Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 547/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 375/2018 de 20 de Febrero de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 375/2018

SENTENCIA

Ilmo. Sr. Presidente:

DON EUGENIO FRÍAS MARTÍNEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL

DON PEDRO LUIS ROAS MARTÍN

En la ciudad de Sevilla, a veinte de febrero de dos mil veinte.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso número 375/2018 interpuesto por Dº. Ceferino, representado por el Procurador Dº. Francisco de Paula Ruiz Crespo y asistido del Abogado Dº. José Ignacio del Rey Tirado,frente a la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra la Resolución de fecha 1 de diciembre de 2015 del Director General de Economía Social y Autónomos de la Conserjería de Economía y Conocimiento de la Junta de Andalucía, que había acordado el reintegro de la cantidad de 351,67 € por incumplimiento de las condiciones establecidas en la ayuda concedida al amparo de la Orden de 15 de marzo de 2007, por la que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo en Andalucía. Es parte demandada la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y CONOCIMIENTO, representada y asistida por el Letrado de la Junta de Andalucía, Dº. José Luis Pérez Pastor.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente Recurso, habiendo declarado el Juzgado de lo Contencioso administrativo número 5 de Sevilla su incompetencia objetiva, remitiendo las actuaciones a este tribunal, y previos los oportunos trámites se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes terminaba suplicando el dictado de sentencia por la que 'estimando el presente recurso anule el acto recurrido, declarando en consecuencia el archivo del expediente por caducidad y/o prescripción o subsidiariamente por la imposibilidad de revisión o finalmente por haberse justificado debidamente el cumplimiento de las obligaciones por parte de mi mandante, con costas...'.

SEGUNDO.-La Administración demandada contestó la demanda oponiéndose a ella. La cuantía del recurso se fijó en 351,67 €. Fue recibido el pleito a prueba, practicándose las diligencias propuestas. Seguidamente, los litigantes no solicitaron Vista ni la presentación de escritos de conclusiones, declarándose concluso el procedimiento y pendiente de señalamiento para deliberación, votación y fallo.

TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del asunto el día 17 de febrero de 2020, fecha en que han tenido lugar, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. Roberto Iriarte Miguel.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de la presente revisión jurisdiccional promovida por Dº. Ceferino la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición que interpuso contra la Resolución de fecha 1 de diciembre de 2015 del Director General de Economía Social y Autónomos, P.D. Orden de 10 de julio de 2009, de la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y CONOCIMIENTO de la Junta de Andalucía, recaída en el Expte NUM000, acordando el reintegro de la cantidad total de 351,67 € (250,00 € en concepto de principal, más 101,67 € de intereses de demora), por incumplimiento de las condiciones establecidas en la subvención concedida al amparo de la Orden de 15 de marzo de 2007, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas y su convocatoria al amparo de lo establecido en el Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo en Andalucía (BOJA nº 64 de 30/03/2007).

SEGUNDO.-El actor invoca los siguientes motivos de impugnación:

- Caducidaddel procedimiento de reintegro. Art. 22.1.b) del Decreto 254/2001, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos y su régimen jurídico.

- Prescripciónde la acción de reintegro. Art. 39.1 y 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), en relación con el art. 125.3 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía (TRLGHPJA).

- Cumplimento del deber de justificación.

- Con carácter subsidiario, límitesa las facultades revisoriasde la Administración. Art. 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAPPAC).

TERCERO.-Son antecedentes a considerar:

1º. La Resolución de fecha 29/10/2007 (doc. 2, págs. 10 a 14 Expte.) concedió a Dº. Ceferino una subvención por importe de 3.000,00 €, en concepto de Apoyo a la Gestión, siendo la misma abonada el 14/02/2008.

2º. Mediante oficio de fecha 21/02/2011 (registro de salida 11/03/2011) se requirió al beneficiario para que subsanase deficiencias y aportara documentación (doc. 6, págs. 32 a 34 Expte.) en los términos que detallaba su Anexo:

Documentación que debe aportar para la justificación y seguimiento de la ayuda concedida:

No acredita el mantenimiento de la condición de Autónomo o aquel que legal o estatutariamente le corresponda durante al menos un año.

a) Caso de causar alta en RETAdeberán enviar original o copia compulsada del informe de vida laboral.

b) Caso de causar alta en la Mutualidad correspondientedeberán enviar original o copia compulsada del certificado de la Mutualidad, debidamente firmado y sellado por la entidad emisora, acreditando el mantenimiento de la condición de mutualista durante al menos un año, así como original y copia compulsada del informe de vida laboral.

-No aporta facturas definitivas y/o justificantes del pago de las mismas sobre los gastos realizados con cargo a la ayuda de apoyo a la gestión.

-Deberán aportar fotocopia compulsada de las facturas definitivas de los servicio prestados.A estos efectos las facturas deberán contener:

1. Número y, en su caso, serie.

2. Nombre y apellidos o denominación social, N.I.F. y domicilio del expendedor y del destinatario.

3. Descripción de las operaciones.

4. Lugar y fecha de emisión.

5. Si la operación está sujeta, y no exenta, del Impuesto sobre el Valor Añadido, debe aparecer el tipo aplicable, o en su defecto, la expresión 'IVA incluido'

Además, deberá quedar acreditado el pago,mediante:

1. En las propias facturas con mención del 'recibí' o 'pagado', sello y firma del expendedor o , en su defecto, certificado extendido por este último en tal sentido, (en el supuesto de que se haya realizado el pago en efectivo).

2. Fotocopias compulsadas de los documentos bancarios que justifiquen efectivamente el pago.

Las justificaciones de pago a las que se le obliga han de ser originales o fotocopias compulsadas.

- SE LE REQUIERE VIDA LABORAL ACTUALIZADA PARA COMPROBACIÓN DE SI HA EXISTIDO COMPATIBILIDAD ENTRE EL REGIMEN GENERAL Y EL DE AUTONOMOS DURANTE EL PRIMER AÑO DE ACTIVIDAD

No aporta justificante de pago de las facturas siguientes:

Proveedor

N° Factura

Base Imponible Total factura

REM ABOGADOS Y ASESORES TRIBUTARIOS,S.L.

6

3000,00

3480,00

3º.- En fecha 01/04/2011 (doc. 7, págs. 35 a 62 Expte.) el Sr. Ceferino presentó diversa documentación justificativa, entre la que figuraba:

- La factura de serie EU, nº 6, de fecha 15/06/2008, por importe de 3.480,00 € (3.000,00 € base imponible + 480,00 € de IVA aplicado), en concepto de 'ASESORAMIENTO FISCAL Y CONTABLE PERIODO NOVIEMBRE 2007 A NOVIEMBRE 2008'- pág. 42 -.

- La certificación de fecha 30/03/2011 suscrita por el Administrador de la mercantil REM Abogados y Asesores Tributarios, S.L., expresiva de haber contratado Dº. Ceferino los servicios de asesoramiento fiscal y contable de la sociedad, durante los meses de noviembre de 2007 a noviembre de 2008, y ser abonada en efectivo metálico la antedicha factura el mismo día de su emisión - pág. 43 -.

4º.- Con fecha 21/07/2011 (registro de salida 17/08/2011) la Jefa de Servicio de Productos e Iniciativas Emprendedoras acordó que el beneficiario procediese a la devolución voluntaria de la cantidad de 250 € (doc. 8, págs. 65 a 68 Expte.), porque 'tras el estudio de la documentación entregada se observa quela cantidad debidamente justificada, correspondiente al importe NETO de las facturas aportadas -sin incluir impuestos -, y contratados dentro del primer año de ejercicio de actividad- según lo dispuesto en el art. 6 del Decreto 175/2006, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo en Andalucía, importa la cantidad de DOS MIL SETECIENTOS CINCUENTA EUROS (2.750 EU)'.

5º. Mediante escrito con data 10/11/2011 (registro de entrada 11/11/2011) el Sr. Ceferino aportó documentación que justificaba, según refería, su estado de alta durante un año en el R.E.T.A., o el Régimen Estatutario que lo sustituya en exclusiva, y los gastos de la Ayuda de Apoyo y Gestión (doc. 9, págs. 69 a 83 Expte.).

6º. La Resolución de fecha 04/11/2015 (doc. 10, págs. 84 a 88 Expte.), notificada el día 09/11/2015, acordó iniciar procedimiento de reintegro.

El dictado de este acuerdo se produjo tras comprobar el órgano gestor que el beneficiario había incumplido las obligaciones impuestas por los apartados 1 y 2 del art. 6 del Decreto 175/2006, de 10 de octubre, referentes a la realización de la inversión incentivada y, en particular, la contratación de servicios externos de asesoramiento y gestión, y que, en el caso, abarcaba el periodo comprendido entre el 01/10/2007 (fecha del alta del beneficiario en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos - R.E.T.A. -, correspondiéndose con el alta en la Mutualidad General de la Abogacía) y el 01/10/2008, considerándose gastos no subvencionables:

'Concretamente,no se encuentran dentro de dicho plazola siguiente factura:

- Factura nº 6 (serie EU) de REM Abogados y Asesores Tributarios, S.L. (CIF: B91486928) por la contratación de los servicios de aseguramiento fiscal y contable del período noviembre de 2007 a noviembre de 2008.

El mes de octubre de 2007 no se encuentra incluido.

- La de destinar la ayuda recibida de Apoyo y Gestión necesarios en el ejercicio de la actividad a gastos subvencionables, tal y como dispone el artículo 21 y 22 de la citada Orden en relación con el artículo 31.8 de la Ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones .

El IVA de la factura nº 6 (serie EU) de REM Abogados y Asesores Tributarios, S.L. (CIF: B91486928) no es subvencionable'.

7º.- La Resolución de fecha 01/12/2015 acordando el reintegro (doc. 14, págs. 113 a la 116 Expte.) se notificó al interesado, según manifiesta pues no hay constancia de ello en el expediente, el día 10 de diciembre de 2015.

CUARTO.-Respecto a la caducidad del procedimiento de reintegro, encontrándonos ante una ayuda autonómica, ciertamente, la normativa Andaluza es de preferente aplicación sobre la Estatal en tanto que el art. 42 de la LGS, relativo al procedimiento de reintegro, y específicamente su apartado 4, que fija un plazo máximo de doce meses para resolver y notificar la resolución de reintegro desde la fecha del acuerdo de iniciación, no se considera por la disposición final primera de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, que constituya legislación básica del Estado.

Y dicha normativa preferente se plasma en el Decreto 254/2001, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos y su régimen jurídico, cuyo art. 22 'Procedimiento de reintegro'dice: 1. El órgano competente para el otorgamiento de la subvención lo es también para la tramitación y resolución, en su caso, del correspondiente expediente de reintegro, de acuerdo con las siguientes reglas:

a) El procedimiento se inicia de oficio por acuerdo del órgano competente, debiendo reconocer, en todo caso, a las personas interesadas el derecho a efectuar alegaciones, proponer medios de prueba y el preceptivo trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución.

b) El plazo para resolver y notificar la resolución es de seis meses, a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación. El vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa producirá la caducidad del procedimiento'.

Ahora bien, examinado el expediente administrativo se concluye que el procedimiento de reintegro no incurrió en caducidad pues entre su inicio mediante Acuerdo de fecha 04/11/2015, notificado el 05/11/2015, y su finalización con fecha 01/12/2015, y posterior notificación al interesado el día 10/12/2015 de la resolución acordando el reintegro, no transcurrió el plazo máximo de seis meses.

QUINTO.-Tampoco prescribió la acción de reintegro por vencimiento del plazo de cuatro años que fijan los arts. 39.1 de la LGS y 125.3 del TRLGHPJA, a computar desde el vencimiento del plazo para presentar la justificación por el beneficiario, art. 39.2.a) de la LGS, y que es susceptible de interrupción, como efectivamente ocurrió, por cualquiera de las causas previstas los arts. 39.3 de la LGS y 24.2 del TRLGHPJA, señalando este último precepto legal: 'La prescripción regulada en el apartado anterior quedará interrumpida por cualquier acción administrativa, realizada con conocimiento formal de la persona o entidad deudora, y conducente al reconocimiento, liquidación o cobro de los derechos, así como por la interposición de cualquier clase de reclamaciones o recursos y por cualquier actuación de la persona o entidad deudora conducente al pago o liquidación de la deuda', atendida la secuencia de hechos que sigue:

* El beneficiario fue requerido con fecha 21/02/2011 (registro de salida 11/03/2011) para subsanar deficiencias y aportar documentación.

* El requerido presentó en fecha 01/04/2011diversa documentación justificativa.

* El oficio de fecha 21/07/2011(registro de salida 17/08/2011) interesó que el Sr. Ceferino devolviera voluntariamente el importe de 250 € no justificado.

* Este último presentó escrito con data 10/11/2011(registro de entrada 11/11/2011) aportando documentación.

* La Resolución de fecha 04/11/2015 acordando el inicio del procedimiento de reintegro se notificó el día 09/11/2015.

Como se advierte, no llegaron a transcurrir cuatro años desde la presentación en fecha 11/11/2011 por el hoy actor de diversa documentación y la notificación con fecha 09/11/2015 de la iniciación del procedimiento de reintegro.

SEXTO.-el recurrente invoca, con carácter subsidiario, el art. 106 de la LRJAPPAC, sobre límites a la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.

Pero, el único acto administrativo firme fue el que concedió el incentivo. La finalidad de los posteriores recaídos en el procedimiento subvencional era comprobar la justificación de la subvención, siendo consecuencia obligada de aquél, y, en tal sentido, se pronuncia la reciente doctrina jurisprudencial de la que es exponente la STS 350/2018 de la Sección 4, de 6 de marzo, casación nº 557/2017, que al analizar la naturaleza y alcance del deber de justificación, señaló:

'(...) no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porquela actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención... Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:

'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta...

La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'...

... la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente.Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario...'

SÉPTIMO.-Sostiene el recurrente haber cumplido el deber de justificación:

* La factura de fecha 15/06/2008 REM Abogados y Asesores Tributarios, S.L., se generó 'a mes vencido'por servicios efectivamente prestados desde el alta en la actividad, producidos a partir del mes de octubre de 2007 y hasta el mes de octubre de 2008.

* Aportó al expediente administrativo copia del modelo 300 de la Agencia Tributaria declarando el I.V.A. de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2007, y modelo de la Agencia Tributaria 036 de fecha 05/10/2007, que tramitó la Asesoría contratada.

El art. 6 del Decreto 175/2006, de 10 de octubre, 'Medida para el apoyo y gestión necesarios en el ejercicio de la actividad económica', disponía:

'1. Con el objeto de facilitar el ejercicio de la actividad económica al trabajador o trabajadora autónomos, se podrán concederayudas para la contratación de servicios externos de asesoramiento y gestión, tales como, análisis de mercado, marketing, publicidad, gestión financiera y comercial. Esta ayuda se podrá conceder desde el inicio de la actividad y hasta un máximo de 12 meses.

2. La ayuda consistirá en una cantidad a tanto alzado cuya cuantía máxima para todo el periodo será de hasta 4.000 euros para financiar el coste de la contratación de dichos servicios a terceros.

3. La norma de desarrollo de esta medida establecerá los requisitos y condiciones que habrá de cumplir el trabajador o trabajadora autónomos para poder beneficiarse de la misma, y establecerá los colectivos y actividades preferentes.

4. A estas ayudas les será de aplicación lo establecido en el artículo 2 del Reglamento (CE) núm. 69/2001 de la Comisión , de 12 de enero, respecto a norma de 'minimis' y así deberá constar en la descripción de las actuaciones a efectos de seguimiento y control'.

Recordamos que la Resolución de reintegro aplicó (F.D.2º) el principio de proporcionalidadque plasma el art. 37.2 de la LGS, cifrando en 250 € la suma a devolver en concepto de principal, toda vez que la citada factura:

- Cubría el 'ASESORAMIENTO FISCAL Y CONTABLE PERIODO NOVIEMBRE 2007 A NOVIEMBRE 2008', siendo así que en fecha 30/09/2008 había terminado el periodo máximo de un año para incentivar las ayudas a la contratación de servicios externos de asesoramiento y gestión, contado desde la fecha del alta del beneficiario en la Mutualidad General de la Abogacía, que, a su vez, correspondía a la fecha de incorporación, 01/10/2007, de Dº. Ceferino como ejerciente en el Ilustre Colegio de Abogados de Sevilla.

- Aplicaba el IVA en cuantía de 480,00 €.

Llegados a este punto, estimamos ajustado a derecho el acuerdo de reintegro (que al parecer prorrateó el importe de la subvención concedida, 3.000 €, a razón de 250 €/mes del primer año incentivado), al incluir el beneficiario una porción de gastos fuera del periodo de elegibilidad y también el IVA de la Factura nº 6 (serie EU), que tampoco debía considerarse gasto subvencionable, art. 31.8 de la LGS.

Lo expuesto lleva a desestimar el Recurso contencioso-administrativo.

OCTAVO.-De conformidad con el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), procede imponer las costas a la parte actora sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En uso de la facultad conferida por el número 3 del art. 139 LJCA las costas se limitan a un máximo de 300,00 euros, considerando complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Desestimar el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por Dº. Ceferino, representado por el Procurador Dº. Francisco de Paula Ruiz Crespo, frente a la referenciada actuación administrativa, cuya conformidad a Derecho declaramos. Imponemos a la parte actora las costas del procedimiento que limitamos a TRESCIENTOS EUROS (300,00 €).

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.