Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 552/2018, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 449/2017 de 06 de Junio de 2018

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD VALLADOLID
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección PRIMERA
VALLADOLID C/ Angustias s/n
SENTENCIA: 00552/2018
Equipo/usuario: LPZ
N.I.G: 47186 33 3 2017 0000538
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000449 /2017 LP
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De D./ña. AGRUPACION EUROPEA DE COOPERACION TERRITORIAL DUERO DOURO
ABOGADO JOSE LUIS DIAZ CABALLERO
PROCURADOR D./Dª. PATRICIA MARTIN MIGUEL
Contra D./Dª. CONSEJERIA DE EMPLEO
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
S ENTENCIA Nº 552
ILMOS. SRES.
PRESIDENTA DE LA SALA:
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRADOS:
DOÑA MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a seis de junio de dos mil dieciocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso nº 449/2017 en el que se impugna:
La Orden de la Consejería de Empleo por la que se estima parcialmente el recurso de reposición
interpuesto por la entidad 'Agrupación Europea de Cooperación Territorial Duero-Douro' contra otra de 10 de
junio de 2016, de la Consejería de Empleo, de finalización del procedimiento de cancelación y reintegro de
cantidades indebidamente percibidas, derivado del control financiero permanente realizado por la intervención
delegada en la Consejería de Economía y Empleo, en relación con la subvención concedida a dicha entidad.
Son partes en dicho recurso:

Como recurrente, la entidad AGRUPACION EUROPEA DE COOPERACION TERRITORIAL DUERO-
DOURO, representada por la Procuradora Sra. Martin Miguel y asistida por el Letrado Sr. Díaz Caballero.
Como demandada, la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y
defendida por letrado de la Comunidad Autónoma.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS.

Antecedentes

P RIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que con base en los hechos y fundamentos de derecho solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia acordando ' Estimar íntegramente el recurso interpuesto; .Declarar la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada y su consiguiente revocación; .Subsidiariamente, declarar la anulabilidad de la resolución impugnada y su consiguiente revocación; .El resto de pronunciamientos favorables que deriven de la anterior declaración...'.

S EGUNDO.- En el escrito de contestación de la Letrada de la Comunidad Autónoma, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia desestimatoria del presente recurso contencioso administrativo, con imposición de las costas a la parte recurrente.

T ERCERO.- Denegado el recibimiento del recurso a prueba se dio traslado a las partes para que presentaran conclusiones escritas y, cumplido este trámite, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 30 de mayo de 2018.

C UARTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

P RIMERO.- Se impugna en el presente recurso la Orden de la Consejería de Empleo por la que se estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto por la entidad 'Agrupación Europea de Cooperación Territorial Duero-Douro' contra otra de 10 de Junio de 2016, de la Consejería de Empleo, de finalización del procedimiento de cancelación y reintegro de cantidades indebidamente percibidas, derivado del control financiero permanente realizado por la intervención delegada en la Consejería de Economía y Empleo, en relación con la subvención concedida a dicha entidad, y por la que se acuerda el reintegro de 4.660 euros.

La recurrente pretende que se anulen las resoluciones recurridas alegando a tal fin los siguientes motivos de impugnación: En primer lugar sostiene que la entidad recurrente no ha aumentado el coste del personal docente ya que nunca ha tenido relación con la profesional contratada por DIRECCION000 CB -empresa con la que subcontrato- para la impartición del curso subvencionado. Que, en todo caso, el coste de personal docente no difiere en gran medida del ofrecido por las otras 2 empresas a las que previamente a la subcontratación había solicitado presupuesto. Que las bases reguladoras de la subvención establecen que los gastos de personal docente que como máximo en la modalidad presentación se podrá abonar es de 55 euros/hora teórica, por lo que en el presente supuesto en el que se impartieron 170 horas las propias bases establecen un precio de 9.350 euros, superior al abonado por ella, que, por lo tanto, es un precio de mercado.

En segundo lugar, considera que antes de cobrar la subvención justifico el cumplimiento de la totalidad de los extremos establecidos en las bases reguladoras, y que dicha justificación fue dada por buena por la Administración convocante procediendo a su pago, por lo que no procede ahora reclamar el reintegro de un gasto que ya fue considerado debidamente justificado.

La Administración demandada se opone alegando que el incumplimiento en el que ha incurrido la beneficiaria de la subvención, y por el que procede el reintegro parcial, deriva de la prohibición establecida en el art. 29.2, último párrafo de la Ley General de subvención que establece que en ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumenten el coste de la actividad subvencionada no aportando valor añadido a la misma. Y, en segundo lugar que la revisión de la documentación justificativa que lleva a cabo el órgano gestor antes de proceder al pago no da lugar a un acto declarativo de derechos, ni a un acto propio de la Administración por lo que no es necesario iniciar un procedimiento de revisión de oficio sino que es posible el inicio del procedimiento de reintegro tras haber efectuado el pago, tal y como se prevé en la Ley de Hacienda de Castilla y León, Ley 2/2006, modificada por la Ley 2/2017, de 4 de Julio.

S EGUNDO.- Comenzando por el último de los argumentos de la demanda, sostiene la parte actora que una vez que el órgano de gestión de la subvención ha concedido la misma por entender que se han justificado todos los gastos, no puede la Intervención Delegada, con posterioridad, sostener una postura contraria.

Esta cuestión, como bien conocen las partes ya ha sido analizada por esta Sala en distintas sentencias, debiéndonos remitir a las mismas al no haber motivos que justifiquen un cambio de criterio, ya que la reforma llevada a cabo por la Ley 2/2017, de 4 de Julio, respecto de la Ley de Hacienda de Castilla y León, Ley 2/2006, no se encontraba en vigor a la fecha de la tramitación del procedimiento de autos.

Así cabe comenzar recordado que la resolución inicial otorgando la subvención es susceptible de comprobación por la Administración al objeto de constatar si se han cumplido las condiciones a que se supeditó su otorgamiento, tal y como se desprende del artículo 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León , relativo a incumplimientos del beneficiario y entidades colaboradoras, que se expresa en los siguientes términos: '1. Los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

2. Cuando las entidades colaboradoras no entreguen a los beneficiarios los fondos recibidos, deberán reintegrarlos de acuerdo con lo establecido en este título'.

Y el artículo 48, sobre determinación del incumplimiento y el reintegro, prevé en su apartado 3 lo siguiente: '3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda'.

De esta forma, de lo que se trata es de determinar si ha existido incumplimiento de las condiciones a que se supeditó el abono de la subvención concedida.

Sin embargo, no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda.

Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .



TERCERO.- Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso- administrativo n.º 737/2014 , con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013 . En aquellas sentencias se expresaba: "En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención ....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencionar.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, en cuanto que en ambas se analizaba el control financiero de la subvención".

También hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía: "

SEXTO.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada'.

También en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .' De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna".



CUARTO.- Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005 , la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la subvención de ser nulo o anulable podría dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común, hoy 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro. Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones , que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '.

Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico. De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011 ).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000 .

De esta forma, ha de insistirse, como conclusión, que en cuanto que se dé una relación de tracto sucesivo, que exige el cumplimiento de determinados fines previstos como obligaciones modales en las normas de otorgamiento de la subvención podrá fiscalizarse el cumplimiento de estos fines, mas esta fiscalización no será posible cuando lo que se trata es de revisar actuaciones ya precedentemente practicadas en base a documentos en que se justificó previamente, como es el caso, el cumplimiento de los fines y obligaciones previstos en las bases de la convocatoria y en las resoluciones por las que se otorga la misma.

La aplicación de los precedentes razonamientos al supuesto planteado conlleva a entender que lo que se ha efectuado en el acuerdo de reintegro es una reconsideración de la justificación documental previamente efectuada por los órganos gestores, revisando el otorgamiento definitivo de la subvención, volviendo a analizar documentación ya presentada como condición previa necesaria para proceder al cobro de la subvención, que es un acto en sí mismo definitivo que produce plenos efectos.

Por todo lo dicho, es procedente la íntegra estimación de la demanda, anulando el acto recurrido en los términos interesados en el suplico de la demanda.

Q UINTO.- Por lo expuesto, procede la estimación del recurso y la anulación de las resoluciones recurridas, con imposición de las costas a la parte demandada, con arreglo al art. 139.1 de la LJCA .

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.500 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil AGRUPACION EUROPEA DE COOPERACION TERRITORIAL DUERO DOURO, debemos anular y anulamos la Orden de la Consejería de Empleo por la que se estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto por la entidad 'Agrupación Europea de Cooperación Territorial Duero-Douro' contra otra de 10 de Junio de 2016, de la Consejería de Empleo, de finalización del procedimiento de cancelación y reintegro de cantidades indebidamente percibidas, derivado del control financiero permanente realizado por la intervención delegada en la Consejería de Economía y Empleo, en relación con la subvención concedida a dicha entidad, con imposición de las costas a la parte demandada con el límite fijado en el fundamento de derecho quinto.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación si concurren los requisitos exigidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.