Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 602/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 5/2018 de 24 de Octubre de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009730
NIG: 28.079.00.3-2018/0000048
Procedimiento Ordinario 5/2018 O - 01
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN OCTAVA
PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 5/2018
S E N T E N C I A Nº 602/2019
Ilmos/as Sres/as.
Presidenta:
Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano
Magistrados/as:?
D. Rafael Botella García-Lastra
Dª Juana Patricia Rivas Moreno
Dª María Dolores Galindo Gil
En Madrid, a veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres./as. Magistrados/as relacionados al margen, los autos del presente
recurso contencioso-administrativo número 5/2018, interpuesto por la Procurador de los Tribunales Dª María
de los Llanos Ferrando Galdón, en nombre y representación de la Asociación Profesional de Tintorerías y
Lavanderías de la Comunidad de Madrid (ASTYLCAM), contra la actuación consistente en la desestimación
presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado frente a la Orden de 26 de abril de
2017, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso
del reintegro por la ahora demandante de la subvención concedida y se declaró la obligación de reintegro de
la cantidad de 51.967,28 euros.
Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios
Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



SEGUNDO.- La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.



TERCERO.- Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 16 de octubre de 2019, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la actuación consistente en la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado frente a la Orden de 26 de abril de 2017, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso del reintegro por la ahora demandante de la subvención concedida y se declaró la obligación de reintegro de la cantidad de 51.967,28 euros.

En la resolución de reintegro, la Administración demandada expuso que, con independencia de la causa que haya llevado al registro de direcciones IP privadas, es un hecho que no se disponen de evidencias en los registros analizados que permitan verificar ni acreditar que las citadas conexiones se hubieran realizado, de manera efectiva, por usuarios conectados a Internet desde el exterior de la red de San Román, ya que este hecho vendría asociado al registro de direcciones IP públicas.

El artículo 2.5. de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo, por la que se dictaron disposiciones generales para la financiación de planes de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, y se convocan subvenciones para el año 2011 determina lo siguiente: 'en la modalidad de teleformación el proceso de aprendizaje se desarrollará a través de tecnologías de la información y comunicación telemáticas, que posibiliten la interactividad de alumnos, tutores y recursos situados en distinto lugar'.

En esta situación concluyó la demandada que no era posible garantizar el cumplimiento de tal obligación'.



SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare la caducidad del procedimiento y, con carácter subsidiario, que se revoque la resolución de reintegro por los motivos de fondo expuesto en el escrito de demanda, se declare la improcedencia de la anulación de las acciones formativas de teleformación, con imposición de costas a la parte demandada. En esencia, la parte actora apoya tales pretensiones en los motivos de impugnación que sintetiza ella misma del modo que ahora recogeremos: (1) El procedimiento de reintegró caducó por el transcurso del plazo de un año previsto en el artículo 42.2 de la Ley General de Subvenciones, dado que la resolución de inicio del expediente de reintegro se adoptó el 3 de mayo de 2016 y la notificación de la resolución de reintegro se produjo el 5 de mayo de 2017. (2) la actora afirma no haber incumplido las condiciones o requisitos impuestos en la concesión de la subvención dado que el registro de las direcciones IP no está previsto en las Bases y no puede considerarse un incumplimiento de las condiciones de la subvención.

(3) La Administración, con los informes evacuados a su instancia por las Consultoras Deloitte y KPMG concluye de modo improcedente que las conexiones de los alumnos de teleformación se hicieron dentro de la red local de la proveedora de la plataforma, San Román. (4) Considera la actora haber demostrado pericialmente que era posible que, a pesar de que durante un periodo de tiempo la única IP registrada en la plataforma fuera privada, esto en modo alguno significada que los alumnos se conectaran dentro de la red local de la proveedora de la plataforma. Al hacer una intervención en la red, se modificó el modo de registrar las direcciones IP almacenando una IP privada y no la pública que se almacenaba antes. Explica la actora que, a partir de una actualización cnica, la red interna enmascaraba la dirección IP del alumno y se almacenaba la IP privada.

Algo que el propio informe de Deloitte asume como plausible al decir que 'No obstante lo anterior, resulta precisamente un indicio de algún problema técnico en la plataforma el hecho de que desde el 14 de junio de 2012 no exista en el resto del año 2012 ninguna conexión realizada desde Direcciones IP públicas'. (5) Que ello fuese así implica que el registro de IPs puede quedar invalidado como método para analizar la trazabilidad, lo que no significa que la acreditación de la participación de los alumnos en las condiciones exigidas por la normativa no se pudiera comprobar a través de otros medios, precisamente los exigidos por la normativa aplicable, entre lo que, insiste, no se encuentra el registro de las IPs. (6) No es, por tanto, de recibo la anulación de todas las acciones formativas en la modalidad de teleformación, fundado ello en una supuesta imposibilidad de verificar el cumplimiento de los concretos requisitos exigidos, cuando no se han utilizado por la Administración ninguno de los medios o instrumentos de los que la normativa la dota para llevar a cabo la oportuna fiscalización.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Niega su representación procesal la concurrencia de la caducidad invocada así como los argumentos impugnatorios vertidos en el escrito rector afirmando, por el contrario, que no se puede considerar acreditada la efectiva realización de la teleformación por un número significativo de 'supuestos alumnos', lo que implica la falta de acreditación de la ejecución de la acción formativa. Y ello sin perjuicio de que la entidad beneficiaria pueda, en su caso, reclamar contra la empresa con la que contrató esa formación.



TERCERO.- La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la decisión administrativa por la que se dispuso la obligación de la actora de reintegrar la cantidad de 51.967,28 euros que se le había concedido por Orden 7837/2011, de 30 de diciembre, de la Consejería de Empleo de la Comunidad de Madrid, en concepto de subvención para el desarrollo de un Plan de Formación mediante la suscripción del correspondiente Convenio de ámbito regional para la Formación dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados, al amparo de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo.



CUARTO.- Situados en este caso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. El Tribunal Supremo ha pronunciado una consolidada doctrina jurisprudencial acerca de la naturaleza jurídica de la subvención, que, con remisión a otras anteriores, condensa en su STS de 19 de diciembre de 2014 (Rec. Cas. 5841/2011), al decir que '... la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención , y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''.

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonó que '... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...', estamos ante una figura análoga a la donación modal porque '...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.'' Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9a de esta misma Sala, que 'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3a, de 4 de noviembre de 1997, 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ''

QUINTO.- Expuesto lo anterior, que sirve de base para enmarcar la decisión que en esta Sentencia se pronunciará, estamos ya en condiciones de entrar a examinar y resolver las cuestiones suscitadas en el proceso, comenzando, como es de rigor, con la relativa a la que aduce la actora en su demandante sobre la posible caducidad del procedimiento de reintegro.

Establece el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que '1. El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo.

2. El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado.

3. En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.?4.

El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo. 5. La resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa'.

A partir del tenor literal del artículo 42.4, segundo párrafo, podría mantenerse que el transcurso del plazo para resolver, sin haberse notificado una resolución expresa, no determinaría, pese a la caducidad que produce, la nulidad de la resolución de fondo pues el precepto permite la continuación de las actuaciones hasta su terminación. De hecho, el Tribunal Supremo, en su STS de 30 de julio de 2013, mantenía que, pese al transcurso del plazo legalmente previsto para la caducidad del procedimiento, la Administración podía dictar una resolución de fondo válida en el mismo procedimiento sin necesidad de reiniciar otro diferente.

Tal doctrina fue, sin embargo, revisada por el propio Tribunal Supremo que, en Sentencia de 19 de marzo de 2018 (Rec. Cas. 2412/2015), dejó dicha cuál es la correcta interpretación del apartado 4 del artículo 42 citado. Lo hizo con argumentos a los que ahora nos remitimos íntegramente, concluyendo lo que, por su directa relación con el motivo impugnatorio examinado, es preciso reproducir: 'Por todo ello, modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado'.

Sentado lo anterior y examinando en concreto lo acontecido en el expediente del que deriva la actuación impugnada, procede declarar la caducidad del expediente de reintegro por las razones que se pasa a exponer: La resolución de inicio del expediente de reintegro se adoptó en fecha 3 de mayo de 2016 y la resolución que puso fin al mismo se notificó a la interesada el día 5 de mayo de 2017. Ninguna duda cabe, por ello, de que el plazo de 12 meses, previsto por el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, había transcurrido cuando se dictó la resolución que ordena el reintegro de la subvención, siendo nula la misma pues no cabía en tales circunstancias a la Administración demandada sino declarar la caducidad.

A esta conclusión directa no resulta objetable lo que la representación procesal de la demandada expone en su escrito de contestación a la demanda al decir que el plazo de caducidad ha de entenderse reiniciado cuando en fecha 14 de marzo de 2017 se dictó un Acuerdo confiriendo a la actora un nuevo plazo para alegaciones.

Este argumento ha de ser rechazado, pues debe tenerse en cuenta que si la demandada confirió a la interesada un nuevo plazo para formular alegaciones no fue precisamente para favorecerla sino más bien como consecuencia de una rectificación de errores detectados en la resolución de iniciación, lo que en modo alguno permite considerar, en perjuicio del interesado, que el plazo de caducidad quedaba interrumpido por errores que no le eran directamente imputables.

El presente recurso será, pues, estimado declarándose la nulidad de la resolución de reintegro por haber sido dictada una vez que se hubo producido la caducidad del expediente iniciado con tal fin.



SEXTO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima' y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 5/2018, interpuesto por la representación procesal de la Asociación Profesional de Tintorerías y Lavanderías de la Comunidad de Madrid (ASTYLCAM), contra la actuación consistente en la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado frente a la Orden de 26 de abril de 2017, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso del reintegro por la ahora demandante de la subvención concedida y se declaró la obligación de reintegro de la cantidad de 51.967,28 euros.

2.- DECLARAR LA NULIDAD de la actuación impugnada, por haber sido dictada resolución de reintegro cuando se había producido la caducidad del expediente iniciado con tal objeto.

3.- Con imposición a la Administración demandada de las costas causadas en el presente recurso, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente no 2582 0000 93 0005 18 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo no 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general no 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente no 2582 0000 93 0005 18 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella y García-Lastra Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo. : María Dolores Galindo Gil