Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 56/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 354/2017 de 07 de Febrero de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA: 00056/2018
Ponente: Dª. Blanca María Fernández Conde.
Recurso: Recurso de Apelación 354/2017.
Apelante: Victorio .
Apelada: Concello de Vigo.
EN NO MBRE DEL REY
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ha
pronunciado la
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
D. Fernando Seoane Pesqueira, presidente.
Dª. Blanca María Fernández Conde.
Dª. Dolores Rivera Frade.
A Coruña , a 7 de Febrero de 2018 .
En el recurso de apelación, pendiente de resolución ante esta Sala, interpuesto por D. Victorio ,
representado por el procurador D. Manuel Cupeiro Cagiao y dirigido por el letrado D. Carlos Potel Lesquereux,
contra la sentencia 146/2017 de fecha 31/05/2017, dictada en el procedimiento abreviado por el Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Vigo , sobre reclamación de responsabilidad patrimonial. Es parte
apelada Concello de Vigo, representado por la Procuradora Dª. Begoña Alejandra Millán Iribarren y dirigida
por el Letrado del Ayuntamiento.
Es Ponente la Ilma. Sra. Dª. Blanca María Fernández Conde.

Antecedentes

PRIMERO .- Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente, cuya parte dispositiva dice: 'Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Victorio , contra la resolución del Concello de Vigo de fecha 28 de mayo de 2015, desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, resolución que se declara conforme a derecho '.



SEGUNDO .- Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda.

Fundamentos

SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida y :
PRIMERO . - Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Vigo en el Procedimiento Ordinario PO número 201/2015 sobre reclamación de responsabilidad patrimonial se ha dictado sentencia con fecha 31 de mayo de 2017 desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Victorio contra la resolución del Concello de Vigo a su vez también desestimatoria de la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial deducida ante el Concello.

La cuestión en debate tiene su origen en la solicitud de jubilación parcial instada por el hoy apelante que fue denegada por el Concello de Vigo mediante acuerdo de 1 de marzo de 2010, al entender que una medida como la solicitada necesitaba en el ámbito de la Administración Local de ulterior desarrollo normativo, siendo tal resolución anulada con posterioridad por el TSJ DE Galicia en virtud de sentencia de 14 de septiembre de 2011 , que reconoció el derecho del actor a la jubilación anticipada que había solicitado.

El interesado formulo reclamación sobre responsabilidad patrimonial de la administración por entender había sufrido las consecuencias de una actuación administrativa inadecuada en tanto que anulada judicialmente en la sentencia de 14 de septiembre de 2011 dictada por el TSJ de Galicia, alegando que la desestimación de su solicitud por el Concello al no otorgarle la jubilación a la que tenía derecho le había producido un daño, evaluable económicamente; el importe de este daño (económico desde el 1 de marzo de 2010 hasta septiembre de 2013, y moral 12.000 euros era la cuantía de la reclamación -total 80.395,80 euros-.

Su solicitud sobre reclamación de responsabilidad patrimonial fue desestimada por el Concello; y el acuerdo, ha sido declarado conforme a derecho en la sentencia de instancia, que desestima el recurso por entender que no concurren los presupuestos que son necesarios para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, y en particular, que no podía apreciarse funcionamiento anormal de la administración, que la administración había aplicado las normas vigentes prudencialmente, manteniéndose en unos márgenes de apreciación razonados y razonables.

Recurre la apelante la sentencia discrepando de la valoración que el Juez de instancia efectúa de la actuación municipal en cuanto a su funcionamiento; insiste en la concurrencia de los requisitos generadores de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento; solicita la revocación de la sentencia apelada y que se dicte por la Sala sentencia que estime las pretensiones que ejercitó en su día en el suplico de su escrito de demanda.

Se opone el Ayuntamiento apelado a las referidas alegaciones impugnatorias de la apelante aduciendo, en síntesis, que tanto la fundamentación jurídica contenida en la sentencia apelada, como la conclusión desestimatoria del recurso contencioso- administrativa a que llega son conformes a Derecho.



SEGUNDO . - En cuanto a las alegaciones en que funda el apelante su discrepancia de la valoración que el Juez de instancia efectúa de la actuación municipal .

Mantiene la apelante, en síntesis, que el argumento de la sentencia ' no apreciando funcionamiento anormal de la administración demandada, toda vez que la cuestión jurídica no es pacífica', no es aceptable, desde el momento en que los daños sufridos son consecuencia directa del funcionamiento del servicio público, resultando indiferente que el funcionamiento haya sido normal o anormal, no siendo el punto decisivo para la exigencia de la responsabilidad la condición de normal o anormal del actuar administrativo, sino la lesión antijurídica sufrida por el afectado y que este no tiene el deber juridico de soportar; apoya su argumento en una serie de sentencias que cita.

Las alegaciones efectuadas no pueden prosperar a los efectos que el apelante pretende.

El recurso de apelación toma en consideración exclusivamente la normativa general de aplicación sobre la concurrencia de los presupuestos básicos que son necesarios para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en nuestro ordenamiento jurídico que -nadie discute- tiene su base, no sólo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, y en el Artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy Artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Comúnart.139.1 EDL 1992/17271 art.139.2 EDL 1992/17271 . Responsabilidad que precisa como elementos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor y d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta.

Ahora bien, el apelante obvia referirse a el supuesto especial sometido a consideración de la Sala, esto es, una sentencia que se dicta en el ámbito de la responsabilidad que deriva de un acto anulado, en cuyo caso se viene señalando que ' se excluye la antijurídica cuando la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o en la integración de conceptos jurídicos indeterminados ( Sentencias de 5 de febrero de 1996 , citada, de 4 de noviembre de 1997 , de 10 de marzo de 1998 , de 16 de septiembre de 1999 , de 13 de enero de 2000 , entre otras muchas).'- Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso - administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 20 May. 2009, rec. 756/2008 .

La sentencia de instancia apelada, razona lo siguiente .... la cuestión objeto de debate, tanto en la primera instancia como en segunda instancia se centró en determinar si el derecho a la jubilación parcial anticipada de los funcionarios establecida en el artículo 67.4 del Estatuto Básico de la Función Pública es de directa aplicación o por el contrario requiere el ulterior desarrollo normativo....(..) que se trata de una cuestión meramente jurídica como se indicaba en la sentencia del TSJ de Galicia de 14 de junio de 2011 ....(...) que no es una cuestión pacifica (...) (...), que incluso la resolución del Concello fue confirmada en primera instancia ...., no podía apreciarse funcionamiento anormal de la administración, la administración había aplicado las normas vigentes prudencialmente, manteniéndose en unos márgenes de apreciación razonados y razonables .

Por estas razones la sentencia de instancia confirmo el acuerdo desestimatorio de la Administración Local, razones que, no han sido expresamente combatidas.



TERCERO .- En cuanto al ámbito de la responsabilidad patrimonial que deriva de un acto anulado , su aplicación al caso.

Conforme determina el art. 142.4, de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Derecho Administrativo Común, la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización ...

En el ámbito de la responsabilidad que deriva un acto anulado, se viene señalando que ....'se excluye la antijuricidad cuando la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o en la integración de conceptos jurídicos indeterminados ( Sentencias de 5 de febrero de 1996 , citada, de 4 de noviembre de 1997 , de 10 de marzo de 1998 , de 16 de septiembre de 1999 , de 13 de enero de 2000 , entre otras muchas).' El Tribunal Supremo, en Sentencia de 16 de marzo de 2.009, dictada en el recurso de casación nº 9911/2004 , en términos similares a otras muchas, manifiesta en cuanto ahora interesa lo siguiente: ....(...) (...) que la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto o de una disposición de la Administración no presupone el derecho a indemnización, lo que implica tanto como decir que habrá lugar a ella cuando se cumplan los requisitos precisos. Hay que rechazar, pues, las tesis maximalistas de cualquier signo, tanto las que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo caso [véanse las sentencias de esta Sala de 18 de diciembre de 2000 , ya citada , FJ 2º; 5 de febrero de 1996 (casación 2034/93, FJ 2 º); y 14 de julio de 2008 (casación para la unificación de doctrina 289/07 , FJ 3º)].

En esta tesitura, (...), para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa. Decíamos entonces que el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución , que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión (...). Ahora bien, no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo.

También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes.

En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para lo que se la ha atribuido la potestad que ejercita...'.

Y, en el supuesto enjuiciado, ha de tenerse en cuenta que la inicial sentencia de instancia (posteriormente anulada) consideró adecuada a derecho la denegación de la jubilación parcial pretendida, por lo que en principio el acto de la Administración Local revestía cuando menos una apariencia inicial de buen derecho, aunque el criterio definitivo de esta Sala fuera precisamente de reconocimiento del derecho.

Y resulta especialmente relevante que la propia sentencia del TSJ de Galicia que reconoce el derecho del actor a la jubilación anticipada solicitada, y anula el acuerdo de la Administración Local, aluda a la existencia de criterios dispares sobre la materia ..... el precepto del Estatuto Básico de la Función Pública - articulo 67.2.4- , y del articulo 26 4. Ley 55/2003 de 16 de Diciembre (estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud)...., la propia sentencia modifica su criterio anterior .

Que el asunto controvertido no ofrecía una solución única, lo evidencian las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Valladolid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia de 2 Ene. 2008, rec. 357/2007 o de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Valladolid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia de 23 Jun. 2009, rec. 12/2009 (en sentido positivo ), o las del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo contencioso-administrativo de 6 de febrero de 2008 (recurso 807/2009 ) y del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ( sede Granada), Sala de lo Social, de 5 de noviembre de 2008 ( en sentido negativo). Finalmente la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en sentencia de 3 de noviembre de 2009 ( Sala de lo Social Sección 1ª, recurso 807/09 ) y de 22 de julio de 2009 ( Pleno, recurso 3044/08 ) ha reconocido que el derecho a la jubilación parcial del personal estatutario depende del desarrollo de una norma reglamentaria o de un plan de recursos humanos.

El acuerdo inicial del Concello de Vigo, aunque incorrecto a juicio del TSJ de Galicia, era razonable, no puede ser calificado de antijurídico, pues se fundaba en argumentos jurídicos, si bien susceptibles de distinta interpretación.

Desde estas consideraciones, la Sala entiende que nos encontramos precisamente en uno de esos supuestos de los que habla la doctrina jurisprudencial, en los que es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. La decisión de denegación de la jubilación anticipada, conforme la diversa y contradictoria jurisprudencia existente puede entenderse razonable, no obedeció a un criterio irracional o arbitrario de la Administración Local demandada existiendo por ello el deber de soportar el daño.

Por ello el razonamiento de la sentencia de instancia manteniendo que la cuestión de fondo no era cuestión pacifica, que la administración había aplicado las normas vigentes prudencialmente, manteniéndose en unos márgenes de apreciación razonados y razonables (...) (...) y en definitiva que no podía apreciarse funcionamiento anormal de la administración, ha de entenderse correcto conforme a la normativa y doctrina jurisprudencial aplicable.

En consecuencia, se ha de concluir con la sentencia de instancia en la no concurrencia de los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración por los hechos enjuiciados.

La Sala debe desestimar, como se hace, el recurso, por resultar acertada y ajustada a derecho la sentencia recurrida.



CUARTO .- De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA en los recursos de apelación las costas se impondrá al recurrente sí se desestima totalmente el recurso; si bien en el supuesto de autos haciendo uso de la facultad conferida en el referido artículo dados los términos del debate y la naturaleza de la cuestión objeto del mismo, parece prudente su limitación hasta la cantidad máxima de 800 € por lo que hace los gastos de defensa y representación.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido DESESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de D. Victorio contra sentencia que el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 1 de Vigo dicto en el Procedimiento Ordinario PO número 201/2015 sobre reclamación de responsabilidad patrimonial con fecha 31 de mayo de 2017 (...) QUE SE CONFIRMA. Con imposición de las costas en los términos fijados.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se de cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa . Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0354/17), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente Dª Blanca María Fernández Conde , al estar celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso- Administrativo, en el día de su fecha, de lo que yo, Secretaria,