Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 603/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 591/2014 de 15 de Junio de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
Recurso número 591/2014
SENTENCIA
Ilmo.Sr. Presidente
Don Julián Moreno Retamino
Ilmos. Sres. Magistrados
Don Roberto Iriarte Miguel
Don Pedro Luis Roás Martín
En la ciudad de Sevilla, a quince de junio de dos mil dieciséis.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 591/2014, interpuesto por la Mancomunidad de
Desarrollo y Fomento del Aljarafe, representada por el Sr. Letrado Don Antonio Ramos Suárez, contra la
resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Educación,
Cultura y Deporte de 22 de agosto de 2014, dictada en el expediente número 2008/482085, que acordaba
el reintegro de la suma de 986.250 €, en concepto de anticipo con cargo a la subvención concedida a la
mancomunidad mediante resolución de 16 de diciembre de 2008, más la cantidad de 271.177,77 euros,
correspondientes a intereses de demora hasta el 22 de agosto de 2014; habiéndose formalizado oposición
frente al anterior por parte de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso.



SEGUNDO.- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.



TERCERO.- Habiéndose recibido el pleito a prueba, se practicaron aquellas que fueron admitidas con el resultado obrante en las actuaciones y se formularon conclusiones por las partes, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 13 de junio de 2016, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación; siendo ponente Don Pedro Luis Roás Martín.

Fundamentos

PRIMERO.- En primer término, alega en su demanda la recurrente que se incumple por parte de la Administración el régimen legal en materia de silencio positivo y de plazos para resolver en relación con el trámite concedido por resolución de 16 de abril de 2012 y cumplimentado por la mancomunidad con la documentación presentada el 15 de junio de 2012. En este sentido, toma en consideración esta parte la documentación presentada con el fin de justificar la realización de la obra subvencionada y el pago de las certificaciones de obras y gastos de suministros a proveedores, hallándose el expediente a partir de entonces paralizado durante dos años, sin que por el órgano gestor de la subvención dictare resolución de clase alguna para motivar dicha paralización y poniendo término la resolución de 23 de mayo de 2004, consistente en el citado requerimiento de subsanación de la documentación presentada.

Por otra parte, afirma la recurrente que este último requerimiento de subsanación fue debidamente atendido mediante la documentación presentada en el mes de junio de 2012, sin que la demandada valorase la misma, procediendo a la incoación del expediente de reintegro litigioso, omitiendo la resolución toda referencia a la documentación justificativa presentada, lo que infringe el principio de congruencia.

Asimismo, sostiene la mancomunidad la imposibilidad de justificar el 16 de julio de 2012 la totalidad de las cantidades ingresadas a causa de los incumplimientos por parte de la propia Junta de Andalucía en el pago de subvenciones en programas de orientación laboral y de formación para el empleo por importe total de 994.275,55 euros que a fecha de 12 de junio 2012 deberían haber sido ingresados en la tesorería de la recurrente.

Por último, esgrime esta parte la aplicación del principio de proporcionalidad y toma en consideración a tales efectos la efectiva terminación de la obra, recepcionada y justificada cumpliendo con los trámites necesarios; la realización en su totalidad de la inversión financiada, habiéndose abonado el cien por cien de la obras; la causa de los incumplimientos imputable a la propia Junta de Andalucía; la anticipación por la mancomunidad del pago correspondiente al 25% último de la subvención; y, el cumplimiento en tiempo y forma del requerimiento de subsanación articulado el 23 de mayo de 2014, acreditando la ejecución de la obra y el pago de las cantidades subvencionadas. Asimismo, interesa la recurrente la toma en consideración del principio de enriquecimiento injusto dada la plena ejecución de la obra y formula acción de responsabilidad patrimonial que justificaría su derecho a ser indemnizada por la Administración demandada.

En sentido contrario, expone la demandada en su escrito de contestación que no resulta de aplicación, atendida las concretas circunstancias del supuesto, las previsiones contenidas en los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento común, y la imposibilidad consecuente de apreciar silencio positivo alguno en relación con la documentación presentada el 15 de julio de 2012 a efectos de justificación de la subvención. Además y tras el requerimiento de subsanación, practicada de modo plenamente acorde al artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, se comprobó que la beneficiaria no había cumplido el plazo de ejecución de la inversión, ni de justificación de la subvención, habiéndose constatado la aportación de facturas con pago materializado posterior a la fecha final de justificación fijada el 16 de junio de 2008. Además la obra tampoco consta ejecutada en el plazo máximo concedido, 1 de febrero de 2012. Rechaza asimismo la demandada la aplicación del principio de proporcionalidad pues el importe de las cantidades materializadas en pago relativos a la ejecución de la subvención con carácter extemporáneo, esto es, con posterioridad a la expiración del plazo de justificación, asciende a 769.635,52 euros, por lo que no puede apreciarse una aproximación significativa al cumplimiento total. Y, por último, tampoco se admiten los argumentos ofrecidos en fundamento de un pretendido enriquecimiento injusto de la Administración o pretensión de responsabilidad patrimonial.



SEGUNDO.- El primer argumento de la demanda, relativo al incumplimiento por parte de la Administración del régimen legal en materia de silencio positivo y de plazos para resolver, no es admisible.

La presentación de aquella documentación justificativa se hizo por la beneficiaria a tenor del requerimiento que le formuló la Administración demanda en el marco de las previsiones contenidas en el artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que dispone que cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección.

A partir de la documentación presentada por la recurrente, no puede entenderse que la falta de resolución por la Administración demandada generase la eficacia positiva cuya aplicación pretende. En primer término, porque aquel requerimiento se desenvuelve en el marco de la actividad de comprobación o control de la Administración. Y, por otra parte, en la medida que hasta en tanto se mantuviere la vigencia de los compromisos y obligaciones asumidas por la beneficiaria de las ayudas y no prescribiese el plazo para el ejercicio de la acción de reintegro, persistía la posibilidad de la Administración de verificar y comprobar el cumplimiento de estas obligaciones y la satisfacción de las finalidades a las que se hallare adscrita la subvención.

Debe tomarse en cuenta, que la subvención como actividad de fomento tiene análoga naturaleza a la 'donación modal' en el derecho privado, con la diferencia de la finalidad que en modo alguno debe considerarse la liberalidad, pues la Administración entrega unas cantidades de dinero a cambio de una actividad, con unos objetivos y con unos plazos, de tal forma que el incumplimiento de alguna de las condiciones faculta a la Administración a solicitar el reintegro de la subvención. Así pues, el ejercicio de la potestad administrativa de fomento, además de generar una ventaja para el sujeto fomentado, crea una relación jurídica entre la Administración y el preceptor de la ayuda, que queda vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, por la siguiente razón: porque el incumplimiento, sólo produce 'beneficio' al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.

De este modo, este argumento de la demanda, así como el que se formula en relación con el mismo acerca de la debida atención del requerimiento de subsanación no pueden ser compartidos. En relación con este último aspecto, no contraviene dicha afirmación que efectivamente la realización del gasto o su justificación fuere realizado con posterioridad a los plazos previstos en la resolución de concesión de la ayuda.

La cumplimentación del requerimiento en el modo que pretende la recurrente no podría en cualquier caso llevar a la estimación de la pretensión deducida, pues en el marco de las anteriores facultades de comprobación y dentro del plazo para el ejercicio de la acción de reintegro, la Administración demandada podía valorar la documentación aportada e iniciar el correspondiente expediente con el fin de obtener la devolución de las cantidades indebidamente aplicadas o justificadas, de la manera que efectivamente hizo. No existe tampoco por tanto la infracción del principio de congruencia que denuncia la recurrente en su demanda.



TERCERO.- En la resolución de reintegro se toma en cuenta que con arreglo a la fecha de recepción de las obras, 14 de abril de 2012, las obras no se terminaron dentro del plazo para hacerlo, 1 de febrero de 2012.

En sus conclusiones insiste la recurrente en la completa ejecución de la obra de la escuela de hostelería y el pago al contratista y proveedores de las certificaciones de obra y facturas de gastos, suministros y prestaciones de servicios totalizando dicha justificación la suma de 1.137.528,16 euros, cantidad que excedía por tanto del anticipo recibido por parte de la Administración.

No existe controversia en torno a que la fecha límite ejecución era el 1 de febrero 2012, así como en la fecha límite de justificación. Consta la presentación por la recurrente de la certificación número diez, de 31 de enero de 2012, reconocida por el arquitecto director de las obras, que justificaba que en dicha fecha las obras estarán concluidas conforme al proyecto inicial y sus reformas. Por lo demás, afirmó el arquitecto director del proyecto que las obras recepcionadas coincidían con las que se consignaron en aquella certificación, debiéndose la extensión posterior del acta de recepción a que en ocasiones procede llevar a cabo reparaciones o arreglos de escasa entidad en aspectos diversos. Por lo tanto, considera la recurrente acreditado el cumplimiento del plazo de terminación de las obras subvencionadas, si bien admite que concurrieron diversas circunstancias que imposibilitaron la justificación del gasto total de la subvención, llevándose a cabo exclusivamente una justificación parcial por importe de 367.892,65 euros.

Por su parte, destaca la demandada la aportación por la beneficiaria de facturas con un pago materializado posterior a la fecha final de justificación de 16 de junio de 2012 (folios 245 y 284 el expediente administrativo), circunstancia efectivamente esta que se constata, y sin perjuicio de insistir en que la obra no fue ejecutada en el plazo máximo concedido, a partir del acto de recepción y conformidad de las obras (folio 621 y 622 del expediente administrativo).

A tenor de lo expuesto, no se discute ni el plazo para la terminación de las obras o para la aportación de la documentación justificativa del gasto; exigencias cuyo debido cumplimiento es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial -según se ha expuesto- ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda. El incumplimiento de estas obligaciones, incluso de forma aún cuando estas tuvieren un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales ( art. 112 c) de la Ley 5/1983 de 19 de Julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de Noviembre General de Subvenciones), el reintegro de su importe.

Ello impide estimar los últimos argumentos que emplea la recurrente en fundamento de su demanda acerca de la concurrencia de una situación de enriquecimiento injusto o responsabilidad patrimonial, pues la procedencia del reintegro de las cantidades percibidas en concepto de ayuda deben ser objeto de análisis a tenor del cumplimiento y debida atención de los compromisos, condiciones y objetivos hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de aquella.



CUARTO.- Sin embargo, tampoco es objeto de controversia la realidad de la ejecución del proyecto. La propia Administración no rechaza esta realidad, sino la desatención de los plazos de ejecución y justificación.

La certificación final de obra y acta de recepción de la misma ilustran en el anterior sentido.

Estas últimas circunstancias imponen, en el contexto de proporcionalidad que resulta igualmente preciso considerar a fin de ponderar el cumplimiento de los requisitos a los que se halla afecta la subvención, que no resultaría admisible un reintegro total de la ayuda otorgada, aún de la correspondiente a la parte de la inversión que se realizó dentro de plazo, con arreglo a la justificación presentada. Dicha conclusión viene avalada además en la Ley 38/2003 de 17 de Noviembre General de Subvenciones y su Reglamento y la doctrina contenida en la STS de 21 de Marzo de 2.007 sobre la proporcionalidad en el reintegro de las subvenciones percibidas en atención al grado efectivo de cumplimiento. De modo que si se ha justificado la inversión objeto de subvención y se ha cumplido la finalidad prevista en la norma y en la Resolución de la concesión, no procede su reintegro.

Previene el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones que cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del art. 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

Y, en este supuesto, es posible deducir, a partir de la justificación ofrecida por la recurrente, que la inversión se llevó a cabo (así, la referida certificación final de obra y acta de recepción de la misma), si bien se justificó parte del gasto y de la ejecución de la obra -también ilustra en el anterior sentido la testifical del arquitecto director-, con posterioridad a la expiración del plazo previsto para ello. Por lo tanto, esta premisa deberá ser tomada en consideración a fin de calcular el importe que debiere ser objeto de reintegro a la Administración demandada, pues de dicha cantidad habrá de excluirse del importe del reintegro la correspondiente a la inversión que, con arreglo a dicha documentación justificativa, fue efectivamente realizada con anterioridad a dicho término. Por lo expuesto, el recurso debe ser estimado en parte.



QUINTO.- A los efectos previstos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción en materia de costas procesales, no se hace condena al pago de las costas.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe, representada por el Sr. Letrado Don Antonio Ramos Suárez, frente a la resolución a las que se refiere el encabezamiento de la presente, que anulamos y reconocemos el derecho de la recurrente a que el reintegro se liquide tomando en cuenta las obras efectivamente ejecutadas, según la justificación presentada, dentro del plazo de terminación, 1 de febrero de 2012. Sin costas.

Así, por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes haciéndole saber que no es firme y que contra ellas cabe recurso de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Integrese esta resolución en el Libro correspondiente. Una vez firme la sentencia, remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de origen de este.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente de este recurso, celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el día de su fecha, ante mi que certifico.- En Sevilla 15 de junio 2016 En el mismo día se contrajo y unió al recurso de su razón, certificación de la anterior sentencia y diligencia de su publicación.-