Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 577/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 546/2017 de 04 de Marzo de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION ESPECIAL DE REFUERZO

SEVILLA

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISAN

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

D. PEDRO LUIS ROAS MARTIN

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a cuatro de marzo de dos mil veinte.

La Sección Especial de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, constituida para el examen de este caso al amparo de los Acuerdos de 13 de octubre de 2019 y 16 de enero de 2010 de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, e integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 546/2017interpuesto por D. Alejo, representado por el Procurador Sr. Martín Toribio, siendo parte demandada la CONSEJERIA DE EMPLEO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. DON LUIS ARENAS IBAÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante escrito dirigido a la Dirección General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, presentado el 22 de febrero de 2017, D. Alejo solicitó que se le abonara la cantidad de 96.149,76 euros en concepto de saldo pendiente a su favor de las subvenciones que le fueron concedidas en el expediente NUM000 más intereses moratorios calculados a partir de los doce meses siguientes a la presentación de las cuentas justificativas.

SEGUNDO.- El Sr. Alejo interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de dicha reclamación, siendo turnado a la Sección 3ª, y una vez se tuvo por interpuesto se reclamó a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y el emplazamiento de los interesados.

TERCERO.- Se dio traslado a la parte actora para que formalizara demanda, evacuándolo mediante escrito en el que interesó el dictado de Sentencia que anule y deje sin efecto la resolución presunta recurrida declarando en su lugar que la Administración demandada viene obligada a abonar al Sr. Alejo la cantidad de 94.400,71 euros (resto pendiente de pago tras el abono del anticipo) más intereses de demora calculados desde el día 6 de mayo de 2013 en que se cumplieron tres meses desde la presentación de las respectivas solicitudes de liquidación con las cuentas justificadas, presentaciones que tuvieron lugar el 6 de febrero de 2013. Dado traslado a la parte demandada para que la contestara, lo cumplimentó solicitando el dictado de Sentencia desestimatoria del recurso.

CUARTO.- Fijada en 94.400,71 euros la cuantía del recurso no se recibió el pleito a prueba, quedando las actuaciones tras el trámite de conclusiones pendientes del dictado de Sentencia, a cuyo efecto se han remitido a esta Sección Especial de Refuerzo.

QUINTO.- En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho de la desestimación presunta de la reclamación presentada el 22 de febrero de 2017 dirigida por D. Alejo a la Dirección General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía con objeto de que se le abonara la cantidad de 96.149,76 euros en concepto de saldo pendiente a su favor de las subvenciones que le fueron concedidas en el expediente NUM000 más intereses moratorios calculados a partir de los doce meses siguientes a la presentación de las cuentas justificativas.

SEGUNDO.- Refiere la parte actora en los apartados de hechos de su demanda: 1º) Mediante resolución de 21 de diciembre de 2010 del Director General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo (expediente nº NUM000) se le concedió una subvención por importe total de 750.180 euros distribuida en 19 cursos o acciones formativas cuyo plazo de finalización fue inicialmente fijado en el 30 de septiembre de 2011, si bien tras algunas modificaciones introducidas por la Administración y la Comisión Mixta (por razón del cambio de tres cursos a la provincia de Córdoba, de la ampliación del plazo de finalización de las acciones formativas, de la programación inicial de los cursos, y del menor número de alumnos) el importe total de la subvención quedó reducido a 683.649 euros, de los que se percibieron anticipos por un importe total de 562.635 euros. 2º) Desarrolladas satisfactoria e íntegramente las acciones formativas, y ampliado el plazo para justificar su coste, presentó en fecha 6 de febrero de 2013 las cuentas justificativas de los gastos de los cursos debidamente auditadas y junto a la documentación prevista en la normativa vigente, incluidos informes de auditoría, ascendiendo a la suma de 656.891,76 euros el importe total subvencionable justificado, sin que a la fecha se haya hecho pago total ni parcial del resto adeudado una vez deducidos los anticipos ya percibidos, resto que asciende a 94.400,71 euros. 3º) Con la documentación justificativa presentada se acreditaron por cada actividad los cursos impartidos, gastos subvencionables o elegibles, exponiendo a continuación una tabla en la que se reflejan, separadamente por cursos, el lugar de localización en el expediente de la correspondiente 'declaración de gatos y liquidación del curso', la cantidad de gasto justificada, a cantidad percibida a cuentea de anticipo y la cantidad pendiente de cobro por cada curso, junto al total pendiente de cobro. 4º) El 28 de abril de 2015 se le notificó un requerimiento de aclaraciones y documentación sobre justificaciones de gastos, lo que cumplimenta finalmente a partir de junio de 2016 mediante entregas separadas de documentos en 16 escritos teniendo en cuenta el elevado número de documentos y los obstáculos e impedimentos puestos hasta entonces para su recepción y compulsa en un solo escrito. 5º) El 22 de febrero de 2017 presentó la reclamación cuya desestimación presunta es objeto de autos. En sede de Fundamentos de Derecho plantea los siguientes argumentos impugnatorios: A) Conforme a la normativa reguladora y las propias condiciones del convenio de colaboración se le debería haber abonado hace muchos años la cantidad pendiente una vez presentadas las justificaciones de los gastos de los 19 cursos impartidos que representaban prácticamente el total de la subvención, sin que las cuentas justificativas fueran objeto del más mínimo reparo por parte de la Administración como lo demuestra la no incoación de expediente de reintegro y su silencio sobre las liquidaciones que le habían sido pedidas. B) Es consolidada la jurisprudencia relativa al derecho de los beneficiarios de subvenciones a la Formación para el Empleo a percibir -en los tres meses siguientes a la presentación de las cuentas justificativas y de las oportunas solicitudes de liquidación- las subvenciones aún pendientes de cobro y consistentes en la diferencia entre el anticipo recibido y los costes subvencionables acreditados con la documentación presentada sin entrar en disquisiciones sobre la procedencia o no de los acreditados si la Administración no hubiese puesto reparos o no se hubiese pronunciado al respecto, teniendo en cuenta: que aunque la Administración puede comprobar las justificaciones presentadas no tiene un tiempo ilimitado para hacerlo y resolver lo procedente sobre la liquidación que se le ha pedido; que en casos como éste de falta de respuesta sólo cabe plantearse que la Administración pueda iniciar posteriormente expediente de posibles minoraciones y/o reintegros por entender que existió algún incumplimiento o falta de justificación con devolución de las subvenciones percibidas o parte de ellas, pero no puede afectar en la fase en que nos encontramos al derecho del beneficiario al cobro de las que estuviesen pendientes de pago por parte de la Administración; y que en este tipo de reclamaciones procede el pago de intereses de demora al tipo legal vigente en cada momento desde que se cumplieron tres meses desde la fecha de formulación de la reclamación en vía administrativa.C) Conforme a lo expuesto es clara la procedencia de la reclamación de subvenciones pendientes hasta el límite alcanzado por los costes subvencionables que tuvo que sufragar en el desarrollo de cada acción formativa, cantidad que debe incrementarse con los intereses de demora devengados desde el día 6 de mayo de 2013 en que se cumplieron tres meses desde la fecha (6 de febrero de 2013) en que presentó las respectivas cuentas de justificación en unión de las correspondientes solicitudes de liquidación por cada uno de los cursos impartidos.

La defensa autonómica opone que de acuerdo con la jurisprudencia que cita, y conforme al artículo 32 de la Ley General de Subvenciones, se deben realizar por la Administración dos comprobaciones sometidas a los siguientes plazos: una comprobación formal de la justificación destinada a constatar si la documentación presentada está completa para lo que cuenta con el plazo previsto en las bases reguladoras de la subvención, y una comprobación de la realización de la actividad subvencionada o la adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, para lo que cuenta con el plazo de prescripción de cuatro años, sin que nada impida que en la primera fase de pueda considerar insuficiente la justificación presentada, en cuyo caso deberá requerirse para que se complete, o que se inicie el procedimiento de reintegro con medida cautelar de suspensión de abono de pagos pendientes, todo dentro del plazo de dos meses del artículo 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 que rigió la subvención; a lo que se añade que la presentación de la justificación por el interesado no inicia un procedimiento administrativo específico sometido a plazo máximo de resolución con efectos estimatorios en caso de silencio, derivando el pago del acto firme de la resolución de la concesión de la subvención, procediendo el pago tras la primera verificación formal. Aplicando lo anterior al caso de autos resulta que tras el requerimiento documental y la presentación de documentos para intentar cumplimentarlo, y teniendo en cuenta que la Orden de 23 de octubre de 2009 no prevé plazo para realizar la comprobación de la justificación, ese plazo sería el de prescripción de cuatro años del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, por lo que no existiendo en el expediente liquidación alguna la comprobación ha arrojado resultado negativo y no puede por ello efectuarse el pago reclamado, resultando así también de lo previsto en los artículos 32 y 34 de la Ley General de Subvenciones y 99 de la Orden de 23 de octubre de 2009. En este caso la documentación presentada fue insuficiente, se hizo requerimiento para que se completara y la entidad aportó documentación, pero no consta dictada la liquidación a que se refiere el artículo 99.5 de la Orden reguladora de la subvención, lo que lleva a determinar que esa documentación aportada siguió estando incompleta y por ello no justificó debidamente las subvenciones que nos ocupan no pudiendo ejecutarse el acto firme de concesión de la subvención, máxime teniendo en cuenta lo que señala el artículo 17.1 del Decreto andaluz 254/2001, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para la concesión de subvenciones y ayudas públicas.

TERCERO.- Mediante Resolución de 20 de diciembre de 2010 del Director General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo de la Junta de Andalucía se le concedió a D. Alejo una subvención por valor de 750.180,00 euros destinada a cubrir los gastos de ejecución de las 16 acciones formativas que se recogían en el anexo de esa Resolución, siendo el porcentaje de ayuda el 100% del presupuesto aceptado.

Se establecía en la parte dispositiva de la misma: en cuanto al abono de la ayuda, que se abonaría el 75% del importe de la subvención en concepto de anticipo una vez aceptada la resolución, mientras que el 25% restante se abonaría una vez justificado al menos el 25% del total subvencionado (apartado noveno); sobre la justificación, que debía realizarse en los tres meses siguientes a la finalización del plazo de ejecución de las acciones formativas mediante la presentación de cuenta justificativa e informe de Auditor de Cuentas con el contenido que indicaba (apartado décimo); y respecto al plazo de ejecución de las acciones formativas, que empezaba a contar desde el día siguiente a la recepción de la Resolución, debiendo finalizar el 30 de septiembre de 2011 (apartado vigésimo).

Posteriormente, y en virtud de sucesivas Resoluciones de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo y de la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Empleo, se modificó por dos veces de forma parcial en febrero y mayo de 2011 la programación inicialmente prevista, y se prorrogó hasta el 30 de junio de 2012 el plazo de ejecución de las acciones formativas y hasta el 15 de noviembre de 2012 la fecha de presentación de la justificación económica.

El abono del anticipo del 75% de la subvención se produjo en sucesivos pagos parciales, contabilizándose el último de ellos en las cuentas del beneficiario el 11 de agosto de 2011.

D. Alejo presentó en fecha 6 de febrero de 2013 en orden a la justificación de la acción formativa documentación comprensiva de declaración de gastos y liquidación, memoria de actuación, informe de auditoría de cuenta justificativa, y criterios de imputación aplicados para los gastos asociados.

El 28 de abril de 2015 la Administración emitió requerimiento, notificado al Sr. Alejo el 13 de mayo de 2015, en el que se indicaba que tras analizar la documentación aportada, y al objeto de proceder a la liquidación y pago de la ayuda concedida, se habían detectado algunos defectos u omisiones a subsanar, por lo que se le requería para que en plazo de diez días aportara la documentación consistente en todas las facturas, ordenadas por número de factura y acreedor, así como sus correspondientes justificantes de pago debidamente sellados y firmados por la entidad bancaria, en copia debidamente compulsada o en formato digital en los términos que se indican.

Esa documentación se intenta presentar el 8 de mayo de 2015 con resultado infructuoso por contener un número muy elevado de documentos a compulsar. Posteriormente presenta sendos escritos el 20 y el 23 de junio de 2016 quejándose en el primero de que pese a los múltiples intentos realizados no ha podido realizar la compulsa de los 800 documentos aproximadamente a presentar, y manifestando en el segundo de que siguiendo las indicaciones dadas estaba presentando esos documentos para compulsa por partes, de 50 en 50.

El 29 de junio de 2016 la Secretaría General Técnica envía a la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo 16 escritos que adjuntan documentación agrupadas en 4 subcarpetas, indicando que la empresa no había dejado los originales y había manifestado que aportaría la documentación original cuando se le llamase en orden a proceder a su consulta. Esos documentos, que entraron en la Dirección General el 1 de julio de 2016, incluían: nóminas personal administrativo, nóminas de docentes, extractos bancarios y liquidaciones de cotizaciones a la Seguridad Social, y facturas.

A través de dos escritos presentados el 5 de julio de 2016 D. Alejo aporta documentación acreditativa de la imposibilidad de conseguir el registro y compulsa de los documentos correspondientes a su respuesta al requerimiento realizado en abril de 2015, e indica asimismo que presentó copias de los documentos en 16 partes (16 escritos con sus correspondientes documentos) para su compulsa, quedando a la espera de que le llamaran para presentar los originales a esos efectos.

El 11 de octubre de 2016 el Servicio de Gestión de la Formación Profesional para el empleo, de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, remite a la Secretaría General Técnica la documentación relativa a los expedientes administrativos que cita para su compulsa.

Por escrito presentado el 27 de febrero de 2017 el Sr. Alejo pidió que se le abonara la suma de 96.149,76 euros -en concepto de saldo pendiente a su favor de las subvenciones que le fueron concedidas y que tiene justificadas desde hace más de cuatro años, una vez deducidas de dicho total las cantidades en su día recibidas como anticipos- más intereses desde la fecha en que se cumplieron doce meses a partir de la presentación de las cuentas justificativas (por tanto, desde 6 de febrero de 2014); siendo la desestimación presunta de esa reclamación la que constituye el objeto de las presentes actuaciones.

CUARTO.- Referencias normativas.

Establece el artículo 30.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que ' La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.'.

Según el artículo 32.1 de la misma Ley ' El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'.

Y conforme a su artículo 34.3 ' El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención', y 'Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de esta Ley '.

En términos similares el Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, dispone que ' 1. La justificación de la subvención tendrá la estructura y el alcance que se determine en las correspondientes bases reguladoras. 2. Cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección' (artículo 71); que 'El órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que se haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin revisará la documentación que obligatoriamente deba aportar el beneficiario o la entidad colaboradora' (artículo 84.1); y que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, y en la parte proporcional a la cuantía de la subvención justificada, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió, en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención, salvo que en atención a la naturaleza de aquélla, dicha normativa prevea la posibilidad de realizar pagos anticipados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34.4 de la Ley General de Subvenciones ' (artículo 88.1).

La subvención objeto de autos fue concedida al amparo de la Orden de 23 de octubre 2009 por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22-9-2009 (LAN 2009428), que regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos.

En el apartado 1 del artículo 99 de dicha Orden ('Pago de subvenciones') se prevé que 'el pago de las subvenciones reguladas en la presente Orden se ordenará en las siguientes fases:

a) Hasta el 75%, en concepto de anticipo, se tramitará a partir de la fecha de concesión.

b) Una vez justificado al menos el 25% del total subvencionado mediante la oportuna presentación de los documentos acreditativos de la ejecución y de los gastos pagados, se podrá tramitar hasta el 25% restante. Para ello, y en cualquier caso, los beneficiarios deberán cumplir las condiciones de justificación, que a tal efecto se establecen en el artículo 102, así como aquellas otras que el órgano concedente de la ayuda pueda dictar en la correspondiente Resolución de concesión.'.

Mientras que el apartado 5 del mismo artículo dispone que ' El importe definitivo de la subvención se liquidará aplicando al coste de la actividad o inversión efectivamente realizada por el beneficiario, según justificación, el porcentaje de financiación definido en la resolución de concesión.'.

La justificación de la subvención está regulada en el artículo 102 de la Orden, que en el párrafo primero de su primer apartado establece que 'A los efectos de la justificación de las subvenciones concedidas al amparo de la presente Orden, y en el plazo máximo de tres meses a partir de la fecha de finalización de las acciones objeto de subvención para el caso de la justificación final, el beneficiario deberá presentar una cuenta justificativa con aportación de un informe de auditor. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio de la entidad beneficiaria, en la que se debe incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la ayuda y del gasto total de la actividad subvencionada.'.

Y el apartado 8 de ese artículo 102 contempla que ' Una vez presentada la documentación señalada en el apartado 1 de este artículo se realizará por el órgano que concedió la subvención la correspondiente comprobación técnicoeconómica.

Si como resultado de dicha comprobación se dedujera que el coste subvencionable ha sido inferior a la subvención concedida o que se han incumplido, total o parcialmente, los requisitos establecidos en la normativa aplicable para la justificación de la subvención o los fines para los que fue concedida la misma se comunicará tal circunstancia al interesado junto a los resultados de la comprobación técnico-económica y se iniciará el procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención o, en su caso, el procedimiento de reintegro total o parcial de la subvención previsto en el artículo 105.'.

QUINTO.- Lo que plantea en última instancia la parte actora es que se le debe abonar el resto de la subvención en su día otorgada teniendo en cuenta la realización de las actividades subvencionadas, la justificación de gastos realizados sin reparo por parte de la Administración, y los años de demora por parte de ésta a la hora de liquidar aquel resto (25%) de la subvención.

La Sala 3ª (Sección 4ª) del Tribunal Supremo se ha pronunciado en torno al debate aquí planteado en recientes Sentencias de fechas 6 de marzo de 2018 (RJ 2018/1367) dictada en recurso de casación 557/2017, y 20 de septiembre de 2018 (RJ 2018/4567) dictada en recurso de casación número 551/2017, cuya doctrina es reiterada por la Sentencia núm. 1222/2019 de 24 septiembre ( RJ 2019/3837) dictada en recurso de Casación núm. 2349/2017, en respuesta a recursos de casación formulados frente a Sentencias de este Tribunal Superior de Justicia.

La doctrina que en ellas se fija establece, por lo que aquí interesa, las siguientes conclusiones: 1º) ' El acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (RCL 2015, 1477) (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común )'. 2ª) 'La verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación.'; 3ª) 'Ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame'. Y 4º) 'La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS (RCL 2003, 2684)'.

En concreto la citada Sentencia núm. 350/2018 de 6 marzo (Recurso de Casación núm. 557/2017), razona lo que sigue a partir de su Fundamento de Derecho sexto:

'SEXTO Planteado en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC (RCL 2015, 1477) . Sin embargo, debemos rechazar que la sentencia haya declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución, por lo que la doctrina que hemos de fijar no abordará esta cuestión, pues en modo alguno se corresponde con el fallo ni con la argumentación de la sentencia recurrida. La doctrina jurisprudencial que esta Sala ha de establecer debe ser, en todo caso, sobre las bases reales del litigio sometido a enjuiciamiento, como exige el art. 93.1 de la LJCA (RCL 1998, 1741) , y no a modo de proclamación abstracta, lo que resultaría contrario a la naturaleza del recurso de casación como medio de impugnación.

Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS (RCL 2003, 2684) cuando dispone que:

'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS (RCL 2003, 2684) establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (RJ 2007, 4846) (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (RJ 2006, 5054) (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).

SÉPTIMO Volviendo ahora a los hechos, consta que el día 29 de marzo de 2011, la UPA-ANDALUCIA remitió la documentación justificativa y solicitó la liquidación. El 10 de febrero de 2012 fue requerida para completar documentación, lo que fue atendido con fecha 27 de febrero de 2012 (folios 18 a 146 del expediente administrativo, archivo 6 carpeta 847) y el 28 de octubre de 2014 se reitera la solicitud de pago, tras lo que se recibe nuevo requerimiento de documentación emitido por el órgano administrativo, que fue atendido por escrito de 3 de diciembre de 2014, según se acredita con el documento núm. 1 acompañado a la demanda. Con posterioridad la Administración no ha realizado nuevo requerimiento de documentación complementaria, ni ha liquidado ni abonado la cantidad de 49.932,88 euros a que asciende el 25% de la subvención concedida, pendiente de liquidación y pago, sin que en la contestación a la demanda, presentada el 15 de marzo de 2016, la Administración haya aducido ninguna razón distinta a la necesidad de proceder a la comprobación de la justificación. Es preciso destacar que no se ha cuestionado por la Administración que la beneficiaria presentó la documentación justificativa a que venía obligada.

En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS (RCL 2003, 2684) , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS (RCL 2003, 2684) ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS (RCL 2003, 2684) , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) , de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009 (LAN 2009, 143) , establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que:

'[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable[...]Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS (RCL 2003, 2684) ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones (RCL 2003, 2684) ;

c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con invocación del art. 69.c) de la LJCA (RCL 1998, 1741) ha de ser rechazada, pues sin duda existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.

OCTAVO Esto nos lleva a la siguiente cuestión, que es la naturaleza de la actuación administrativa impugnada. La recurrente ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto a al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio. Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA (RCL 1998, 1741) . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada, pues ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .

En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: 'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.

Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:

'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'.

Esta cuestión se ha abordado recientemente, y así hemos declarado en nuestra sentencia de 23 [sic] de enero de 2018 (RJ 2018, 524) (rec. cas. núm. 543/2017 ) la siguiente doctrina jurisprudencial:

'1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable'.

Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 (LAN 2008, 516) , plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 49.932,88 euros.

NOVENO No cabe estimar la pretensión de abono de las cantidades abonadas por intereses devengados por las pólizas de crédito que se dicen contratadas por la beneficiaria para sufragar los gastos en que incurrió para desarrollar la actividad de formación, pues ni el desempeño de la actividad formativa subvencionada estaba sujeto a la percepción de la ayuda, además de que percibió un anticipo del 75%, ni se justifica que dichas pólizas tuvieran por única finalidad subvenir las necesidades de liquidez derivadas del retraso en el abono del resto pendiente.

DÉCIMO Nos resta abordar la fijación de la interpretación, en relación al litigio enjuiciado, de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional. En tal sentido, procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (RCL 2015, 1477) (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS (RCL 2003, 2684).'.

SEXTO.- Para aplicar la jurisprudencia transcrita al caso de autos resulta relevante la toma en consideración de distintos antecedentes y circunstancias específicas del caso, parte de los cuáles ya han sido expuestos:

1º) No discute la parte actora la procedencia del requerimiento de subsanación de 28 de abril de 2015 consistente en que aportara (mediante copia debidamente compulsada o en formato digital en los términos que señalaba) la documentación consistente en todas las facturas, ordenadas por número de factura y acreedor, así como sus correspondientes justificantes de pago debidamente sellados y firmados por la entidad bancaria.

2º) Ni la Orden de 23 de octubre 2009 ni la resolución concediendo la subvención establecen un plazo específico para que la Administración otorgante compruebe la pertinencia y suficiencia, desde el punto de vista material de la justificación aportada por el beneficiario.

3º) La documentación justificativa de la subvención objeto del requerimiento de abril de 2015 estaba en poder de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo (por copia no compulsada) desde el 1 de julio de 2016. Y a partir de entonces la única actividad que consta realizada por su parte ha consistido en remitir más de tres meses después (el 11 de octubre de 2016) esa documentación a la Secretaría General Técnica para su compulsa.

4º) No ha obtenido respuesta el escrito presentado por el Sr. Alejo el 27 de febrero de 2017 el Sr. Alejo pidió que se le abonara la suma de 96.149,76 euros -en concepto de saldo pendiente a su favor- más intereses. Ni consta que se haya producido -visto su contenido- al tiempo de remitirse el expediente a esta Sala en enero de 2018 como tampoco al tiempo de la presentación por la demandada de sus escritos de contestación a la demanda y de conclusiones en junio de 2018 y septiembre de 2019, respectivamente, en los que no se alude a esa circunstancia.

Los dos últimos puntos a que acabamos de referirnos son reveladores del incumplimiento por parte de la Administración demandada de su obligación legal de comprobar la documentación justificativa de la acción formativa y los gastos generados como consecuencia de la misma. Desde mediados de 2016 no existían obstáculos para que la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, competente para ello, desempeñara esa tarea pues obraba físicamente en su poder la copia de la totalidad de los documentos requeridos -dado que no echa en falta ninguno de ellos- y tenía además a su disposición el original de los mismos para su cotejo, constándole así a partir de los sucesivos y reiterados escritos presentados por el Sr. Alejo en tal sentido.

Lo cierto es que a partir de entonces han transcurrido meses y años sin que esa comprobación (exigida por los artículos 32.1 de la Ley General de Subvenciones, 84.1 del Reglamento General de Subvenciones y 102.8 de la Orden de 23 de octubre 2009) haya sido verificada por la Administración, que con su pasividad ha incumplido la referida obligación legal pese a haberlo reclamado así explícitamente el interesado. Y es que aunque ni la citada Orden ni la resolución concediendo la subvención fijaran un plazo concreto al efecto esa comprobación, como señala la jurisprudencia referenciada, ' debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación', más si se tiene presente que no se duda de que la documental finalmente aportada tras el requerimiento estuviese completa, y que ningún problema existía -salvo al parecer el burocrático- para confrontarla con la original.

En consecuencia, no siendo aplicable para estos efectos el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención, habiéndose aportado por el interesado la totalidad de la documentación necesaria y requerida para justificar las acciones formativas y los gastos subvencionados, y no habiendo puesto reparo la Administración a la suficiencia de esa justificación pese a estar en plena disposición de hacerlo -en tanto que podía acceder a copias y originales de los documentos-, se colige de acuerdo con la doctrina citada que la Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad por tan largo periodo cuando no ofrece una justificación razonable de su proceder.

La conclusión ha de ser por ello la de estimar el recurso, en cuanto que el beneficiario aportó en su integridad la documentación justificativa precisa tras el requerimiento de subsanación realizado a la luz de la valoración formal de la inicialmente presentada; que aquella fue cumplimentada en los términos establecidos en el artículo 102 de la Orden de 23 de octubre de 2009 y de la Resolución de 20 de diciembre de 2010 por la que se concedió la subvención; y que la Administración no ha opuesto controversia material al respecto de esa justificación más allá de la cuestión formal relativa a su cotejo que pudo ser perfectamente sanada por ella misma.

Cumple por ello estar a lo previsto en los artículos 34.3 de la Ley General de Subvenciones, 88.1 del Reglamento General de Subvenciones, y 99.1 de la Orden de 23 de octubre 2009, en cuya virtud debía procederse al pago del 25% del resto del total subvencionado una vez presentados los documentos acreditativos de la ejecución y de los gastos pagados.

Procede así condenar a la Administración demandada a abonar al Sr. Alejo la cantidad de 94.400,71 euros, la cuál se verá incrementada en los intereses de demora correspondientes, si bien éstos habrán de calcularse a partir del día 27 de febrero de 2017, fecha en la que reclamó por escrito el cumplimiento de la obligación (en este sentido, Sentencia de esta Sala, Sección 1ª, núm. 413/2019, de 27 de marzo, dictada en Recurso contencioso-administrativo núm. 897/2015).

SEPTIMO.- Conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 4 del artículo 139 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción procede imponer a la parte demandada las costas procesales causadas, sin que las mismas puedan superar por todos los conceptos la suma de 1.000 euros.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

Fallo

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Alejo contra la actuación presunta citada en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia, debemos anularla por no ser ajustada a Derecho, condenando a la Administración demandada a abonar al recurrente la cantidad de 94.400,71 euros más los intereses de demora correspondientes a partir del 27 de febrero de 2017.

Se imponen a la parte demandada las costas procesales causadas en los términos señalados en el Fundamento de Derecho séptimo.

Contra esta Sentencia puede caber recurso de casación a preparar ante esta Sala, en el plazo de treinta siguientes a la notificación, si concurriesen los requisitos de los art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Intégrese esta resolución en el Libro correspondiente, dejando certificación en el rollo; y firme que sea devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma en orden a su cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.