Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 542/2020, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 690/2018 de 15 de Julio de 2020

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2018/0024540

Procedimiento Ordinario 690/2018 E - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 690/2018

S E N T E N C I A Nº 542/2020

Ilmos/as Sres/as.

Presidenta:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistrados/as:

D. Rafael Botella García-Lastra

Dª Juana Patricia Rivas Moreno

Dª María Dolores Galindo Gil

Dª María del Pilar García Ruiz

En Madrid, a quince de julio de dos mil veinte.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres./as. Magistrados/as relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 690/2018, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª María Luisa Estrugo Lozano, en nombre y representación de la entidad mercantil ALUCISERVICE EMPRESA DE INSERCIÓN, S.L.U., contra la Orden de 12 de julio de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden de 21 de enero de 2015, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, por la que se acordó el reintegro parcial de la subvención concedida en el expediente LD2/0163/2013- PIL-7210/2013.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO.- La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se declare inadmisible o, en su defecto, se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO.- Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 14 de julio de 2020, en cuya fecha tuvo lugar.

Ha sido Ponente, en funciones de refuerzo, la Magistrada de la Sección, Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la Orden de 12 de julio de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden de 21 de enero de 2015, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, por la que se acordó el reintegro parcial de la subvención concedida en el expediente LD2/0163/2013-PIL-7210/2013, habiendo sido solicitada al amparo de lo dispuesto en la Orden 7210/2013, de 3 de octubre, por la que se regulan las subvenciones del Programa de Inserción Laboral para personas desempleadas de larga duración que hayan agotado la prestaciones por desempleo y se convocan subvenciones para el año 2013.

La Orden de 21 de enero de 2015, que dispuso el reintegro parcial había adoptado tal decisión motivando que:

'- No se tiene en cuenta la factura de formación de La Salle-San Fermín, por no constar la acreditación de su pago.

- No se consideran documentos válidos de gastos ni de pagos los recibos presentados.

- No son subvencionables las acreditaciones bancarias incluidas, al no estar amparadas por las nóminas correspondientes'.

Por su parte, la Orden que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la anteriormente citada recoge de modo detallado la documentación justificativa que aportó adjunta en relación con las referidas causas de denegación y explica así las razones por las que no la toma en consideración, incidiendo en el hecho de que, al atender el requerimiento de subsanación que se le dirigió, la beneficiaria ni formuló las alegaciones que fundaron el recurso de reposición ni acompañó al mismo la documentación que incorporó con este recurso administrativo.

Se hace eco la Orden recurrida de lo razonado por esta Sala en Sentencia de 10 de enero de 2014 -que cita a modo de ejemplo- sobre la inaplicación, con carácter general, del artículo 112.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y explica a continuación lo siguiente:

'No desconoce este órgano revisor las importantes cautelas con las que ha de ser aplicada esta regla de preterición de elementos nuevos en vía de recurso (...).

Así, el derecho al cobro de las subvenciones está condicionado a la justificación por los beneficiarios no sólo de la realización de la acción formativa subvencionada, sino también de los gastos generados por dicha actividad, teniendo, de hecho, la justificación de los gastos tanta importancia como la propia realización de la actividad. (...)

Por tanto, una vez concluidos los trámites específicos previstos en el procedimiento para la formulación de alegaciones y subsanación de las irregularidades detectadas, las alegaciones y la documentación que se presenten ya no pueden tener por objeto incorporar al procedimiento nuevos datos, so pena de conculcar el principio de igualdad estricta entre los beneficiarios de las subvenciones.

Cabe recordar a mayor abundamiento lo dispuesto en el artículo 79.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, (...); de lo que se deduce, a sensu contrario, que, una vez terminada la instrucción del procedimiento y abierto el trámite de audiencia, las alegaciones y su documentación asociada no pueden introducir datos nuevos, que no hubieran sido oportunamente incluidos en el expediente, sino simplemente cuestionar o valorar los ya obrantes en el procedimiento. Es decir, la finalización de la instrucción del procedimiento determina un primer efecto preclusivo de datos nuevos, que, a fortiori, se traslada a la vía de revisión administrativa de la legalidad del acto resolutorio del procedimiento en el artículo 112.1 de la ley'.

SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare la nulidad de la resolución recurrida y que es conforme a Derecho la aportación de la documentación adjunta al recurso de reposición así como que no ha lugar al reintegro parcial de la subvención concedida, conforme a las alegaciones realizadas, al haber presentado documentación acreditativa de los pagos realizados, justificativos del gasto hecho en referencia a la actividad subvencionada. En apoyo de lo anterior, la entidad recurrente afirma que la factura de La Salle-San Fermín ya había sido incorporada al expediente con anterioridad al recurso de reposición y añade que en todo caso fue la demandada la que, al haber abonado con tanto retraso el anticipo concedido habría provocado que las nóminas no se pudieran abonar mediante transferencia por lo que sólo se pudo abonar mediante los documentos incorporados al expediente, que acreditaban en todo caso la realización de la actividad subvencionada. Añade a lo anterior que concurría una causa de fuerza mayor tal como fue el ingreso hospitalario (por haber sufrido un infarto) del Gerente único de la entidad actora lo que, siendo una sociedad unipersonal, habría provocado también serias dificultades en su gestión ordinaria durante bastante tiempo, cuando ya estaba en ejecución la actividad subvencionada. En todo caso, el argumento impugnatorio central de la demanda gira en torno a la consideración de que los documentos aportados no acreditaban ex novo el cumplimiento de las obligaciones a justificar sino que lo que hacían era complementar los ya aportados y mediante los cuales la demandada conocía que la actividad objeto de la subvención había sido ejecutada y se habían acreditado oportunamente los gastos realizados a tal fin.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita que se declare la inadmisibilidad del presente recurso (por desviación procesal) o, en su defecto, que se desestime en cuanto al fondo; todo ello sobre lo base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso y desarrolló en el escrito de contestación a la demanda, de lo que queda constancia literal en los autos y por ello se tiene ahora por reproducido.

TERCERO.- La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la resolución desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior que dispuso el reintegro parcial de la subvención concedida a la demandante en el marco del Programa de Inserción Laboral para personas desempleadas de larga duración que hubiesen agotado las prestaciones por desempleo (año 2013).

Situados en este caso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. El Tribunal Supremo ha pronunciado una consolidada doctrina jurisprudencial acerca de la naturaleza jurídica de la subvención, que, con remisión a otras anteriores, condensa en su STS de 19 de diciembre de 2014 (Rec. Cas. 5841/2011), al decir que

'... la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención , y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''.

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonó que

'... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...', estamos ante una figura análoga a la donación modal porque '...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997, 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ''.

CUARTO.- Expuesto lo anterior, procede que entremos a resolver ya las cuestiones suscitadas en este recurso, comenzando, como es de rigor por la relativa a la posible concurrencia de la causa de inadmisibilidad basada, según la demandada, en la desviación procesal en que habría incurrido la actora en su demanda.

Sobre esta figura la jurisprudencia se ha pronunciado reiteradamente. Muestra de ello es la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2018 (Rec. Cas. 2786/2016) que, glosando su doctrina anterior, recuerda lo siguiente sobre los diversos supuestos en que se puede apreciar:

'La desviación procesal supone que la parte demandante realiza en su demanda un planteamiento distinto del que hizo en vía administrativa y sobre el que se pronunció la Administración, de estimarse debe llevar a la inadmisión total o parcial del recurso planteado como afirma la sentencia del Tribunal Supremo (Sección Quinta) de 4.01.2011 o 24.01.2011 . En la Sentencia de la Sala Tercera Sección Segunda de 11.10.2009 nos dirá que existe desviación Procesal:

'... existe desviación procesal, determinante de la inadmisibilidad del recurso, cuando entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial al incluirse en este último actos o disposiciones a las que no se ha referido la impugnación en aquél. Por poner un ejemplo de lo que es reiterada jurisprudencia, la Sentencia de esta Sala de 6 febrero de 1991 señaló que 'la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, puesto que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter esencialmente revisores del orden jurisdiccional contencioso- administrativo, conculcándose el espíritu y la letra de los artículos 1.º y 37 de la citada Ley (se entiende que de la Ley 1956, a los que corresponden los artículos 1 y 25 de la vigente) al incidirse en desviación procesal, razón por la cual, en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar en el fondo del asunto, y en el de deducirse unas relacionadas con él y otras sin relación alguna, por no caber inadmisibilidades parciales respecto de un mismo acto por fuerza del principio de unidad de contenido de la instancia jurisdiccional, lo correcto será juzgar sobre las primeras y desestimar las segundas sin entrar en el examen de ellas'.

Existe desviación procesal que lleva a la desestimación del recurso cuando se hace un planteamiento en vía administrativa diverso del realizado en vía jurisdiccional, en definitiva, cuando no se ha dado la oportunidad a la Administración de pronunciarse sobre el planteamiento objeto de la demanda. Esta tesis también la podemos ver en la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección Séptima) de 18.102008 cuando afirma:

'... su planteamiento en sede jurisdiccional incurre en una evidente desviación procesal, conforme a la consolidada jurisprudencia que recuerda que la pretensión expuesta en la vía administrativa no puede ser esencialmente distinta de la formulada en la vía jurisdiccional y si bien pueden en el escrito de demanda alegarse en justificación de las pretensiones cuantos motivos procedan, aunque no se hayan alegado anteriormente en la vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de poder alegarse nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de suscitarse cuestiones nuevas, las que consisten en la falta de previo enjuiciamiento administrativo de la cuestión, que opera como antesala de su posterior enjuiciamiento jurisdiccional como requisito indispensable para el posterior actuar de la jurisdicción ...'.

Precisando la sentencia del Tribunal Constitucional en la sentencia 58/2009 de 9 de Marzo de 2009 que no cabe confundir nuevo planeamiento de cuestiones sobre las que no se ha pronunciado la Administración con nuevos motivos aunque no hayan sido aducidos en vía administrativa conforme autorizan los art. 56.1 y 78.6 de la de la Ley 28/1998, de 13 de Julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en el fundamento de derecho quinto nos dice:

'... la Sentencia impugnada rechazó el examen de la caducidad del expediente sancionador opuesta por la demandante en el acto de la vista del recurso contencioso-administrativo con fundamento, no sólo en una superada concepción del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, extremadamente rígida y alejada de la que se derivaba ya de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y asume hoy la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, sino también con arreglo a una interpretación de los requisitos procesales contraria a la literalidad misma de lo dispuesto en los arts. 56.1 y 78.4 y 6 LJCA , y todo ello con el resultado de eliminar injustificadamente el derecho constitucional de la recurrente a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre el fondo de las cuestiones planteadas...'.

Matizando igualmente el Tribunal Constitucional en la sentencia 210/2005 de 18.07.2005 que el principio 'pro actione' y de tutela judicial del art. 24 de la Constitución no permite un planteamiento distinto al efectuado en vía administrativa:

'...Tal pretensión resultaba ser nueva y distinta a las deducidas en la demanda en relación con el único acto administrativo que se impugnaba ante la jurisdicción ordinaria, es decir, la resolución sancionadora, por lo cual el rechazo judicial a su planteamiento constituye una respuesta motivada, razonable y no rigorista en la interpretación de los requisitos procesales que rigen el proceso contencioso-administrativo, respecto del cual no puede afirmarse que constituya una segunda instancia de la vía administrativa (por todas STC 74/2004, de 22 de abril ), pero tampoco que abra una vía en la cual puedan hacerse valer otras pretensiones distintas a las relacionadas con el acto administrativo impugnado ( arts. 1 y 31 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa ). En consecuencia la decisión de no enjuiciar la pretensión introducida en la vista celebrada ante el Juez de lo Contencioso-Administrativo, consistente en la apreciación de la nulidad del Decreto aludido, no puede estimarse lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, pues es doctrina reiterada de este Tribunal (por todas, STC 154/2004, de 20 de septiembre ) que tal derecho 'se satisface también cuando se obtiene una resolución de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial'.'.

En este caso, la representación procesal de la demandada basa tal oposición en la falta de coincidencia entre las alegaciones vertidas en el recurso de reposición y en el escrito rector de este proceso, que concreta en la aducida ahora vulneración de los principios de proporcionalidad, antiformalista y del artículo 12 de la Orden 7210/2013. La aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta conduce necesariamente al rechazo de la causa de inadmisibilidad así opuesta ya que no se trata en este caso de nuevas pretensiones no ejercitadas en vía administrativa sino de nuevos motivos de impugnación, lo que autorizan los artículos 56.1 y 78.6 de la Ley Jurisdiccional.

QUINTO.- Entrando ya al fondo del asunto, tal como quedó expuesto, la Administración demandada acordó el reintegro parcial de la subvención al considerar que determinados elementos relativos a la ejecución de la actividad subvencionada no habían sido correctamente acreditados: se denegó la eficacia de una factura porque no constaba la acreditación bancaria del pago; se consideraron no válidos para acreditar gastos o pagos determinados recibos presentados y determinadas acreditaciones bancarias no fueron consideradas 'subvencionables' porque no se habían presentado las correspondientes nóminas. Es decir, la actora había acreditado determinados gastos y pagos pero no a través de documentos válidos o suficientes, según la demandada.

Para superar esta consecuencia, puesta de manifiesto en la propia resolución de reintegro, la mercantil actora aportó en vía de recurso administrativo (de reposición, en este caso) una serie de documentos que, lejos de ser valorados por el órgano administrativo que los recibió, fueron rechazados sencillamente porque, habiendo finalizado ya el expediente de reintegro, ninguna acreditación era posible para subsanar las deficiencias observadas.

Aplicando, sin embargo, la doctrina jurisprudencial a la que se hará referencia a continuación, y en consideración al principio de proporcionalidad, el argumento en que se basa la demandada en este concreto asunto debe ser rechazado dando lugar a una estimación parcial del presente recurso, como también se explicará.

De entrada, hemos de recordar que en el ordinario para la concesión de una subvención, el artículo 22.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, nos sitúa ante un procedimiento que se tramita en régimen de concurrencia competitiva.

De modo análogo al procedimiento subvencional, la jurisprudencia ha resuelto la cuestión aquí debatida en cuanto a la posibilidad de subsanar meros defectos formales (relativos a méritos ya alegados) en los procesos selectivos y entiende esta Sala que ningún obstáculo existe para aplicar, ad casum, la misma doctrina sobre la base de la aplicación del principio de proporcionalidad invocado en la demanda. Veamos, pues, cómo se pronuncia esta jurisprudencia de la que es claro exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2019 (Rec. Cas. 2129/2016):

'Queda por enjuiciar la cuestión de la subsanabilidad también esgrimida en el motivo para lo que reiteramos lo dicho en el FJ Quinto de la STS de 29 de noviembre de 2018, casación 2037/2016 que reproduce doctrina anterior de esta Sala.

1. En la Sentencia de esta Sala y Sección de 24 de enero de 2011, recurso de casación 344/2008 se dice en su FJ Cuarto: ' En efecto, no sólo en lasentencia de 4 de febrero de 2003 - aquí invocada por la recurrente - dictada en el recurso de casación en interés de la ley 3437/2001 nos hemos ocupado de la cuestión de la subsanación en los procedimientos selectivos. También lo hemos hecho con posterioridad en otros supuestos que no se referían a los requisitos de participación sino también a la justificación de los méritos ante la negativa de la Administración a aceptar documentos que juzgaba no ajustados a las bases de la convocatoria: entre otras en las sentencias de 11 de octubre de 2010 (casación 4236/2009 ), 30 de diciembre de 2009 (casación 1842/2007 ), 10 de junio de 2006 (casación 3244/2006 ), 16 de abril de 2008 (casación 5382/2003 ), 14 de septiembre de 2004 (casación 2400/1999 ). En estos casos, hemos tutelado las pretensiones de los participantes en distintos procesos selectivos para el ingreso a la función pública de que fueran tenidos en cuenta los méritos que alegaban siempre que hubieran sido aducidos y justificados documentalmente en el momento establecido aunque esa justificación hubiera debido ser aclarada o subsanada ulteriormente. Es decir, en supuestos semejantes a este. En todos ellos hemos considerado excesivo y, por tanto, no acorde con el principio de proporcionalidad, privar de la valoración de un mérito a quien había acreditado en tiempo los aspectos sustantivos del mismo aunque no hubiera satisfecho alguno de los meramente formales'.

2. La doctrina anterior ha sido reiterada en otras Sentencia recientes como la de 8 de mayo de 2013, recurso de casación 312/2012 con cita de otras en la misma línea como la de 16 de mayo de 2012, recurso de casación 4664/2012 .

La antedicha Sentencia de 8 de mayo de 2013 subraya en su FJ Quinto, 2 que ' La especial virtualidad que ha de darse a los derechos fundamentales, como lo es el reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución , aconseja valorar la conducta de todo aspirante en procesos selectivos con criterios de racionalidad y proporcionalidad; y esto lo que comporta es la necesidad de descartar interpretaciones formales rigoristas que, por excesivas, obstaculicen la prioridad que ha de darse a quien en el proceso selectivo haya alcanzado mayores cotas en lo relativo al mérito y la capacidad y, en esta misma línea, conduce también a permitir la subsanación de errores formales cuando en la instancia inicial sea deducible la voluntad de invocar el concreto mérito al que esté referida la subsanación, aunque el interesado la haya expresado de manera errónea y lo haya justificado de manera incompleta o insuficiente.'

3. También por aplicación de la antedicha jurisprudencia la Sentencia de 4 de diciembre de 2012, recurso de casación 858/2011 insiste en su FJ Sexto en que ' en virtud del principio de subsanación consagrado en el art. 71 de la Ley 30/1992 , debe requerirse al interesado para que pueda subsanar los posibles defectos que pueda contener la certificación de méritos alegados'.

4. Criterio vuelto a reiterar en la Sentencia de 17 de diciembre de 2013, recurso de casación 1845/2012 .

5. También en la Sentencia de 26 de diciembre 2012 , rec. casación 694/2012, se recordó las Sentencias de esta Sala y Sección de 25 de abril de 2012 , rec. casación 1222/11, y 16 de mayo de 2012, rec. casación 4664/11, doctrina, en el sentido de que procederá admitir la subsanación de posibles omisiones de los méritos ya alegados, en la fase del recurso de alzada o reposición, en su caso, sin necesidad de requerimiento previo.

6. Misma línea en Sentencia 25 de octubre 2012 , rec. casación 1417/2011 respecto a publicaciones aportadas por fotocopias y no por originales sin requerimiento de subsanación si bien fueron aportadas sin tal requerimiento en la fase de concurso tras haber sido aducido si bien justificado de manera formalmente insuficiente'.

En este caso, ya se ha dicho, no se trata de que la demandada haya considerado incumplido el requisito de la acreditación o justificación de los gastos realizados sino de que, con los documentos aportados, pese a constar en ellos los abonos realizados, en la Orden de reintegro parcial no se consideraron suficientes a tal fin porque los mismos debían estar apoyados en otros que, precisamente, eran los que se intentaron aportar después en vía de recurso, junto con el de reposición interpuesto contra la propia Orden de reintegro.

De lo anterior se desprende que la actora no trataba en este caso de subsanar los defectos u omisiones observados en la justificación del gasto realizado en la ejecución de la actividad subvencionada, sino tan sólo de subsanar las deficiencias formales de los documentos inicialmente aportados cuando fue requerida a tal efecto, siempre con la finalidad de acreditar materialmente la realización de los gastos y abonos de los que se trata.

Además, en este concreto caso, no carecen precisamente de relevancia las circunstancias que expone la actora sobre el evidente retraso de la Administración demandada en el abono del anticipo concedido a cuenta de la subvención otorgada (motivo por el que explica que tuvo que abonar cantidades en concepto de nómina en metálico y mediante talones, y no por transferencia, según iba obteniendo ingresos por la ejecución de la actividad subvencionada, que comenzó, ésta sí, en plazo) y la acreditada y grave situación de enfermedad del Gerente único de la entidad mercantil actora, beneficiaria de la subvención, cuando ya la actividad subvencionada se estaba ejecutando aún sin haberse recibido el correspondiente anticipo del 52% de la cuantía subvencionada.

Lo así razonado conduce a la estimación en parte del presente recurso considerando las dos pretensiones ejercitadas en la demanda, de las que se dejó constancia en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia. La estimación parcial se debe a que esta Sala no puede sustituir a la Administración demandada en la valoración de los documentos aportados en vía de recurso administrativo sino tan sólo anular la resolución que los rechazó sin haberlos valorado en cuanto a su contenido pues, con las circunstancias concurrentes en la actora, tampoco puede obviarse el hecho de que la demandada resolvió la reposición negándose a admitir los documentos incorporados al repetido recurso administrativo pero 'con independencia de la valoración jurídica que pudiera en su caso merecer la documentación presentada', lo que, a partir de esta Sentencia y sobre la base de todos los razonamientos contenidos en ella, deberá realizar tras la retroacción de las actuaciones que se ordenará en su Fallo.

SEXTO- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación parcial del presente recurso hace improcedente cualquier especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en el mismo.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- RECHAZAR LA CAUSA DE INADMISIBLIDAD opuesta, por desviación procesal, por la representación procesal de la Administración demandada.

2.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 690/2019, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ALUCISERVICE EMPRESA DE INSERCIÓN, S.L.U., contra la Orden de 12 de julio de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden de 21 de enero de 2015, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, por la que se acordó el reintegro parcial de la subvención concedida en el expediente LD2/0163/2013-PIL-7210/2013.

3.- Sin hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en el presente recurso.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0690 18 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0690 18 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella y García-Lastra

Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo.: María Dolores Galindo Gil

Fdo.: María del Pilar García Ruiz