Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 56/2020, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 44/2020 de 09 de Junio de 2020

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00056/2020

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Ilmo. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S.M. el Rey ha dictado la siguiente:

SENTENCIA NUM. 56/2020

PRESIDENTE:

D. DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS:

Dª ELENA MÉNDEZ CANSECO

D. MERCENARIO VILLALBA LAVA

D. RAIMUNDO PRADO BERNABEU

D. CASIANO ROJAS POZO

Dª CARMEN BRAVO DÍAZ

En Cáceres, a nueve de junio de dos mil veinte.

Visto el recurso de Apelación nº 44 de 2020,interpuesto por el Procurador Sr. Hernández Lavado, en nombre y representación de D. Rodrigo y Dª Dulce, contra la sentencia nº 14/20, de fecha 28de enero de 2020, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 13/19, tramitado en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Cáceres, siendo parte apelada el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE PLASENCIA, defendido y representado por Letrado de sus Servicios Jurídicos, sobre:

Urbanismo.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Cáceres se remitió a esta Sala recurso contencioso-administrativo nº 13/219, seguido a instancias de D. Rodrigo y Dª Dulce, sobre Urbanismo. Procedimiento que concluyó por Sentencia del Juzgado de fecha 28 de enero de 2020.

SEGUNDO.- Notificada las anteriores resoluciones a las partes intervinientes se interpuso recurso de apelación por D. Rodrigo y Dª Dulce, dando traslado a la representación del Ayuntamiento de Plasencia, aduciendo los motivos y fundamentos que tuvo por conveniente.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala se formó el presente rollo de apelación en el que se acordó admitir a trámite el mismo, que se declara concluso para sentencia, con citación de las partes.

CUARTO.- En la tramitación del presente rollo se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente para este trámite el Ilmo. Sr. Magistrado D. MERCENARIO VILLALBA LAVA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de apelación, la sentencia 12/2020 de 28 de enero del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Cáceres, que desestima el recurso contencioso-administrativo.

La sentencia de instancia considera que el plazo de prescripción para el ejercicio de la ejecución de lo acordado en vía administrativa es de 15 años sobre la base de lo resuelto en la jurisprudencia y por esta Sala de Extremadura y con relación al Acuerdo de la Comisión Municipal de 19 de junio de 1984, que dice que no existe inconveniente para el otorgamiento de licencias de obras al anterior propietario de la finca para construcción de una vivienda unifamiliar, aunque la finca no dispusiera de la superficie legalmente exigible a cambio de la autorización del propietario para instalar un apoyo para línea eléctrica de abastecimiento a la presa del Jerte considera que no se infringe la doctrina de los actos propios, ya que tal doctrina no legítima para actuar de forma disconforme a Derecho.

En la apelación se alega, que se acuerda en el acto administrativo impugnado el derribo de una construcción en parcela no urbanizable, que a su vez constituye la vivienda de los cónyuges recurrentes, constatándose, según informe de la Policía Local de marzo de 2006, que se estaba iniciando la construcción de una vivienda, proponiéndose la paralización de las obras y concediendo trámite de audiencia, dictándose resolución administrativa el 12 de julio de 2006, que declara la ilegalidad de las obras, efectivamente notificada al recurrente pero que no se hizo a su esposa y el recurrente formuló recurso de reposición aportando su título de propiedad, en el que la parcela tiene un carácter ganancial y no existen actuaciones administrativas hasta febrero de 2018 en que realiza alegaciones el esposo recurrente, con aportación de determinada documentación y en Decreto municipal de 31 de agosto de 2018 se ordena la demolición de las obras, que es impugnado en reposición por los dos cónyuges recurrentes y los recursos son desestimados por resolución de 9 de noviembre de 2018.

Alegan en defensa de su tesis, que existía un compromiso del Ayuntamiento para la concesión de la licencia de obras, a cambio de la instalación en la finca de un apoyo para instalación eléctrica municipal, de manera que se contraviene la doctrina de los actos propios, lo cual viene ratificado porque el Ayuntamiento viene cobrando desde 2010 el IBI a los recurrentes como propietarios y las construcciones existen desde el año 2009, tratándose de un suelo no urbanizable común, conforme el Plan General Municipal de 2015, en cuanto a la mayoría de su superficie y de suelo no urbanizable de protección natural paisajística, el resto que contiene una nave siendo según el Plan General Municipal de 1997 suelo no urbanizable de especial protección, área de alto valor ambiental de la cuenca y visual del conjunto histórico, citando el apoyo de su tesis la sentencia de esta Sala 80/2018 de 15 de mayo y entendiendo que la resolución del año 2006 no es conforme a Derecho, al no haberse notificado al interesado (su esposa y ahora recurrente) y por ello no existe la resolución administrativa que sirva de título a la ejecución, dada su nulidad.

SEGUNDO.-Para juzgar adecuadamente el caso que nos ocupa hemos de tener en cuenta que el arquitecto municipal, el 30 de agosto de 2018, informa que la vivienda y sus construcciones asociadas no tienen posibilidad de legalización con la normativa vigente y en cuanto a la nave para un uso distinto al agropecuario debería estar vinculado a la explotación agrícola- ganadera además de cumplir con los parámetros urbanísticos, señalando que según el Plan General de Ordenación Urbana de 1997 era suelo no urbanizable de especial protección de alto valor de conservación, área ambiental de la cuenca visual media del conjunto histórico, y tal y como señala el artículo 197 apartado 5 de la LESOTEX de 2001, el plazo de 4 años a que se refiere el apartado anterior no rige para las parcelaciones que se realicen en suelo no urbanizable protegido ni para los actos de construcción o edificación o uso del suelo ejecutado sin calificación urbanística previa, licencia o autorización o contraviniendo las determinaciones de cualquiera de ellas sobre terrenos marcados en el planeamiento como sistemas generales o clasificado como suelo no urbanizable de protección ambiental por la ordenación territorial y urbanística, de manera que en el caso nos encontramos con ese supuesto, y ello de conformidad con la sentencia que cita la parte 80/2018 de 15 de mayo, cuya tesis vendría corroborada con el plazo que señalamos para la ejecución de los actos administrativos que declaramos en nuestra sentencia de 5 de marzo de 2019 y en cualquier caso, de acuerdo con el Plan General Municipal de 2015 no solo es que no sea legalizable por las prescripciones del plan , ya que una parte efectivamente es suelo no urbanizable común y otra de protección natural paisajística sino que tampoco reúne los requisitos de parcela mínima, y desde que entró en vigor esta nueva normativa no se ha agotado el plazo de 4 años, en cualquier caso.

Esta Sala ya ha aplicado, entre otras, en Sentencias 290/2012, rec.57/2010 , 485/2013 ( rec. 279/2011 ), 279/2016 ( rec. 218/2015 ) y 225/2016 ( rec. 567/2015 ) el principio nemo auditur propiam turpitudinem allegans, que consagra que nadie puede alegar válidamente o causar perjuicios a terceros por causa de su propia torpeza, de manera que la recurrente, tal y como se señala en la STC 227/91 y en las STS de 02.01.1990 (Aranzadi 148 ) y 31.03.1999 (Aranzadi 3270) no puede perjudicar los derechos de terceros o de la Administración por causas por las que aparece responsable, no solo por no pedir licencia sino por no demoler en si día o por no notificar nada a su mujer, conforma a las exigencias de la buena fe.

En este punto también debe tenerse en cuenta el principio de confianza legítima, y en este sentido la STS 631/2017(rec.453/2016 ) señala que según expusimos en la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001 ), y que reprodujimos en la sentencia de 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005 ), tiene el siguiente ámbito de protección, condicionado a la concurrencia de estos presupuestos: 'El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3- 1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda 'la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general'. Por otra parte, en la STS de 1-2-99 Az 1633, se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los ' actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta.Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 [RCL 19922512, 2775 y RCL 1993246], modificada por Ley 4/1999 [RCL 1999114]),y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.

Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo, como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias tan dispares como cambios normativos sorpresivos en supuestos de intervención económica, especialmente en el ámbito de la Política Agraria Común (STJCE 16-12-1999), o en procesos de selección en la función pública (STJCE 17-4-1997). En definitiva, como señala la STJCE de 12-5-1998, para anular un acto irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general, bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual. ' .

A estos efectos, resulta oportuno recordar que, en relación con el alcance y significado de la doctrina de los actos propios, en la sentencia de esta Sala de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990 ), dijimos: ' [...] En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propiumsurgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: 'Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima', expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: 'En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso- administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.'. Y en la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ), se afirma: 'Además, la doctrina invocada de los ' actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos.' .

Lo expuesto determina que no sea relevante el abono del IBI ni tampoco la supuesta autorización en 1984, más de 20 años antes, y desconocemos el planeamiento vigente para construir y con relación a la parcela mínima, y respecto de otro propietario desconociéndose las circunstancias concurrentes.

TERCERO.-Con relación a la supuesta indefensión causada a la mujer, ya hemos avanzado que el terreno fue adquirido por el marido para su sociedad de gananciales y desconocemos la propiedad real de la casa a los efectos de su carácter y teniendo en cuenta las normas que existen en el Código Civil sobre la materia para resolver en el fondo de la cuestión, sin olvidar que el recurrente sería el que hubiese causado toda la problemática de indefensión a su esposa, que viviendo en tal morada y siendo, en su caso, de su sociedad de gananciales no informara correctamente a la misma pero es que en este caso estamos ejecutando una resolución administrativa firme y de la que ya ha tenido conocimiento la esposa y no consta que haya intentado dejarla sin efecto en vía administrativa a través de la correspondiente petición de revisión de oficio, sin olvidar que la construcción se inicia primero sin licencia y posteriormente existiendo una orden de derribo, ya que señala la propia parte, que la casa se terminó en 2009 y en 2006 ya existía una orden de derribo es decir con manifiesto mala fe por parte del ahora recurrente.

El artículo 6.4 del Código Civil establece que los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiera tratado de eludir, de manera que para la debida aplicación de esta norma debe concurrir que los actos se realicen al amparo de un texto de una norma que aparentemente los acoja, que pueden ser varios o uno solo, existiendo una norma en cuestión o varias, llamada también ley de cobertura, que tiene una finalidad, amparar formalmente la actuación o conjunto de actos ejecutados, y decimos aparentemente porque una de las características de la figura es la coincidencia externa entre el supuesto de hecho, que después resulta fraudulento y el de la norma en que busca amparo, de manera que aunque formalmente se cumple la norma en cada uno de sus aspectos, lo relevantes es que el resultado se encuentre prohibido por el ordenamiento jurídico o sea contrario a él, de manera que no se impedirá la debida aplicación de la norma que se hubiera tratado de eludir, teniendo en cuenta que la interpretación del ordenamiento jurídico no ha de hacerse por partes aisladas sino en su conjunto, de acuerdo con lo que establecen los principios generales del derecho y sin que los actos aparentes impidan la debida aplicación de la sustancia del derecho, toda vez que nuestro ordenamiento jurídico es causalista y ha de estarse al espíritu y finalidad de las normas como del actuar humano.

Esta Sala ha aplicado en numerosas ocasiones, sobre todo en procesos contra grupos de empresas o de responsabilidad subsidiaria de administradores el expediente del fraude de ley para resolver sobre la base de que la apariencia externa de legalidad o indefensión deben juzgarse desde el punto de vista material y sobre la base del conjunto de circunstancias concurrentes en atención a las actuaciones verificadas y en este sentido consideramos que válidamente, no solo desde la estricta legalidad sino en atención al espíritu de las normas, el cónyuge no puede alegar ante la Administración ninguna clase de indefensión sobre la base de haber actuado su marido, que según manifiesta convive en la casa, en defensa exclusiva propia, que todos los comuneros pueden actuar en defensa de la cosa común y que, sobre todo, no he instado la revisión de oficio cuando ha tenido conocimiento del acto administrativo firme que se quiere ejecutar y del conjunto de circunstancias concurrentes de una contravención normativa expresa y continuada no puede considerarse la situación de la esposa como una perjudicada ordinaria e indefensa.

CUARTO.- Que en materia de costas rige el artículo 139. 2 de la Ley 29/98 que las impone al apelante cuando se desestima el recurso de apelación como es el caso.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación. Por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN EXPAÑOLA,

Fallo

Que en atención a lo expuesto debemos de desestimar y desestimamos el recurso de apelación presentado por Rodrigo y Dulce contra la sentencia 12/2020 de 28 de enero del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Cáceres a que se refieren los presentes autos y en su virtud la debemos de confirmar y confirmamos, y todo ello con expresa condena en las costas de esta alzada para los apelantes.

Contra la presente sentencia cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio junto con los autos, al Juzgado de los Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó. Doy fe.