Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 592/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 34/2019 de 01 de Julio de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNITAT VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
En la ciudad de Valencia, a uno de julio de 2020.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat
Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, presidente, Dª ROSARIO VIDAL MÁS,
D. EDILBERTO NARBÓN LAÍNEZ, D. MIGUEL ÁNGEL NARVÁEZ BERMEJO y Dª MERCEDES GALOTTO LÓPEZ,
magistrados, ha pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A NÚMERO 592/2020
En el recurso de apelación número 34/2019.
Es parte apelante el AYUNTAMIENTO DE BURRIANA, representado por el procurador D. Ignacio Zaballos Tormo
y defendido por el letrado D. José Luis Breva Ferrer.
Es parte apelada CONSTRUCCIONES VILLEGAS S.L., representado por el procurador D. Ramón Antonio
Biforcos Sancho y defendido por el letrado D. Gonzalo de la Peña Clavel.
Constituye el objeto del recurso la sentencia 1099/2018, de 5 de octubre, que el Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo nº 1 de Castellón ha dictado en el proceso 815/2016.
La decisión judicial accede a la pretensión de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal
individualizada que Construcciones Villegas S.L. articuló contra la desestimación presunta de una solicitud,
que esta empresa había presentado el 31 mayo 2016:
'... reconociéndose el derecho de la actora al abono de la cuantía reclamada de 277.187,22 euros, junto con
los intereses de demora que se deriven en los términos del fundamento de derecho quinto de esta sentencia
y los intereses legales en concepto de anatocismo' (parte dispositiva, sentencia de 05/10/2018).
Ha sido magistrado ponente el Sr. D. Fernando Nieto Martín.

Antecedentes

PRIMERO .- La sentencia 1099/2018, de 5 de octubre, dictada por el Ilmo Sr. magistrado-juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 1 de Castellón, en los autos seguidos por los trámites del procedimiento ordinario y de los que trae causa el presente rollo de apelación, decía literalmente en su fallo: 'Estimar el recurso contencioso-administrativo (...) la cual se anula por no ser conforme a derecho reconociéndose el derecho de la actora al abono de la cuantía reclamada de 277.187,22 euros, junto con los intereses de demora que se deriven en los términos del fundamento de derecho quinto de esta sentencia y los intereses legales en concepto de anatocismo'

SEGUNDO .- Contra la anterior resolución se interpuso recurso de apelación en plazo y forma por la parte demandada y, admitido en ambos efectos, sin que ninguna de las partes propusiese la práctica de prueba, siendo seguido el recurso con arreglo a los trámites de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, quedando los autos conclusos para dictar sentencia.

Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día treinta de junio de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Burriana cuestiona, en apelación, la sentencia 1099/2018, de 5 de octubre, que el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Castellón ha dictado en el proceso 815/2016.

La decisión judicial accede a la pretensión de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada que Construcciones Villegas S.L. articuló contra la desestimación presunta de una solicitud, que esta empresa había presentado el 31 mayo 2016: '... reconociéndose el derecho de la actora al abono de la cuantía reclamada de 277.187,22 euros, junto con los intereses de demora que se deriven en los términos del fundamento de derecho quinto de esta sentencia y los intereses legales en concepto de anatocismo' (parte dispositiva, sentencia de 05/10/2018).

La petición de 31/05/2016 explicaba que: '... presentó ante este órgano administrativo la factura (...) de fecha 30 de septiembre de 2008, correspondiente al siguiente concepto: 'Trabajos realizados en el edificio centro cultural y CEAM en Burriana (Castellón) detallado en el proyecto adicional nº 2 y que figura en el acta de recepción de las obras de fecha 17 de abril de 2007'.

'... el 23/04/2012 presentamos un escrito indicando que esta factura se corresponde con el proyecto modificado nº 2 que fue aprobado y adjudicado a Villegas por ese Ayto. mediante acuerdo del Pleno en sesión celebrada el 16/04/2007'.

'El 17/05/2012 nos contesta el Ayto, al que nos dirigimos explicando que finalmente no fue aprobado porque el Pleno acordó por unanimidad 'dejar el asunto sobre la mesa'. Sin embargo, si leemos el acta de esta sesión, de la que adjuntamos copia como documento nº 2, podemos leer lo siguiente: 'Consta acreditado por manifestación del Director de las Obras que las mismas están realmente ejecutadas y habida cuenta que las mismas lo han sido por motivo de necesidad, produciendo un incremento en la obra realmente ejecutad que producirá un beneficio público evidente, debe procederse al reconocimiento del crédito, ya que en caso contrario se produciría un enriquecimiento injusto por parte de este Ayuntamiento, el cual podría exigirse por la empresa por vía judicial'.



SEGUNDO.- El sustento del resultado al que llega el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón se sitúa en el hecho de que la 'extemporánea' oposición, en el procedimiento ordinario 815/2016, de un argumento vinculado con las deficiencias que contendría el proyecto de la obra del centro cultural/centro especial de atención a los mayores (CEAM) incide, de modo peyorativo, en el principio de confianza legítima.

Lo principal de sus razonamientos se encuentra en estas afirmaciones: * '... opone la demandada (...) que la confección de dicho proyecto (...) es imputable a la propia recurrente, en la medida en que no contenía un estudio geotécnico, siendo el mismo necesario para la elaboración del proyecto'.

* 'Sin embargo, la Administración demandada, sea o no cierto la existencia de dicho incumplimiento, debió haber tramitado en caso de apreciar dicho incumplimiento un procedimiento para determinar la responsabilidad del contratista, pero no dejar sin resolver dicha petición sine die, quedando 'sobre la mesa', de modo que no puede alegar de forma extemporánea el incumplimiento de las obligaciones del contratista a la hora de confeccionar el proyecto cuando ya se había ejecutado el proyecto modificado'.

* 'Ello supone una infracción del principio de confianza legítima ( art. 3.1 de la Ley 30/92) y determina que deba asumir las consecuencias del coste del proyecto modificado nº 2' (fundamento de derecho cuarto).



TERCERO.- El escrito de apelación destaca que ese proyecto modificado tiene que ver con la ( a) necesidad constructiva de realizar una losa y un sótano en la obra del centro cultural/CEAM.

Esta adición al precio pactado por la obra, a la que obedece la petición que el 31/05/2016 articuló Construcciones Villegas S.L., nunca habría sido ( b) aprobada (dice la defensa en juicio del Ayuntamiento de Burriana) por este municipio.

Aquí se remite tanto a los datos que constan en el acuerdo del Pleno de 16 abril 2007 como a los 'hechos posteriores' ( cfr., página 7ª de la apelación): '... parte en la que se decide dejar el asunto sobre la mesa' (página 7ª, escrito de apelación).

Esos hechos posteriores consisten en: - la firma, por los litigantes, del modificado número 1 de la obra de construcción del centro cultural y CEAM; - esta firma no se produjo en el caso del modificado número 2; - menciones recogidas en el acta de recepción final de la obra: '... Adicional proyecto modificado nº 2: 277.187,22 euros. (Pendiente de resolución). (Dejado sobre la mesa, según acuerdo del Ayuntamiento en sesión celebrada el día 16 de abril de 2007)'.

En fin (c): - el órgano judicial a quo no habría tenido en cuenta las previsiones legales vigentes en los artículos 98, 99, 101 y 143 del Real Decreto-Legislativo 2/2000; - existe una indebida aplicación del principio de confianza legítima; - '... el contratista debe soportar los perjuicios de su error, al ser el único responsable de haber redactado el proyecto sin realizar previamente un estudio geotécnico que hubiera determinado la resistencia del suelo en el que construir la obra' (páginas 17ª y 18ª, apelación).



CUARTO.- Accedemos a la revocación de la sentencia 1099/2018, de 5 de octubre.

La decisión del tribunal parte de estas consideraciones: 1.-'... en la parte final del acuerdo, no consta tal aprobación' (página 7ª, escrito de apelación).

a.- El día 16 de abril de 2007 el Pleno del Ayuntamiento de Burriana celebró una sesión extraordinaria. En ella se debatió el siguiente punto: '... 2.- Aprobación, en su caso, del proyecto modificado 2 de la obra 'Centro Cultural-CEAM de Burriana', con un presupuesto de 277.187,22 euros'.

Antes de su parte dispositiva ('ACUERDA'), los apartados IV y VII detallan el contenido de sendos informes realizados los días 15 de febrero de 2006 y 3 de abril de 2007 por el Sr. ingeniero de caminos municipal.

Los informes eran contrarios a la aprobación del modificado 2, del proyecto básico y de ejecución de un 'Centro Cultural - Centro Especial de Atención a los Mayores (CEAM)', en parcela municipal, que por un precio de 3.906.156,04 €, IVA incluido, había redactado el arquitecto D. Gustavo : * '... IV. El Ingeniero de Caminos municipal, en fecha 15 de febrero de 2006, emite informe en el cual informa desfavorablemente la propuesta del director de las obras del CEAM para la formulación de proyecto reformado, en lo que se refiere a las dos primeras cuestiones planteadas (cambios en la cimentación y reajustes distributivos en planta sótano)'.

* '... VII. En fecha 4 de abril de 2007, el Ingeniero de Caminos municipal emite informe, en el que señala que: 'El informe técnico municipal de fecha 15 de febrero de 2006 (...) cuestionaba la viabilidad de la modificación de dicho proyecto, por entender que algunas de sus determinaciones (las referidas a cambios en la cimentación y reajustes en planta sótano) no eran compatibles con las prescripciones del Pliego regulador del concurso de proyecto y ejecución de las obras del CEAM ni con determinadas cláusulas de la normativa de contratación, concernientes, entre otros aspectos, al estudio geotécnico de los terrenos'.

* '... En lo que respecta al modificado núm. 2, que corresponde a las variaciones por causas geotécnicas en losa de cimentación y en el sótano, se mantienen las reservas señaladas en el informe anterior, si bien debe puntualizarse que, de acuerdo con la manifestación del Arquitecto Director, dichas obras adicionales, por importe de 277.187,22 € (IVA incluido), están ejecutadas'.

b.- El pleno del Ayuntamiento: 'ACUERDA: Primero.- Aprobar el proyecto modificado 2 de la obra 'Centro Cultura-CEAM de Burriana', que corresponde a las variaciones por causas geotécnicas en losa de cimentación y en el sótano; con un presupuesto de 277.187,22 euros'.

c.- Sin embargo, tras este texto el acuerdo señala que: '... Octavo.- Notificar a los interesados, significando que contra el presente acuerdo (...) Ello sin perjuicio de que pueda Ud. utilizar otros recursos si lo estimara oportuno.

Con relación al fondo de la cuestión no se producen intervenciones.

A propuesta de la Alcaldía, y para mejor estudio, por unanimidad se acuerda dejar el asunto sobre la mesa.

El presente acuerdo queda a resultas de los términos que resulten de la aprobación del acta que la contiene, de conformidad y a los efectos previstos en el (...) Lo que traslado a Ud para su conocimiento y efectos oportunos.

La Secretaria'.

d.- No coincide, entonces, con los hechos determinantes del conflicto seguido entre Construcciones Villegas S.L. y el Ayuntamiento de Burriana el punto de partida de la solicitud que el 31 de mayo de 2016 presentó esta sociedad: '... En respuesta a este rechazo, el 23/04/2012 presentamos un escrito indicando que esta factura se corresponde con el proyecto modificado nº 2 que fue aprobado y adjudicado a Villegas por ese Ayto. mediante acuerdo del Pleno en sesión celebrada el 16/04/2017'.

El escrito de demanda se limita a reproducir este contenido de la petición de mayo 2016.

De todas maneras, el propio escrito de abril 2017: - indica que el asunto 'quedó sobre la mesa' del Pleno del Ayuntamiento de Burriana: '... El 17/05/2012 nos contesta el Ayto. al que nos dirigimos explicando que finalmente no fue aprobado porque el Pleno acordó por unanimidad 'dejar el asunto sobre la mesa'; - esta circunstancia no impide hacer responsable, al dueño de la obra, del pago de 277.187,22 € cuando: '... si leemos el acta de esta sesión, de la que adjuntamos copia como documento nº 2, podemos leer lo siguiente: 'Consta acreditado por manifestación del Director de las Obras que las mismas están realmente ejecutadas y habida cuenta que las mismas lo han sido por motivo de necesidad, produciendo un incremento en la obra realmente ejecutad que producirá un beneficio público evidente, debe procederse al reconocimiento del crédito, ya que en caso contrario se produciría un enriquecimiento injusto por parte de este Ayuntamiento, el cual podría exigirse por la empresa por vía judicial'.

e.- El solicitante de la tutela judicial: - reconoce que el asunto quedó 'sobre la mesa' para el estudio del pleno municipal; - sitúa su pretensión económica dentro del marco de la figura jurídica del enriquecimiento sin causa; - asume, consecutivamente, que no disponía del aval de un contrato modificado.

La demanda de Construcciones Villegas S.L. no analiza, de forma alguna, el uso del enriquecimiento injusto en el seno del POR 815/2016.

Tampoco los términos vigentes en los informes del ingeniero municipal. Según estos, no es posible satisfacer, al contratista, el coste de la ejecución de una losa de hormigón y de un sótano.

Se limita a entender, sin otro apoyo justificativo, que la satisfacción de: '448.334,55 €, actualizando los intereses de demora a la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo' (suplico), coincide con lo pactado: '... II. Fundamentos de Derecho Sustantivos.

Primero.- Procedencia de la reclamación.

Una vez que el contratista ha realizado la totalidad de la prestación contratada y lo ha hecho de acuerdo con los términos del contrato y a satisfacción de la Administración, el contrato se entiende cumplido.

El cumplimiento del contrato se constató en el acta de recepción (...) La principal consecuencia es que desde ese momento el contratista tiene derecho al abono de la prestación realizada en los términos establecidos en esta Ley y en el contrato, con arreglo al precio convenido'.

Reproduce, sin más, dos enunciados normativos del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y pasa a: '... Segundo. Intereses de demora'.

f.- La solicitud de la parte apelada de 31 mayo 2016 anota que: '... Consta acreditado por manifestación del director de las obras que las mismas están realmente ejecutadas (...) debe procederse al reconocimiento del crédito, ya que en caso contrario se produciría un enriquecimiento injusto por parte de este Ayuntamiento, el cual podría exigirse por la empresa por vía judicial'.

Estas afirmaciones no forman parte del acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Burriana de 16 abril 2007.

Es el contenido del informe de la Intervención de Fondos: 'VIII.- Por la Intervención de Fondos se ha emitido el oportuno informe.

Considerando que: Consta acreditado por manifestación del Arquitecto Director de las Obras que las mismas están realmente ejecutadas y habida cuenta que las mismas lo han sido por motivo de necesidad, produciendo un incremento en la obra realmente ejecutad que producirá un beneficio público evidente, debe procederse al reconocimiento del crédito, ya que en caso contrario se produciría un enriquecimiento injusto por parte de este Ayuntamiento, el cual podría exigirse por la empresa por vía judicial'.

Por lo tanto, no hay reconocimiento municipal alguna de la deuda al través de la emisión del acuerdo del Pleno de 16/04/2007.

2.-'... vino motivado por un error técnico cometido por la adjudicataria' (página 3ª, escrito de apelación).

a.- Como deriva de lo esencial de los razonamientos incluidos en la sentencia 1099/2018 que la Sala ha reproducido en el fundamento de derecho segundo, el órgano judicial a quo no entra a visualizar, en el seno del POR 815/2016, el peso jurídico de la alegación principal vertida en el escrito de contestación a la demanda.

Ésta era la de que el sobrecoste de la obra no vino determinado por la existencia de una modificación contractual a instancias del Ayuntamiento de Burriana; o, en su caso, fundada en órdenes o directrices de la dirección facultativa de la misma, siguiendo los cauces previstos en la normativa de contratación del sector público.

Para el Ayuntamiento, el incremento del precio al que obedece la reclamación de 31 mayo 2016 tiene su sustento en la imprevisión y redacción errónea del proyecto.

Por lo que, consecutivamente (como mantuvo, en la instancia, esta parte procesal), el incremento no ha de ser abonado a Construcciones Villegas S.L.: '... Las obras del modificado nº 2 se ejecutaron por defectos en el proyecto, imputable al contratista, no al Ayuntamiento' (fundamento de derecho III, escrito de contestación a la demanda).

Para el Juzgado, tal cuestión sería indiferente dado que: '... la Administración demandada, sea o no cierto la existencia de dicho incumplimiento, debió haber tramitado en caso de apreciar dicho incumplimiento un procedimiento para determinar la responsabilidad del contratista, pero no dejar sin resolver dicha petición sine die, quedando 'sobre la mesa', de modo que no puede alegar de forma extemporánea el incumplimiento de las obligaciones del contratista a la hora de confeccionar el proyecto cuando ya se había ejecutado el proyecto modificado'.

'Ello supone una infracción del principio de confianza legítima ( art. 3.1 de la Ley 30/92) y determina que deba asumir las consecuencias del coste del proyecto modificado nº 2' (fundamento de derecho cuarto) b.- Para el tribunal, es más plausible la tesis que ofrece el Ayuntamiento de Burriana.

Y es que: - no existe mayor relación entre: - 'defectos del proyecto de obras'; - e inicio de un expediente tendente a '... determinar la responsabilidad del contratista'; - el rollo de apelación 34/2019 tiene por objeto establecer si Construcciones Villegas S.L. cuenta con el derecho a ser resarcida en la cantidad de 448.334,55 €, resultado de sumar al principal de la factura VA000115/2008, de 30 septiembre, sus intereses de demora: '... por importe de 277.187,22 euros más los intereses de demora (...) cuyo importe a fecha 25 de mayo de 2016 asciende a la cantidad de 448.334,55 euros' (petición de 31/05/2016); - el examen, a fondo, de esta solicitud no puede quedar, sin más, excluido por razón de que sea preciso (en su caso) seguir un expediente para 'determinar la responsabilidad del contratista'; - el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón no expresa los motivos que le habilitan para obviar el análisis acerca de si era necesario o no, al elaborar el proyecto de la obra, realizar un estudio geotécnico del terreno, Y ello ante la necesidad de tramitar un tercer procedimiento administrativo; - los términos legales aplicables no avalan esta conclusión; - lo que indican es que el contratista ha de hacer frente (en casos como el debatido en el RAP 34/2019) a las deficiencias de confección del proyecto; - en la litis, en ningún momento la parte solicitante de la tutela judicial (ni en la demanda, ni en el escrito de oposición a la apelación) ha expuesto siquiera que la falta de previsión, en el edificio, de una losa de hormingón y sótano, sea imputable y/o responsabilidad del Ayuntamiento de Burriana; - y, menos aún, ha tratado de rebatir con una prueba pericial las afirmaciones efectuadas por los técnicos de esta población: 'El informe técnico municipal de fecha 15 de febrero de 2006 (...) cuestionaba la viabilidad de la modificación de dicho proyecto, por entender que algunas de sus determinaciones (las referidas a cambios en la cimentación y reajustes en planta sótano) no eran compatibles con las prescripciones del Pliego regulador del concurso de proyecto y ejecución de las obras del CEAM ni con determinadas cláusulas de la normativa de contratación, concernientes, entre otros aspectos, al estudio geotécnico de los terrenos'; - no concurren, por tanto, los presupuestos necesarios para que Construcciones Villegas S.L. pueda resarcirse del coste de realización de esa losa de hormigón y sótano en el centro cultural y CEAM de Burriana, vía enriquecimiento injusto de este municipio; - para lograrlo no es suficiente, desde luego, con que: - el contratista haya pagado la ejecución de losa de hormigón y sótano; - las obras constructivas beneficien al municipio; - además, es preciso que exista una suficiente correlación entre precio pedido y el principio de legalidad u ordenamiento jurídico aplicable; - en el RAP 34/2019, como muestra la exposición argumental de la sentencia, esta concordancia no existe.

3.- '... Ello supone una infracción del principio de confianza legítima' (fundamento de derecho cuarto, sentencia 1099/2018).

Dada la conclusión que el tribunal ha obtenido en el punto expositivo 2), ningún espacio queda para el uso del principio de confianza legítima.

Uno de los presupuestos para su uso es la debida coincidencia entre derecho y consecuencias jurídicas que se pidan, por el tercero, a partir de la aplicación de tal principio.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 Ley Jurisdiccional , no procede efectuar imposición de costas procesales en el recurso de apelación 34/2019.

Las costas del procedimiento ordinario 815/2016 las ha de pagar (principio del vencimiento) Construcciones Villegas S.L.

Fallo

1.- ESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Burriana contra la sentencia 1099/2018, de 5 de octubre, que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón ha dictado en el proceso 815/2016.

La decisión judicial accede a la pretensión de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada que Construcciones Villegas S.L. articuló contra la desestimación presunta de una solicitud, que esta empresa había presentado el 31 mayo 2016: '... reconociéndose el derecho de la actora al abono de la cuantía reclamada de 277.187,22 euros, junto con los intereses de demora que se deriven en los términos del fundamento de derecho quinto de esta sentencia y los intereses legales en concepto de anatocismo' (parte dispositiva, sentencia de 05/10/2018).

2.- REVOCAR esta sentencia.

3.- ESTABLECER que se conforma al ordenamiento jurídico la actuación administrativa, procedente del Ayuntamiento de Burriana, que fue objeto del POR 815/2016, Juzgado nº 1 de Castellón.

4.- NO EFECTUAR imposición de costas procesales en el recurso de apelación 34/2019.

Las costas del procedimiento ordinario 815/2016 las ha de pagar (principio del vencimiento) Construcciones Villegas S.L.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el magistrado de esta Sala Sr. D.

Fernando Nieto Martín que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. La Sra. letrada de la Administración de Justicia, rubricado.