Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 584/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 422/2015 de 26 de Marzo de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 422/2015
SENTENCIA NÚM. 584 DE 2.018
Ilma. Sra. Presidenta de Sala:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
En la Ciudad de Granada, a veintiséis de marzo de dos mil dieciocho.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta
y Melilla, con sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 422/2015 , siendo parte
demandante el AYUNTAMIENTO DE PURULLENA representado por la Procuradora doña África Valenzuela
Pérez , asistido por el letrado don Alfonso Luna Rodrigo.
Parte demandada la CONSEJERÍA DE ADMINISTRACIÓN LOCAL Y RELACIONES
INSTITUCIONALES , representada y defendida por el Letrado de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 326.115,48 euros.
Interviene como magistrada ponente la Ilustrísima señora doña Inmaculada Montalbán Huertas.

Antecedentes

PRIMERO. - Interpuesto recurso contencioso-administrativo, se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.



SEGUNDO. - En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación. Terminó por suplicar sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo, dejando sin efecto la resolución recurrida.



TERCERO. - En su escrito de contestación a la demanda, la Administración autonómica se opuso a las pretensiones del actor; y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó la desestimación del recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.



CUARTO. - Denegado el recibimiento del pleito a prueba, y sin conclusiones, al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución de fecha 1 de octubre del 2014 - dictada por la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Administración Local y Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía - por la que se resuelve, entre otros extremos, declarar el incumplimiento del Ayuntamiento de la obligación de justificar el empleo de los fondos recibidos con cargo al programa PROTEJA 2009, conforme a las prescripciones establecidas en la ley 3/2009, de 28 de mayo, al no quedar acreditado el cumplimiento de la finalidad perseguida por los fondos asignados al proyecto de inversión denominado 'Edificio de uso polivalente para actividades culturales y recreativas'; procediendo al reintegro total de la financiación concedida para dicha actuación, que asciende a la cantidad de 326.115,48 euros, con adición de los intereses de demora que se devenguen desde el día siguiente al del vencimiento de la deuda en periodo voluntario hasta la fecha de su ingreso.

Por razones sistemáticas corresponde analizar, en primer lugar, la alegada caducidad del expediente administrativo de reintegro - por exceso del plazo de un año, según alega - y desestimarla en atención a que en el motivo no se distingue entre actuaciones propias de la fase de comprobación respecto de las que corresponden a la fase de reintegro, y mezcla actuaciones de una y otra. En el expediente administrativo se puede comprobar que el Acuerdo de incoación de reintegro consta notificado el 11/7/2014 y la resolución de reintegro, aquí impugnada, es de fecha 29/10/2014; de manera que no se había superado el plazo legal de tramitación de un año.

Igual suerte desestimatoria ha de seguir la denuncia de infracción del artículo 35 de la ley 30/92 , por quebranto del procedimiento; ya que ninguna de las señaladas produjo indefensión material al ayuntamiento recurrente. Que no se le hiciera ofrecimiento expreso del derecho a examinar el expediente y hacer alegaciones, en nada le ha perjudicado porque ha tenido acceso al mismo, ha sido oído y ha podido presentar alegaciones y pruebas en su defensa. De otro lado, no nos encontramos en un procedimiento de naturaleza sancionadora y por ello no es preceptiva la identificación del instructor del mismo, en contra de lo postula la recurrente. Finalmente, no existe vulneración del artículo 54 de la ley 30/92 porque la resolución aparece suficientemente motivada y no es necesario que responda a todas y cada una de las consideraciones y alegaciones del Ayuntamiento.



SEGUNDO.- En cuanto al fondo del asunto, se denuncia indebida aplicación del artículo 17.1 de la Ley 3/2009, de 28 de mayo , por entender que no concurre supuesto de reintegro parcial o total; así como vulneración del principio de proporcionalidad al no optar por un reintegro parcial. Conviene resaltar que el motivo del reintegro es el incumplimiento de la obligación a la que se comprometió el ayuntamiento, de acuerdo con las bases de la convocatoria, de destinar la ayuda concedida a una de sus finalidades, cual es la construcción del edificio 'Edificio de uso polivalente para actividades culturales y recreativas'.

Para resolver esta cuestión debemos recordar la doctrina reiterada del Tribunal Supremo, entre las más recientes la número 1870/2017, de 8 de mayo 2017 , que cita precedentes. Declara lo siguiente : "A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente'.Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: « En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención , en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste » .

Añade la referida sentencia: ' Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.' En el presente caso, el incumplimiento de la obligación de ejecutar la obra queda plenamente acreditado por el informe del Arquitecto técnico de la Delegación Sr. Valentín ( documento 20 del EA); quien, tras girar visita al Ayuntamiento y examinar el expediente, concluye lo siguiente : 'Según se deduce del estudio del expediente, no se cumplió el objeto del proyecto subvencionado en un principio, probablemente por la mala redacción de las medidas y los bajos precios fijados en el mismo, no subsanándose las deficiencias, siguiendo los trámites oportunos fijados en la ley, como la realización de un reformado o una subvención con otros proveedores ajenos al contrato y buscar nueva forma de acabar el edificio con un nuevo proyecto, a ejecutar por otra administración. Si bien el valor de las obras realmente ejecutadas contratadas a precios del contrato asciende a la cantidad de 134.454, faltando para la total ejecución de contrato la cantidad de 158.144,19 euros si bien si se hubiese adjudicado a precios reales en esa fecha la liquidación sería de 16.507,11 euros a favor del contratista'.

Pues bien, acreditado documentalmente que la ejecución de la obra no alcanzó el 50% - tanto es así que el Ayuntamiento acudió a la convocatoria de procedimiento negociado con publicidad para adjudicar contrato de obras para la finalización del auditorio - no se puede afirmar, en contra de lo postulado por el recurrente, que la ejecución se aproximara al total cumplimiento; por tanto, corresponde analizar las explicaciones que ofrece con la finalidad de determinar si se pueden considerar razonables y justificativas de una reducción proporcional de la cantidad de reintegro. Alega el Ayuntamiento, en base al informe de su técnico municipal, que en la ejecución de las obras concurrieron incidencias ajenas a su actuación que impidieron la normal ejecución, como fueron las condiciones meteorológicas adversas durante los meses de enero a marzo de 2010; la existencia de una losa de hormigón armado de una vieja construcción, no conocida, que debió ser demolida para construir la cimentación del nuevo edificio; y la baja por enfermedad del arquitecto proyectista y director de obra, que obligó a su sustitución temporal. Estas exculpaciones no justifican el incumplimiento; pues al tiempo de aceptar las condiciones de la concesión de la ayuda el recurrente era perfectamente conocido para el recurrente las probabilidades de inclemencias meteorológicas en el periodo que refiere; por lo demás, la baja por enfermedad del director de obra no consta que tuviera repercusiones distintas a las de su sustitución temporal por otro técnico; y, finalmente, tampoco es imprevisible que en el excavado de la tierra aparezcan elementos que retarden la labor de cimentación. No nos parecen explicaciones de entidad suficiente para justificar la falta de ejecución del proyecto de obra a la que el ayuntamiento se comprometió.

Razones todas estas que determinan la desestimación del recurso contencioso administrativo y la declaración de conformidad a derecho de la resolución impugnada.



TERCERO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las costas procesales que se hubiesen causado serán a cargo de la administración recurrente, si bien, haciendo uso de la posibilidad prevista en el apartado 3 no podrán exceder de 1.500 euros por el concepto de honorarios de Letrado/a atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución española, la Sala dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PURULLENA representado por la Procuradora doña África Valenzuela Pérez , contra la resolución de fecha 1 de octubre del 2014 - dictada por la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Administración Local y Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía - que se declara conforme a derecho. Condenando a la recurrente al abono de las costas procesales que se hubiesen causado, sin que puedan exceder de 1.500 euros por el concepto de honorarios de Letrada de la parte contraria.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 01 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el artículo 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los artículos 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024042215, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la referida Disposición Adicional Decimoquinta o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.