención concedida, más las costas judiciales. Solicitando recibimiento probatorio de las actuaciones.

SEGUNDO.-La parte demandada, Comunidad de Madrid, contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dicte Sentencia por la que se inadmita el presente recurso y subsidiariamente se desestime la demanda formulada por la recurrente, no solicitando recibimiento probatorio.

TERCERO.-Por auto de fecha 17 de Febrero de 2016 se acuerda el recibimiento probatorio de las actuaciones, teniéndose por reproducido el expediente administrativo y los documentos aportados junto con la demanda y la previa interposición del recurso, así como expediente el oficio solicitado, y practicada la prueba documental que resulta admitida, se confiere traslado sucesivo a las partes para la presentación de sus escritos de conclusiones, aportados los cuales, se declaran conclusas las actuaciones, señalándose tras ello para la votación y fallo del presente proceso la audiencia del día dieciséis de Noviembre de dos mil dieciséis, teniendo así lugar.

VISTO, siendo Ponente la Ilma. Sra. Doña María del Mar Fernández Romo, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la impugnación de la Orden 2431/2015, de 19 de Mayo de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura por la que se establece el reintegro total de la subvención concedida a la entidad Fedesma mediante la Orden 2737/2012, de 31 de Diciembre de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura al amparo de la Orden 24/2012, de 12 de Noviembre de la citada Consejería.

SEGUNDO.-La Federación recurrente acude en defensa de su tesis de nulidad argumentando que es una federación de asociaciones empresariales sin ánimo de lucro a la que se concedió mediante orden 7873/2011, de 30 de Diciembre de la Consejería de Educación y Empleo de la Comunidad de Madrid una subvención para la financiación de planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados para el año 2011, concediéndosele determinadas acciones formativas para un total de 132 alumnos por un total de 78.440 euros. Y así, acepto la misma el encargo solicitando que tales cursos se realizasen mediante subcontratación con la entidad especializada en impartición de cursos de formación, GARBEN CONSULTORES, SL, circunstancia que se comunicó a la Administración mediante la aportación del correspondiente contrato de subcontratación a la Dirección General de Formación de la Consejería de su razón.

Las acciones formativas se desarrollaron por la citada empresa GARBEN y la Administración facilitó a la Federación la segunda mitad del importe de la subvención, elaborando con fecha 3 de Febrero de 2014 por esta la memoria de actuaciones justificativas de desarrollo de las acciones formativas, con justificación de los cotes, informe de auditor y certificación de la finalización del plan de formación, documentación entregada en fecha 28 de Febrero de 2014.

Resulta que durante la tramitación del expediente se inicio un procedimiento penal frene a la empresa GARBEN CONSULTORES SL, DP PA 1799/2014 procedimiento en el que como consecuencia de la denuncia de la Consejería aquí demandada, se imputó a los presidentes de varias asociaciones que disponían de subvenciones para cursos, entre otros al de la recurrente, así como a directivos de GARBEN, procedimiento penal que finalmente resultó archivado el 20 de Octubre de 2015.

Considera la demandante que una vez recibidos los requerimiento por la misma por parte de la Consejería dentro de los plazos señalados, corrigiendo las insuficiencias observadas, En todo caso, se trataba siempre de defectos subsanables, habiéndose aportado la documentación de los alumnos en plazo; y con relación a la inexistencia de soportes tecnológicos, la misma carece de detalles y concreción necesaria por no haber recibido a la largo del desarrollo del curso reclamación en tal sentido, pues si existía una plataforma de teleformación, este sería el elemento requerido para poder impartir los cursos. Por ello a su juicio la resolución de la Consejería está insuficientemente motivada, ya que tampoco se argumenta la razón del motivo de rezado de determinados alumnos, todo ello, rechazándose los escritos de alegaciones presentados por la ahora demandante, introduciéndose además un defecto consistente en la reclamación respecto a una factura de proveedor que no se encuentra debidamente estampillada. No ha existido periodo de prueba al existir contradicciones ente lo manifestado por el instructor del expediente y loa acreditado por la Federación, en especial, respecto a la existencia de una plataforma preparada por la subcontratista. La citada falta de motivación no constituye causad e nulidad de pleno derecho, pero sí de anulabilidad de la misma, en los términos contenidos en el artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , pues se ha generado indefensión a la interesada que le ha impedido dar una contestación más contundentes a la petición, en concreto, a los defectos de naturaleza tecnológica. Por otro lado la resolución recurrida resulta incongruente por cuanto la misma recoge la existencia de actuaciones subsanables y finalmente determina que no lo son, pues no cabe que se conceda plazo de subsanación de determinados defectos y que luego no se admita su subsanación.

Acude a la doctrina del enriquecimiento injusto de la Administración en cuanto la misma pretende la recuperación de unos dineros que se han gastado convenientemente por la Federación.

TERCERO.-La Comunidad de Madrid, en su escrito de oposición, estima que concurre la inadmisibilidad del presente recurso contenida en el artículo 69 e) de la Ley Jurisdiccional por cuanto la fecha de interposición que consta en la diligencia de ordenación por la que se da traslado a dicha parte para contestar demanda es de 29 de Octubre de 2016 en tanto que el acto recurrido y que pone fin a la vía administrativa consta notificada el 15 de Junio de 2016, por tanto notoriamente fuera del plazo de dos meses.

En cuanto al fondo, sostiene la demandada que han de tenerse en cuenta las actuaciones que en vía penal se han realizado en relación con la gestión de la subvención, con una grave alarma social, como reconoce la demandante, en relación con el posible fraude en la gestión de planes de formación, ya que como se desprende el informe de la Inspección de Trabajo obrante en el expediente, en la gestión de dichas subvenciones se subcontrató por las beneficiarias a una empresa que articuló un sistema en el que se produjeron múltiples irregularidades.

Por ello, el acto impugnado se limita a aplicar las consecuencias jurídicas del incumplimiento de la obligación de rendición de cuentas que compete a todo beneficiario de subvenciones, conforme se establece en el artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones , contenido que se reproduce en el artículo 1 de la Ley 2/1995, de 8 de Marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid así como artículo 11.1 d) de la misma, en relación con la procedencia del reintegro de la subvención, todo ello, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 15.1 de las bases reguladoras que establece la Orden TAS/718/2008, Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales por la que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

Considera que en ese supuesto la resolución recurrida detalla suficientemente los incumplimientos de la entidad reclamante en cuanto a la justificación de las subvenciones concedidas lo que justifica el reintegro acordado, en concreto, el hecho número 8 de la misma describe pormenorizadamente los incumplimientos apreciados que no son desvirtuados por la demandante que se refiere a un supuesto de enriquecimiento ilícito de la Administración, sin tener en cuenta su falta de diligencia mínimamente exigible en la gestión e la subvención concedida. En concreto, no se pudo acceder a la plataforma de formación, la documentación aportada lo fue fuera de plazo establecido en la Orden 24/2012 reguladora de la subvención y tampoco se aportó debidamente estampillada una factura. Esta corrección resulta avalada por el propio Auto de archivo de las actuaciones penales, que remite a las posibles sanciones administrativas.

CUARTO.-La primera cuestión a notar sea la de posible inadmisibilidad del presente recurso propuesta por la parte demanda, la cual, de apreciarse, impediría el conocimiento de la cuestión de fondo propuesta por la recurrente.

Pues bien, no se sostiene en modo alguno esta tesis de inadmisibilidad pretendida por la Comunidad, por cuanto no consta en autos diligencia de ordenación que se cita, de fecha 29 de Octubre de 2015: la diligencia de ordenación obrantes en las actuaciones presentes, por la que se confiere traslado a la Comunidad de Madrid para contestación de la demandada presentada de contrario, resulta ser de fecha 22 de Enero de 2016, y no se comprende la relación de dicha data con la fecha de notificación de la Orden aquí recurrida, 15 de Junio de 2015; si lo que pretende referir la parte demandada es la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo conforme el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional , notificada a la ahora recurrente la resolución impugnada con fecha citada de 15 de Junio de 2015, fue interpuesto recurso contencioso-Administrativo en fecha de 30 de Julio de dicho año, dentro pues, del plazo establecido legalmente.

Si lo que pretende la demandada es realizar un cómputo desde la citada fecha de notificación de la resolución administrativa, hasta el momento en el que se emplaza a la partes para ante esta Sede al haberse declarado la incompetencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 20 de los de Madrid, en el PO 345/2015, ha de tenerse en cuenta que las actuaciones realizadas en aquella Sede Judicial no pueden ser computadas en el citado plazo, por la simple razón de que el recurso contencioso-administrativo ya había sido interpuesto con anterioridad, dentro del plazo de dos meses.

QUINTO.-Pues bien, para la resolución del presente recurso ha de partirse del contenido de la resolución aquí recurrida.

La misma expresa que, tras el examen de la documentación aportada por la entidad conforme la Orden 24/102, de 12 de Noviembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura para la liquidación económica de subvenciones, así como los documentos previstos en las Instrucciones de la Directora General de Formación de fecha 4 de Abril de 2013, con fecha 23 de Octubre de 2014 se le notifica a la entidad el requerimiento para que en plazo improrrogable de 15 días subsanara la ausencia de documentación aportada, presentada por aquella el 28 de Enero de 2015 documentación adicional. Igualmente, con fecha 2 de Enero de 2015 se le notifica a la entidad la existencia de insuficiencias observas para considera correctamente justificada la subvención concedida, otorgándose plazo de 15 días para su presentación y la alegaciones que considerara oportunas, con la documentación que considerara pertinente, presentándose alegación con fecha de 20 de Abril de 2015.

Una vez aportada la documentación se realizó la comprobación técnico-económica y la liquidación provisional comprobándose que no se acreditaba el cumplimiento de las obligaciones establecidas, por lo que mediante Orden 1423/2015, de 17 de Marzo se acordó el inicio de procedimiento de reintegro total de la subvención, otorgándose plazo de 14 5 días para presentación de alegaciones y documentos justificantes siendo que la entidad presenta alegaciones el 20 de Abril de 2015 y no aporta documentación, argumentando, en relación con la anulación del grupo 8.1 por inexistencia de soportes tecnológicos (teleformación), que no había recibido con anterioridad notificación alguna en tal sentido ni el informe emitido por la Dirección General de Estrategia y Evaluación, resultando además contradictoria con la admisión de los cursos 5.1. y 6.1 que se han impartido en la misma plataforma. La Administración hubo desestimado dicha alegación con base en que dicha anulación se basa en el informe realizado por el técnico de evaluación el día 29 de Julio de 2014 en el que se afirma la imposibilidad de acceder a la plataforma de la entidad en esta acción y grupo de alumnos, incidencia que a la vez repercute en los costes directos.

Respecto a los citados costes directos, se desestiman por la Administración las alegaciones referentes a los costes de facturación directos de la acción 6.1 (FD2) al no haberse incidentado esta acción y grupo en el acuerdo de inicio. Con respecto a las incidencias de participantes de las acciones 30.1 (FD5) y 35.1 (FD6) motivadas por haber sido comunicadas fuera del plazo establecido en la convocatoria, la Administración también desestima las alegaciones de la entidad ya que los participantes en estas referidas acciones formativas ni fueron comunicadas dentro del plazo establecido en el artículo 44.3 de la Orden de la convocatoria, sin que pueda considerarse que tratándose de una acción de certificado de profesionalidad, se consideren válidamente constituidos los grupos el quinto día, plazo en el cual se aportó la documentación requerida.

Con respecto a la factura de un proveedor referente a otros gastos subvencionables, evaluación y control, la entidad no presenta nueva documentación y se desestiman sus alegaciones al no aportarse la factura estampillada según lo establecido artículo 6.6.2.1 y 3.6.2.8 de las citada Instrucciones de la Directora General de Formación relativas a la ejecución y desarrollo de los planes de formación aprobados al amparo de la Orden 24/2012.

Al efecto, se acompaña el correspondiente Anexo que detalla la liquidación y que integrándose en la resolución dictada, forma parte integrante de la misma.

SEXTO.-Pues bien, debemos recordar que el incumplimiento de la obligación de justificar es causa de reintegro de la ayuda pública y así lo establece el artículo 30.8 y 37.1.c) de la Ley estatal General de Subvenciones 38/2003 y que elartículo 69 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ubicado en el Capítulo II, bajo el Titulo 'Justificación de subvenciones' contempla la cuenta justificativa como una de las modalidades que puede revestir la justificación por el beneficiario del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, disponiendo, a continuación, el artículo 70 los siguiente:

'Ampliación del plazo de justificación.

1. El órgano concedente de la subvención podrá otorgar, salvo precepto en contra contenido en las bases reguladoras, una ampliación del plazo establecido para la presentación de la justificación, que no exceda de la mitad de mismo y siempre que con ello no se perjudiquen derechos de tercero.

2. Las condiciones y el procedimiento para la concesión de la ampliación son los establecidos en el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

3. Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan'.

Así las cosas, el artículo 70 del RD 887/2006, de 21 de julio , se remite al artículo 49 de la ley 30/1992 , a cuyo tenor:

'1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.

3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos'

Y su artículo 25 regula el reintegro de las subvenciones, por lo que ahora interesa, en los siguientes términos:

'1. Cuando no se hubiere presentado la documentación justificativa, el órgano competente requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días aporte la misma. La falta de presentación, transcurrido este nuevo plazo, conllevará el inicio del procedimiento de reintegro.

2. En todo caso, si la documentación aportada fuese insuficiente para considerar correctamente justificada la subvención concedida, se pondrá en conocimiento del beneficiario las insuficiencias observadas para que en el plazo de quince días sean subsanadas'.

Pues bien, en el caso que examinamos, ha quedado acreditado que la documentación justificativa no fue presentada en el plazo previsto que se había concedido de 15 días en dos ocasiones, en fecha de 23 de Octubre de 2014 y el 2 de Enero de 2015. Por tanto, no se trata de que no se hubiera requerido a la entidad para la presentación de documentación acreditativa, o de que no hubiera la misma sido aceptada por la Administración cuando empero aquella hubiera sido presentada en plazo, sino del supuesto consistente en que la documentación aportada resultaba inadecuada para desvirtuar las insuficiencias que se había observado durante el procedimiento de la liquidación económica de la subvención concedida.

Y no consta que conforme el artículo 70 citado se hubiera solicitado por la entidad una ampliación del plazo establecido para la presentación de la justificación documental en orden a dicha liquidación.

No asiste así razón en tal alegación a la recurrente, que considera que como quiera que se le concediera a la interesada un plazo de 15 días para presentar los documentos y justificaciones que a su derecho convinieran, si los documentos aportados en acatamiento de dicho trámite van a ser inadmitidos de plano por no haber sido aportados dentro del plazo de justificación ni dentro del concedido en el anterior requerimiento de subsanación, pues una cosa en la inadmisión de dichos documentos o justificación por haberse presentado fuera de plazo ( que no es este caso), y otra, su presentación dentro de plazo de determinada documentación, que no resulta justificativa de los extremos que fueron solicitados, ya que es claro que si la Administración requiere a la entidad en el correspondiente trámite de liquidación de la subvención, previo al inicio del expediente de reintegro, nos encontramos ante la última posibilidad de completar la cuenta justificativa, ya que ninguna otra justificación puede atribuirse a la posibilidad de presentar documentos y justificaciones en un procedimiento de inicio de un expediente de reintegro. Pero como expresamos, nos es este el supuesto ante el que nos encontramos, en el que la documentación se presenta dentro de plazo, se admite y se valora, concluyendo que no resulta justificativa del cumplimiento de los fines de la subvención.

Como consecuencia de ello, la Administración, requirió en dos ocasiones a la entidad para que en el plazo improrrogable de quince días aportara la documentación que en dicho requerimiento se consigna, con apercibimiento de que, transcurrido el plazo concedido sin haber presentado la documentación ni subsanado las insuficiencias detectadas, se proseguiría la tramitación del expediente con la documentación existente, procediendo, en caso de incumplimiento, al inicio del procedimiento de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas y la exigencia de interés de demora del pago de la subvención, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid y el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . Lo que así acaeció, iniciándose con fecha 17 de Marzo de 2015 el expediente de procedimiento de reintegro, en el que la interesada presenta escrito de alegaciones, pero no aporta nueva documentación en relación con las incidencias observadas y ya conocidas por aquella con anterioridad, en concreto, la inexistencia de soportes tecnológicos en los cursos de teleformación impartidos y la comunicación fuera de plazo de las incidencias acaecidas en determinadas acciones.

SÉPTIMO.-En la resolución Orden 1423/2015 de 17 de Marzo, por la que se acuerda el inicio del procedimiento de reintegro de la subvención concedida, se señala que se ha comprobado que la realización de la actividad subvencionada no alcanza el 35% de sus objetivos, medidos con el indicador de número de horas de formación multiplicado por el número de alumnos formados. Previo a dicha resolución, consta en el expediente remitido el informe relativo al citado inicio de acuerdo de procedimiento de reintegro suscrito por la Técnico, el Jefe del Servicio y el Jefe del Área de formación Continua, en igual sentido.

Igualmente consta en el expediente (folio 280) el informe de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social destinado a la Dirección Territorial, de fecha 30 de Julio de 2014 en el que, en relación con FEDESMA se hace constar que son objeto de investigación los cursos relativos a la modalidad de teleformación, en relación con el Convenio suscrito entre la Comunidad de Madrid, Consejería de Empleo Turismo y Cultura, y al citada Federación, para la ejecución de planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, al amparo de loa Orden 24/2012, de 12 de Noviembre, de la citada Consejería, convenio que fue suscrito con fecha de 31 de Diciembre de 2012. En concreto, el curso investigado fue: 'Planificación y sistema de ventas': 76 horas, 19 alumnos, en el que, tras las visitas realizadas por dicha Inspección y la revisión a análisis de la documentación aportada, se constatan determinadas incidencias contactando con los alumnos que bien, manifiestan no haber realizado el curso o bien que no remitieron en su día la documentación para el curso pero recibieron las claves de usuario pero finalmente no realizaron el curso.

Es cierto que las actuaciones penales iniciadas con base en dicha inspección finalizaron con su archivo, pero es también cierto, que en el seno de la presente jurisdicción se juzgan cuestiones administrativas, en las que no hay una plena coincidencia de ilícito penal /administrativo, ni los bienes jurídicos protegidos en cada uno de los procedimientos son los mismos. También sea cierto que de la investigación previa realizada por la Administración, queda acreditada la no realización de los cursos por la totalidad de los supuestos alumnos reclutados por la consultora, de forma, que este resulta ser uno de los incumplimientos de la acción acordada, atendiendo al número de horas que los alumnos pudieron acceder a la plataforma de teleformación, y atendiendo al número de alumnos justificados.

OCTAVO.-Para ello, resulta de interés el análisis del anexo aportado por la Administración que forma parte integrante de la misma, en concreto, los cursos y acciones afectados por el incumplimiento, por la inexistencia de soportes tecnológicos/teleformación, que suponen la anulación del grupo de alumnos, resultando así determinados participantes de las acciones, incidentados por pertenecer a ese grupo incidentado como consecuencia de las actuaciones de seguimiento y control, y otros, incidentados por no haber acreditado la comunicación en la forma y plazos establecidos en la convocatoria, o bien haber sido anulados por la beneficiaria; o resultando la incidencia de haberse presentado documentación (factura) mediante copia simple no compulsada o estampillada original en el que conste el número del expediente y el importe que se justifica con cargo a la subvención concedida ( folio 128 del expediente).

Ahora bien, respecto a esta última incidencia, tal y como se expone por la Administración solicitante del reintegro total, la Sala advierte que efectivamente, conforme el requerimiento efectuado a la Federación realizado por el Jefe de Servicio de Formación Continua, folios 300 a 302 del expediente, se solicitaba la aportación de la fotocopia compulsada previo estampillado y sello del auditor de los documentos justificativos (...justificantes de pago) del periodo al que se refiere la memoria de Costes Asociados, siendo aportado por aquella la factura número NUM000 , de fecha 17 de Febrero de 2014, emitida por Doña Nieves , en concepto de colaboración en actividades de Evaluación y control de la calidad de la Formación, expediente NUM001 de la Federación de Asociaciones Empresariales del Este de Madrid, por importe con IVA (21%) de 2.421,00 euros, que fue abonada por dicha Federación a su expedidora mediante transferencia en cuenta bancaria, factura que aparece debidamente sellada por auditor y de la que se presenta el correspondiente anexo explicativo del coste de los servicios facturados por horas dedicadas a las actividades de evaluación y control de la calidad de la formación, por el período de 15 de Abril a 29 de Noviembre de 2013, con lo que no se entiende porque la Administración deniega la plena validez y eficacia de dicha documentación en orden a cumplimentar el requerimiento que había realizado en tal sentido, notificado el 23 de Octubre de 2014, ya que dicha factura aparece debidamente estampillada por el auditor y así se aportó en contestación al dicho requerimiento, el día 11 de Noviembre de 2014, conforme folios 303 a 305.

Suficiencia y adecuación de tal documento (factura) aportado por la ahora recurrente, que en tal particular ha de determinar la estimación de la correspondiente alegación de la recurrente en orden a la acreditación durante el procedimiento, del gasto subvencionable conforme lo solicitado por la Administración.

No así, respecto del resto de incidencias observadas por la Administración, pues de conformidad con la normativa antes citada y de una abundante jurisprudencia del TS que por su reiteración y conocimiento general excusa de su cita concreta, la subvención se encuentra condicionada al cumplimiento de las condiciones que se establezcan en la correspondiente Orden que convoque y regule la misma estableciendo sus bases la finalidad de la subvención y las obligaciones a cumplir por el beneficiario de la misma. De forma que el incumplimiento total de la finalidad o de las obligaciones a que se condiciona dicha ayuda pública dará lugar a su revocación y en su caso al reintegro de las cantidades percibidas por dicho beneficiario y un incumplimiento parcial, en virtud de la aplicación del principio de proporcionalidad acuñado por dicha jurisprudencia, podrá dar lugar a un reintegro asimismo parcial de la subvención obtenida.

En el supuesto que examinamos la Administración cumple ya en la resolución de inicio del expediente de reintegro y revocación lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones así como en su Reglamento de Desarrollo. Y lo hace porque, según ambas normas y como no puede ser de otra manera para dar satisfacción al principio de seguridad jurídica constitucionalmente garantizado, se exige la indicación de las concretas obligaciones incumplidas por el beneficiario, con expresión concreta de las causas por las que se consideran infringidas bien dichas obligaciones o bien la justificación de las mismas. Por ello, se cumple claramente lo dispuesto en la Ley 38/2003 ( art. 42) y en el Real Decreto 887/2006, Reglamento de desarrollo de la ley, que en su art. 94 y siguientes regula tal exigencia.

Esta Sala y Sección ya se ha pronunciado, por lo demás, sobre tal cuestión en Sentencias anteriores de entre las que puede citarse como exponente la de fecha 22 de octubre de 2010 en resolución del recurso de apelación 367/2010 ( Sentencia 940/2020) para afirmar que: '... el acuerdo de inicio del expediente administrativo, que se dicta después de haber revisado toda la documentación justificativa remitida por la beneficiaria, debe identificar el motivo (o motivos) concreto de incumplimiento que lo ampara y que podría dar lugar al reintegro, ... '. De esta forma, la Administración en el expediente previo a la iniciación del expediente de reintegro detectó incumplimientos concretos de las condiciones de la subvención que luego trasladó a la resolución que inicio dicho procedimiento, para dar cumplimiento a los preceptos indicados

Por ello, la Sala considera que la resolución se encuentra suficientemente motivada, atendiendo en primer término a la norma general contenida en el artículo 8.2, de la Ley General de Subvenciones 38/2003 aplicable, al menos, en cuanto a las normas y principios generales en el que se establece que:'3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta Ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios:

a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.

c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Una interpretación integradora de la normativa aplicable y las propias bases de la subvención contenidas en la Orden 2737/2012, de 31 de Diciembre de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, conduce a la conclusión genérica de que las resoluciones deben estar orientadas a la consecución de los fines de la subvención que son, en esencia, favorecer las inversiones que contribuyan a agilizar la actividad económica con particular incidencia en la creación de empleo reforzando la capitalidad de los municipios. Este objetivo debe conseguirse con sujeción a las normas pero sin perder de vista que el objetivo de la subvención se consigue con la efectiva realización de la obra contratada con el cumplimiento por Ayuntamiento y contratista de sus respectivas obligaciones y que los posibles incumplimientos de obligaciones formales que no materiales, como es el caso que nos ocupa, que no perjudica especialmente ni siquiera al contratista en relación al que se ha incumplido no pueden ser valorados de forma que se corra el riesgo de contravenir la propia voluntad del legislador.

El artículo 14 sobre la obligación de justificación general señala en lo que nos interesa lo siguiente:

'1. Son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores'.

El artículo 30 de la LGS sobre la Justificación de las subvenciones públicas en cuanto cuenta justificativa señala:

1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2.La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.

(...) 8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley'.

El siguiente artículo 31 sobre los Gastos subvencionables:

1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones.

(...)

Y el artículo 32 sobre Comprobación de subvenciones:

1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

El artículo 37 citado en la resolución recurrida y de fundamental importancia, regula sobre las Causas de reintegro:

'1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

h) La adopción, en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea , de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.

i) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

3. Igualmente, en el supuesto contemplado en el apartado 3 del artículo 19 de esta ley procederá el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia del interés de demora correspondiente'.

Y mucho más relevante es aun la regulación del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones que sobre el reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación en su artículo 92 manifiesta:

1. Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento.

2. Se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones.

3. En estos supuestos, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran corresponder, procederá el reintegro de la subvención correspondiente a cada uno de los gastos anteriores cuya justificación indebida hubiera detectado la Administración.

Las Reglas generales sobre el procedimiento se regulan en su artículo 94, que expresa:

'1. En el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado.

2. El acuerdo será notificado al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora, concediéndole un plazo de quince días para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes.

3. El inicio del procedimiento de reintegro interrumpirá el plazo de prescripción de que dispone la Administración para exigir el reintegro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones .

4. La resolución del procedimiento de reintegro identificará el obligado al reintegro, las obligaciones incumplidas, la causa de reintegro que concurre de entre las previstas en el artículo 37 de la Ley y el importe de la subvención a reintegrar junto con la liquidación de los intereses de demora.

5. La resolución será notificada al interesado requiriéndosele para realizar el reintegro correspondiente en el plazo y en la forma que establece el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio'.

El Artículo 97 regulando el Trámite de alegaciones:

'1. Recibida la notificación del inicio del procedimiento de reintegro, el interesado podrá presentar las alegaciones y documentación que considere oportunas, respecto de los hechos puestos de manifiesto en el informe de control financiero que motivaron el inicio del procedimiento.

2. No se tendrán en cuenta en el procedimiento hechos, documentos o alegaciones presentados por el sujeto controlado cuando, habiendo podido aportarlos en el control financiero, no lo haya hecho.

3. Cuando el control financiero hubiera finalizado como consecuencia de resistencia, excusa, obstrucción o negativa, únicamente serán admisibles alegaciones y documentación tendentes a constatar que tal circunstancia no se produjo durante el control, sin que quepa subsanar la falta de colaboración una vez concluido el control financiero'.

Y el artículo 99 sobre el Informe de reintegro, dice:

'1. Las alegaciones presentadas por el beneficiario y el parecer del órgano gestor, serán examinados por el órgano de control que ha emitido el informe de control financiero de subvenciones y darán lugar a la emisión del Informe de reintegro.

2. El informe, que deberá ser emitido en el plazo de un mes desde la recepción completa de la documentación, tomará como punto de partida el informe de control financiero o, en su caso, la resolución de la discrepancia manifestada, valorará las alegaciones y el parecer del órgano gestor y concluirá concretando el importe de reintegro a exigir'.

El artículo 100 sobre la Propuesta de resolución de procedimiento de reintegro:

'1. La propuesta de resolución deberá trasladar el contenido del Informe de reintegro.

2. Cuando el órgano gestor no comparta el criterio recogido en el informe de reintegro, con carácter previo a la resolución, tramitará la discrepancia en los términos establecidos en el artículo 155 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria '.

Por último el Artículo 101 sobre la resolución del procedimiento de reintegro manifiesta que:

'1. El régimen de resolución del procedimiento de reintegro se ajustará a lo previsto en los artículos 41 y 42 de la Ley General de Subvenciones .

2. Una vez recaída resolución, y simultáneamente a su notificación al interesado, el órgano gestor dará traslado de la misma a la Intervención General de la Administración del Estado, a través del órgano controlador correspondiente.

3. A efectos de lo previsto en el segundo párrafo del apartado 5 del artículo 51 de la Ley General de Subvenciones , el órgano controlador podrá requerir del gestor información sobre el estado de tramitación de los expedientes de reintegro'.

Y por último, no podemos olvidar la jurisprudencia que en este tema sostiene que la normativa en materia de subvenciones ha de ser interpretada de modo restrictivo. Así la STS de 26 de febrero de 1.998 (Roj: STS 1300/1998 ) en su FD Segundo dice:

'... que en materia de subvenciones, como ha tenido ocasión de declarar esta Sala, hay que atenerse a los términos de la norma que las crea y las regula, sin que sea dable por la vía de su interpretación extenderlas a supuestos por ella no previstos, sin perjuicio, de que se puedas instar su modificación o ampliación ante el órgano competente, a fin de evitar imponer a la Administración obligaciones económicas por ella no queridas, y por tanto no previstas, y mucho más cuando lo es en materia como las subvenciones, las que no determinan otras obligaciones que las que ella misma, la Administración, quiera y pueda contraer.'

Y, en el mismo sentido las SSTS de 4 de octubre de 1996 ó 9 de mayo de 1.997 :

'Este trámite extraordinario de subsanación, previsto en el artículo 70.3 del Reglamento de Subvenciones para el caso de que haya 'transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente', tiene normativamente carácter preclusivo, esto es, que si no se cumplimenta en ese momento se cierra la posibilidad de hacerlo posteriormente, motivo por el cual en ese precepto reglamentario se habla de la concesión de un 'plazo improrrogable' al que se califica además de 'plazo adicional', y se precisa que la falta de presentación de la justificación en ese plazo 'llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades' e incluso que, aunque el beneficiario presente la justificación, quedará sujeto a 'las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan'.

Por ello, en el propio requerimiento se advertía a la asociación recurrente que la falta de cumplimentación habría de dar lugar a la continuación del procedimiento de comprobación técnico-económica de la justificación, con las eventuales consecuencias de pérdida del derecho al cobro de la subvención y exigencia del reintegro de los fondos públicos anticipados para la realización de la actividad subvencionada.

De este modo, no dándose el supuesto de hecho que la recurrente invoca, no hay cobertura jurídica para las consecuencias que pretende. Por tanto, ante la falta de rendición de la cuenta justificativa por causa de la inacción de la beneficiaria, era obligado que el órgano administrativo tramitara el procedimiento de declaración de pérdida del derecho al cobro de la subvención y exigencia de reintegro del anticipo...'

NOVENO.-Por todo ello debemos concluir con la desestimación de los motivos impugnatorios de la Orden recurrida, y con ello, de la pretensión instada, ya que la Orden recurrida se encuentra motivada, especificándose los concretos motivos por los que se requiere documentación acreditativa, se ha dictado tras el seguimiento del procedimiento establecido, el análisis y comprobación de la documentación aportada por la interesada, con respeto de los plazos concedidos para la realización de alegaciones y presentación de documentación y en fin, sin generar indefensión alguna a dicha interesada, que en todo momento ha tenido conocimiento de los informes obrantes en el expediente y las insuficiencias que la Administración había detectado, sin que pueda estimarse por ello la concurrencia de un enriquecimiento injusto al solicitar esta el reintegro de la cantidades subvencionadas.

Todo ello, salvo la incorrección de apreciación de la incidencia antes citada, contenida en página 17 del Anexo de la resolución recurrida, que se refiere al concepto de compulsa y estampillado de la factura reseñada, pues conforme la argumentación ofrecida en el Fundamento Jurídico Octavo, no procede la devolución de la cuantía de 2.421,00 euros, motivo por el que procede la estimación parcial del presente recurso.

DÉCIMO.-A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no ha lugar a pronunciamiento en costas en el presente caso en vigor la Ley 37/2011 en la fecha de formulación del recurso, al haber visto la parte demandante estimadas parcialmente sus pretensiones.

VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 742/2015, promovido por el Procurador de los Tribunales, Sra. Pereda Gil, en nombre y representación deFEDERACIÓN EMPRESARIAL DEL ESTE DE MADRID, FEDESMA,contrala Orden 2431/2015, de 19 de Mayo de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura por la que se establece el reintegro total de la subvención concedida a la entidad Fedesma mediante la Orden 2737/2012, de 31 de Diciembre de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura al amparo de la Orden 24/2012, de 12 de Noviembre de la citada Consejería, declarando ser ajustada a derecho la resolución recurrida salvo en cuanto la misma establece el reintegro por el concepto contenido en el Anexo resumen que forma parte integrante de la resolución recurrida referido a la factura del proveedor Nieves , que ha de considerarse gasto si subvencionable, resolución que en tal particular, se anula y queda sin efecto. Sin condena en costas a la demandante.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciéndoles la indicación de que contra la misma cabe interponer recurso de casación cumpliendo los requisitos establecidos en los art. 86 y siguientes de la Ley de esta Jurisdicción , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, debiendo prepararse el recurso ante esta Sección en el plazo de treinta días contados desde el siguiente al de la notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582- 0000-85-0742-15 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582-0000-85-0742-15 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente, la Ilma. Sra. Magistrada Ponente, DÑA. María del Mar Fernández Romo, estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.