Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 623/2019, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4362/2017 de 10 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00623/2019

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 4362/2017

EN NOMBRE DEL REY

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

Ilmos. Sres.

DÑA. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)

D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES

DÑA. MARÍA AMALIA BOLAÑO PIÑEIRO

D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR

A Coruña, a 10 de diciembre de 2019

Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el recurso contencioso-administrativo que con el número 4362/2017 pende de resolución en esta Sala, interpuesto la mercantil EMPRESA ESTÉVEZ AVIÓN S.L. representada por la Procuradora Dña. María de los Ángeles Fernández Rodríguez y defendida por la Letrada Dña. Belén Villarino Arias, contra la Resolución de fecha 28 de abril de 2017 del Secretario General Técnico de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, por delegación de su Conselleiro, que desestimó la reclamación administrativa de revisión de precios de los contratos de transporte escolar de su titularidad correspondiente a los años 2013 a 2016.

Es parte demandada la CONSELLERÍA DE CULTURA, EDUCACIÓN E ORDENACIÓN UNIVERSITARIA de la XUNTA DE GALICIA, representada y defendida por la Letrada de la Xunta de Galicia Dña. Paula Ruiz Cotelo.

Es Ponente el Magistrado D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR.

Antecedentes

PRIMERO:La Procuradora Dña. María de los Ángeles Fernández Rodríguez actuando en representación de EMPRESA ESTÉVEZ AVIÓN interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 28 de abril de 2017 del Secretario General Técnico de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, por delegación de su Conselleiro, que desestimó la reclamación administrativa de revisión de precios de los contratos de transporte escolar de su titularidad correspondiente a los años 2013 a 2016.

SEGUNDO:Admitido a trámite el recurso, mediante diligencia de ordenación se acordó requerir a la Administración demandada para que remitiera el expediente.

Remitido el expediente administrativo, mediante diligencia de ordenación se acordó la entrega del mismo a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada la demanda contra la Resolución de 28 de abril de 2017, del Conselleiro de Educación e Ordenación Universitaria, por la que se desestima la reclamación interpuesta por la demandante respecto de la aplicación del IPC de 2013 a 2016, en los contratos de referencia; y en atención a sus méritos se dicte sentencia por la que se reconozca a la demandante el derecho al abono de los importes derivados de aplicar dicho IPC, en el importe solicitado o en su caso a determinar en ejecución de sentencia, siempre con los intereses correspondientes, condenando a la Xunta de Galicia al abono de las cantidades resultantes; elevando previamente la Sala al Tribunal Constitucional, si se consideran relevantes para decidir las disposiciones adicionales 13ª de las Leyes 12/2015 y 2/2017, cuestión de constitucionalidad de ambas disposiciones, en relación con la Leyes estatales 2/2015 y 13/1995 y los artículos 149.1.13ª y 149.1.18ª de la Constitución Española.

TERCERO:La Letrada de la Xunta de Galicia contestó a la demanda solicitando, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho correspondientes, que se desestime la demanda, por ser ajustada a derecho la resolución impugnada.

CUARTO: Mediante auto se fijó la cuantía en 89.785,93 euros

Recibido el pleito a prueba, y admitida la documental, tras el trámite de conclusiones se declararon los autos conclusos, pendientes de señalamiento para votación y fallo, y siendo señalado el día 5 de diciembre de 2019.

Fundamentos

PRIMERO: Sobre el objeto del recurso y las alegaciones de la parte demandante.

La parte actora recurre la Resolución de fecha 28 de abril de 2017 del Secretario General Técnico de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, por delegación de su Conselleiro, que desestimó la reclamación administrativa de revisión de precios de los contratos de transporte escolar de su titularidad correspondiente a los años 2013 a 2016.

Expone que suscribió en 1999 los siguientes contratos de transporte escolar a Centros públicos educativos con la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria de la Xunta de Galicia: 99PO0096, 99PO0098, 99PO0489, 99PO0490, 99PO0494, 99PO0503, 99PO0504, 99PO0518, 99PO0527, 99PO0578, 99PO0581, 99PO0658. Estos contratos de transporte escolar han sido prorrogados sucesivamente en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 5/2009, de 26 de noviembre de medidas urgentes para la modernización del sector del transporte público de Galicia.

Según el Pliego de Cláusulas Administrativas que rigen la contratación de los servicios arriba señalados se dispone en la Cláusula 5.3 que 'las cuantías anuales de los contratos derivados de su aplicación y, en consecuencia, los precios diarios serán objeto de revisión incrementándose automáticamente según el IPC anual general de Galicia del año anterior'. Antes al contrario, al sector se le aseguró desde la Consellería que se seguiría actualizando el precio de manera anual conforme al IPC, y así se practicó hasta el año 2011. Sin embargo, desde 2012 y sin soporte alguno el IPC ha dejado de abonarse a todas las empresas con contratos escolares, entre ellas a la demandante.

En este iter hay que tener en cuenta que las sucesivas Leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, han venido reconociendo expresamente el derecho de las empresas a percibir ese incremento, si bien posponiendo su abono para sucesivos ejercicios. Esta política moratoria, que cada año deja para el siguiente el abono de los incrementos de IPC, empieza con la Ley de presupuestos 2/2013, y continúa en las Leyes 11/2013 y 11/2014. Llegamos así a la Ley 12/2015, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2016, que establece en su disposición adicional decimotercera, sobre normas de especial aplicación en materia de recursos educativos complementarios de enseñanza pública, que:

'las cuantías globales a las que asciendan las aplicaciones de los índices de precios al consumo a los contratos y convenios del ejercicio 2016, y también los pendientes de los ejercicios 2013, 2014 y 2015, serán abonadas de manera proporcional a lo largo de los ejercicios 2017 a 2020, con arreglo siempre a lo que se disponga en las correspondientes leyes de presupuestos... actualizándose los precios correspondientes al ejercicio 2017 tomando como referencia para el cálculo los precios del ejercicio base 2016 sin actualizaciones'.

En consecuencia, llegado el año 2017, y ante la falta de abono proporcional de los incrementos por IPC de 2013, 2014, 2015 y 2016 la actora presenta con fecha 8 de febrero reclamación ante la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria solicitando la aplicación de ese IPC y cuantificando las cantidades acumuladas derivadas, en donde se calcula la diferencia entre el precio con y sin actualización, aplicándola al importe diario correspondiente, con desglose por meses y años.

Por tanto, a la fecha de solicitud en vía administrativa la demandante tenía derecho a la percepción, si quiera proporcional, de ese IPC acumulado. Ocurre que los presupuestos generales de la Xunta para 2017 no se aprueban por ley durante el año 2016, sino que han de esperar para ver la luz a la Ley 1/2017, de 8 de febrero de presupuestos generales de la Comunidad de Galicia para 2017, que fue publicada en el Diario Oficial de Galicia el 9 de febrero (corrección de errores el 23 de marzo) y que entraba en vigor al día siguiente de su publicación, conforme a su Disposición Final 3ª. En resumen, a la fecha de la solicitud no había entrado en vigor la Ley 1/2017, sino que era de aplicación La ley 12/2015 que preveía el abono proporcional de las cantidades acumuladas por IPC no abonado, ya desde el mismo ejercicio 2017.

Dicha Ley 1/2017 'daba una vuelta de tuerca', restrictiva, al método de cálculo de los IPC pendientes, y los difería una vez más en el tiempo, según su disposición adicional también décimo tercera, que retrasaba de nuevo un año más el abono del IPC adeudado históricamente (2013, 2014, 2015, y 2016) hasta los ejercicios 2018 a 2020. Pero lo que es más grave, y respecto del sistema de cálculo de IPC previsto en los contratos, se establecía una fórmula polinómica que altera esencialmente el régimen de aplicación de IPC derivado del Pliego, ya que somete cada anualidad retroactivamente, desde el ejercicio 2013 (y no solamente respecto de los años 2016 y 2017, lo que ya habían previsto las Leyes de presupuestos anteriores) al precio base de la misma anualidad, sin arrastrar los sucesivos IPCs que se han ido generando los años anteriores. De esta forma se subvierte, y además retroactivamente, el sistema contractual de revisión de precios, que partía cada año de valores actualizados.

La Resolución de 3 de mayo de 2017, dictada por la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria, desestima la reclamación administrativa interpuesta por la demandante, oponiéndose en esencia, la supuesta no exigibilidad del abono de los importes derivados del IPC, como consecuencia de la meritada Ley 1/2017 que la difiere hasta 2018, y el error en los importes solicitados, al no ajustarse a la fórmula polinómica que se recoge en la misma e incurrir en errores sobre el IPC aplicado o la inclusión del IVA en los cómputos.

La demandante fundamenta su recurso en el valor vinculante de los Pliegos de Condiciones como ley del contrato, conforme a los cuales el precio diario del contrato prorrogado, debe ser objeto de revisión anual. Cuestiona la constitucionalidad de la Disposición Adicional 13ª de las leyes presupuestarias gallegas 12/2015 y 1/2017, por considerar que invaden competencia estatal exclusiva ( artículo 149.1. 13ª CE) y para la legislación básica en materia de contratos (artículo 149.1.18º).

Además alega que desde el punto de vista del derecho material aplicable el conflicto es insoluble, ya que mientras las citadas Leyes presupuestarias gallegas aplican retroactivamente un sistema modificado de revisión respecto del reflejado en los Pliegos (aparte de diferir su abono, que es cuestión diferente) la Disposición transitoria de la Ley 2/2015 de Desindexación de la Economía española, somete las concesiones objeto de la Litis, por razón temporal, al sistema de revisión previsto en los pliegos originales, sin sujetarla a las limitaciones que establece y por tanto, sin la retroactividad ínsita en las disposiciones adicionales de ambas Leyes de presupuestos de la Comunidad Gallega.

Por todo ello considera que se debería plantear la cuestión de inconstitucionalidad.

SEGUNDO: Sobre la resolución de la controversia. Mantenimiento del criterio de esta Sala.

Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con los fundamentos de la pretensión ejercitada por la entidad recurrente, cuya estimación pasaría, necesariamente, por el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad acerca de una previsión legal, como es la Disposición Adicional 13ª de la Ley 1/2017 de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2017, en conexión con las disposiciones legales anteriores citadas por el recurrente, porque con arreglo a la doctrina constitucional los órganos judiciales no pueden dejar de aplicar una ley autonómica sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad. En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2017 de 16 de enero (BOE 23/2/2017) al señalar:

'... es efectivamente doctrina de este Tribunal que los órganos de la jurisdicción ordinaria no pueden inaplicar una ley postconstitucional vigente sin plantear cuestión de inconstitucionalidad, pues al hacerlo incurren en exceso de jurisdicción de conformidad con los arts. 153 a ) y c ) y 163 CE , en la medida en que interpretan preceptos y normas de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad ( STC 173/2002 , FJ 7), y vulneran además las garantías procesales del art. 24 CE , pues aunque pueda resultar esa decisión judicial «aparente o formalmente motivada» no es, sin embargo «una resolución fundada en Derecho» resultando así «lesiva de las garantías del proceso debido» y provocando «indefensión» a la parte recurrente (por todas, STC 177/2013, de 21 de octubre , FJ 8, con cita de otras)...

No apreciamos que en la demanda se aporten argumentos que permitan apartarse del criterio establecido por esta Sala sobre la materia controvertida, conforme al cual se han desestimado una pluralidad de recursos de contenido similar al planteado por la recurrente, razonando los motivos por los que no se acordaba plantear la cuestión de inconstitucionalidad en relación a las disposiciones legales que amparan la resolución recurrida y cuya validez y constitucionalidad cuestiona la recurrente.

Así, en la sentencia de esta Sala y Sección de 21 de junio de 2018, Procedimiento Ordinario 4067/2017 , se decía lo siguiente:

'SEGUNDO.- Fondo del recurso. La cuestión de inconstitucionalidad. Desviación procesal.

El artículo 2.1 de la Ley 5/2009 estableció una prórroga automática anual, hasta el 31 de diciembre de 2020, de los contratos de transporte escolar y una rebaja en el precio, norma que no es impugnada aunque en la fundamentación jurídica de la demanda se considera que incurre en los mismos vicios que se denuncian de las normas posteriores. El acto impugnado se relaciona con la Ley 5/2009, que el demandante no considera como contraria a la Constitución. Y la relación con las normas presupuestarias de Galicia es parcial y limitada temporalmente porque solo afectaría al precio/día y este se determina por los pliegos de condiciones asumidos al tiempo de contratar y por las disposiciones de las leyes de presupuestos anuales. Denunciando la parte recurrente que no se pagó la actualización de precios prevista contractualmente (revisión anual en relación con el IPC) desde 2013, consintió los actos de la Administración de prórroga de los contratos, ciñendo la controversia con la Administración al acuerdo de 20 de diciembre de 2016, que prorroga los contratos para el año 2017, lo cual tiene su relevancia por la relación con sus alegaciones sobre las leyes de presupuestos anuales.

Como indica el Letrado de la Xunta, el artículo 35.1 de la LOTC 2/1979, solo autoriza a plantear la cuestión de inconstitucionalidad cuando se trata de una norma con rango de ley aplicable al caso que pueda ser contraria a la Constitución y que de su validez dependa el fallo, y en este caso la única norma con rango legal aplicable al caso y determinante del fallo sería la Ley de Presupuestos del año 2017 y no las de los años anteriores; y el precio del contrato para el año 2017 está condicionado por lo percibido en los años anteriores, en que también existió congelación del pago en las leyes de presupuestos, pero se trata de una relación mediata e indirecta que no cumple con la exigencia del artículo 35.1, por lo que ha de ceñirse la controversia a este año.

La cuestión de inconstitucionalidad solo puede ser promovida, de oficio o a instancia de parte, por Jueces y Tribunales y han de hacerlo cuando consideren que una norma con rango de ley aplicable al proceso del que conocen y de cuya validez dependa la decisión que hayan de adoptar en el mismo pueda ser contraria a la Constitución.

El órgano judicial ha de plantear la cuestión una vez concluso el proceso y dentro del plazo para dictar sentencia o la resolución judicial que proceda, debiendo concretar la ley o norma con fuerza de ley de cuya constitucionalidad duda, el precepto constitucional infringido y especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma cuestionada.

Por consecuencia, ha de especificarse en qué medida la decisión del recurso depende de la validez de la norma en cuestión, aplicable al caso, y que suscita dudas sobre su constitucionalidad, y esta duda solo concurriría en el caso de la norma que suspende el cobro de la revisión de precios para el año 2017: la DA 13ª de la Ley 1/2017 y no la vigente cuando se dicta el acuerdo de 20 de diciembre de 2016 - DA 13ª de la Ley 12/2015 -, porque este acuerdo se dicta con la finalidad de que tenga efecto desde el 1 de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2017, por lo que serán las mensualidades devengadas a lo largo del año 2017 a las que les será de aplicación la DA 13ª, teniendo eficacia la Ley 1/2017, de 8 de febrero , retroactiva a 1 de enero, de forma que carecería de sentido poner en cuestión la DA 13ª de la Ley 12/2015 , con un contenido semejante a la DA 13ª de la Ley 1/2017 , cuando su eficacia no se extiende a 2017, que es el ejercicio para el que se acuerda la prórroga.

Con relación a la desviación procesal que se sostiene en la contestación a la demanda, por considerar que el acuerdo de 20 de diciembre de 2016 no se pronuncia sobre la revisión de precios, remitiéndose a lo acontecido en 2012; se trata de un precedente muy anterior en el tiempo y las prórrogas posteriores acreditarían que la determinación del precio/día en el acuerdo de prórroga no sufre mutación al no tramitarse ningún expediente de actualización de precios, que es lo que ocurre tras dictarse el acuerdo de 20 de diciembre de 2016, siendo contrario a la lógica entender que la recurrente se anticipara al impugnar la congelación de precios para 2017 y ausencia de pago de las actualizaciones y no esperar por un expediente que no se iba a tramitar. Y la actuación del legislador autonómico con la DA 13ª de la Ley 1/2017 ratifica el acierto de la demandante al considerar que se le estaba congelando el precio y el pago de la revisión por el transporte escolar cuando se dicta el acuerdo de 20 de diciembre de 2016, por lo que procede desestimar el presente argumento de la parte demandada.

TERCERO.- Fondo del recurso. Revisión/actualización de precios.

Viene constituido por la cuestión referente a si el legislador autonómico puede dictar, sin infringir la Constitución, la DA 13ª de la Ley 1/2017 : el recurrente alega la infracción del artículo 104.3 LCAP/1995 , 77.3 LCSP / 2007 y 87.3 y 89.4 LCSP /2011, en relación con los artículos 9.3 , 33.3 y 53.1 CE .

La constitucionalidad de la norma se ciñe al contenido de la DA 13ª en relación con el acuerdo de 20 de diciembre de 2016, es decir, a la no aplicación de la actualización prevista en el pliego para el año 2017 y no a otras cuestiones (prórroga del aplazamiento del plago de los años previos, fórmula del cálculo del precio, etc.).

La ley 1/2017, de 8 de febrero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2017, indica en la Disposición adicional decimotercera , Normas de especial aplicación en materia de recursos educativos complementarios de enseñanza pública, que'Desde el 1 de enero de 2017 y a lo largo de todo el ejercicio económico 2017, toda vez que la previsión legal recogida en la disposición adicional decimotercera de la Ley 12/2015, de 24 de diciembre , de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2016, resulta prorrogada como parte integrante de dicha ley, a su vez prorrogada, no serán de aplicación a los contratos, convenios y demás expedientes de gastos que dan soporte a los recursos educativos complementarios de la enseñanza pública gallega las actualizaciones de los precios, derivadas de la variación de precios al consumo (IPC gallego) anual, así como de cualquier otra fórmula de revisión prevista normativa o convencionalmente.

Concretamente, las cuantías globales derivadas de la aplicación a los citados contratos y convenios del índice de precios al consumo del ejercicio 2017, así como las cuantías globales pendientes de los ejercicios 2013, 2014, 2015 y 2016, serán abonadas de manera proporcional a lo largo de los ejercicios 2018, 2019 y 2020, con arreglo exclusivamente a la fórmula y porcentajes que se dispongan en las correspondientes leyes de presupuestos gallegas, actualizándose los precios correspondientes al ejercicio 2018 tomando como referencia para el cálculo los precios del ejercicio base 2017 sin actualizaciones.

Para la determinación de estas cuantías globales se empleará la siguiente fórmula:

Q = N1 + N2 + N3 + N4 + N5

Donde Q será el importe al que asciende la cuantía global pendiente de los ejercicios anteriores.

N1 será el resultado de aplicarles la variación de +2,6 por ciento a la que asciende la tasa de variación anual del IPC gallego de 2012 a los precios existentes a 31 de diciembre de 2012, de acuerdo con lo previsto en la normativa contractual o convencional que le resulte de aplicación, multiplicado por los días de prestación del servicio durante el año 2013.

N2 será el resultado de aplicarles la variación de +0,5 por ciento a la que asciende la tasa de variación anual del IPC gallego de 2013 a los precios del ejercicio base 2013 sin actualizaciones, de acuerdo con lo previsto en la normativa contractual o convencional que le resulte de aplicación, multiplicado por los días de prestación del servicio durante el año 2014. Los precios del ejercicio base 2013 sin actualizaciones son los precios existentes a 31 de diciembre de 2013.

N3 será o resultado de aplicarles la variación de -1,0 por ciento a la que asciende la tasa de variación anual del IPC gallego de 2014 a los precios del ejercicio base 2014 sin actualizaciones, de acuerdo con lo previsto en la normativa contractual o convencional que le resulte de aplicación, multiplicado por los días de prestación del servicio durante el año 2015. Los precios del ejercicio base 2014 sin actualizaciones son los precios existentes a 31 de diciembre de 2014.

N4 será el resultado de aplicarles la variación de -0,2 por ciento a la que asciende la tasa de variación anual del IPC gallego de 2015 a los precios del ejercicio base 2015 sin actualizaciones, de acuerdo con lo previsto en la normativa contractual o convencional que le resulte de aplicación, multiplicado por los días de prestación del servicio durante el año 2016. Los precios del ejercicio base 2015 sin actualizaciones son los precios existentes a 31 de diciembre de 2015.

N5 será el resultado de aplicarles la variación del porcentaje a la que ascienda la tasa de variación anual del IPC gallego de 2016 a los precios del ejercicio base 2016 sin actualizaciones, de acuerdo con lo previsto en la normativa contractual o convencional que le resulte de aplicación, multiplicado por los días de prestación del servicio durante el año 2017. Los precios del ejercicio base 2016 sin actualizaciones son los precios existentes a 31 de diciembre de 2016.

Las empresas prestadoras de los servicios de transporte escolar en la comunidad autónoma de Galicia disconformes con la previsión establecida en esta disposición podrán renunciar a la prórroga prevista en el artículo 2 de la Ley 5/2009, de 26 de noviembre , de medidas urgentes para la modernización del sector del transporte público de Galicia, siempre que formalicen su renuncia expresa ante la Consejería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria en el plazo de un mes natural desde la entrada en vigor de la presente ley. No obstante, seguirán prestando los servicios contratados hasta la fecha de finalización indicada para el curso escolar 2016- 2017, después de la cual se procederá a una adjudicación de los mismos mediante procedimiento abierto'.

Y la DA 18ª de la Ley 11/2013 establecía una previsión idéntica a la DA 13ª de la Ley 12/2015 y a la de la Ley 11/2014. De forma que todas las disposiciones adicionales de las leyes de presupuestos citadas se limitan a trasladar el pago de las revisiones/actualizaciones de precios a ejercicios futuros y no privan a la demandante de este derecho, por lo que no se trata de la inaplicación de fórmulas de cálculo de la actualización de precios establecidas en los contratos sino de retrasar el pago de las mismas a ejercicios fiscales futuros, y esta previsión, si bien muda los pliegos de contratación aceptados por la demandante y por la Administración contratante, no vulnera los artículos 9.3 , 33.3 y 53.1 de la CE ni supone inmiscuirse en una competencia que le corresponde en exclusiva al Estado (legislación básica sobre contratos, artículo 149.1.18 CE ). Y no se vulnera la competencia estatal en materia derevisión de precios porque la Ley de Presupuestos 1/2017 no regula el sistema de revisión de precios de los contratos sino que se limita a una previsión presupuestaria-gasto-, trasladando el pago de lo debido a otros años, lo cual constituye una competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia dada su autonomía presupuestaria y financiera. A tenor de lo dispuesto en el artículo 1.2.d del Decreto Legislativo 1/1999 , es materia propia de la Hacienda Pública Gallega la contratación en régimen de derecho administrativo, siendo posible determinar en los presupuestos generales el momento del pago de las obligaciones ( artículos 24 , 46 y 72), como ocurre en este caso. Y la DA 13ª de la Ley 1/2017 , como las DA de las anteriores leyes de presupuestos, no suponen regular la contratación en el sector público asumiendo una competencia estatal sino acordar la suspensión del pago de la cantidad correspondiente a la revisión pactada, con indicación del año en que se hará efectivo y determinando la fórmula correspondiente, es decir, trasladando el gasto a otro ejercicio presupuestario, lo cual entra dentro de las competencias autonómicas.

Sobre una cuestión semejante se pronuncia el Auto del Tribunal Constitucional nº 4184/2014 , en que se considera que la disposición legal cuestionada no vulnera la normativa básica en materia de contratación administrativa porque es una norma que no regula la revisión de precios en los contratos públicos sino que en atención a la situación excepcional, establece una medida singular con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema institucional de gestión de recursos promovido por la Administración autonómica, por lo que la previsión contenida en la misma no puede entenderse contraria a la normativa básica estatal en materia de contratos administrativos porque no tiene como objeto regular esta materia; por lo que no procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la parte demandante. En el mismo sentido, auto del Tribunal Constitucional de 21 de junio de 2016 , por considerar que la norma no regula la revisión de precios de los contratos públicos, sino que, en atención a una situación excepcional, establece una medida singular con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema institucional de gestión de residuos promovido por la Administración autonómica, por lo que la previsión contenida en la misma no puede entenderse contraria a la normativa básica estatal en materia de contratos administrativos, pues no tiene como objeto regular esta materia, sino establecer una medida que dé respuesta a la situación excepcional que la fundamenta, sin alterar ni incidir en la legislación básica que rige la contratación pública.

CUARTO.- Sobre la alegación referente a que la no revisión supone una modificación unilateral del contrato sin compensación y rompiendo el equilibrio de las prestaciones.

La no revisión -en realidad diferir el pago de la revisión pactada a ejercicios presupuestarios futuros-, resulta de la DA 13ª de la Ley 1/2007 y por consecuencia es la constitucionalidad o no de esta norma la determinante puesto que en tanto permanezca en el mundo jurídico vincula las actuaciones de las partes y de los Tribunales, por lo que no puede ser objeto de examen como motivo independiente el ejercicio del ius variandi por parte de la Administración.

Con relación a la contrariedad de la normas con la Constitución se alega que la DA 17ª de la Ley 1/2017 supone el ejercicio de una facultad expropiatoria, por ley, sin la correspondiente indemnización. Cabe decir al respecto que puesto en relación con el amplio contenido del artículo 1 de la LEF , en principio podría considerarse que trasladar el pago de las cantidades correspondientes a la revisión de precios pactadas a ejercicios tributarios futuros, supone la privación del derecho a recibirlos en el tiempo pactado y que ello supone modificar las previsiones contractuales y por consecuencia una expropiación de un derecho y no de una simple expectativa. No obstante, la ausencia de una indemnización en la Ley 1/2017 no supone que la norma sea contraria a la Constitución, ya que como indica la doctrina, -STC, Constitucional sección 1 de 13 de febrero de 1997 (ROJ: STC 28/1997-ECLI:ES:TC:1997:28), Sentencia: 28/1997 Recurso: 278/1991 , sobre que el silencio en materia de indemnización de una ley expropiatoria por incorporar limitaciones o prohibiciones del derecho de propiedad, no vulnera el artículo 33 de la CE porque no impide reclamaciones de responsabilidad patrimonial según el régimen general, se pronuncia esta STC en el siguiente sentido:'Finalmente, la Sala cuestionante parece vincular la eventual vulneración del art. 33.3 C.E . al hecho de que en la Ley 3/1984 no se disponga expresamente una fórmula o un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma. Pero en el propio Auto de planteamiento se condiciona la pretensión indemnizatoria objeto del recurso contencioso-administrativo del que conoce en apelación, a que las normas cuestionadas superen el juicio de constitucionalidad que por razones competenciales en él se plantea. En tal supuesto entiende que habrá de conocer del problema indemnizatorio debatido que, resuelto favorablemente para las sociedades recurrentes por la Sentencia de instancia, se plantea en la apelación.

Es claro, por tanto, que el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el art. 33.3 C.E ., sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos. A lo que cabe agregar que el Parlamento de las Islas Baleares en la Ley 1/1991 de espacios naturales y régimen urbanístico de las áreas de especial protección, expresamente establece en su disposición adicional sexta que en los proyectos presupuestarios de la Comunidad Autónoma se preverán los recursos precisos para afrontar la responsabilidad económica que pueda suponer las calificaciones urbanísticas de los terrenos.

De todo ello resulta que tampoco debe ser acogido este último reproche de inconstitucionalidad'.

La conclusión a que se llega es a la de considerar que esta ausencia debe corregirse por la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial una vez perciba las cantidades correspondientes y resulte que no se le compensa (percibo de los intereses) por el retraso. Y es por ello que no se aprecia motivo para plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto de la previsión del acuerdo de 20 de diciembre de 2016 de congelación de precios para el año 2017, por considerar que no infringe principios constitucionales que merezcan suscitar la referida cuestión.

QUINTO.- Pretensión subsidiaria. Aplicación de la DA 13ª de la Ley 12/2015, de 24 de diciembre , de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2016.

La parte demandante considera que dicha disposición estaba en vigor al tiempo de dictar el acuerdo de 20 de diciembre de 2016 y que por consecuencia este acuerdo debió reflejar en su contenido lo que establece esta disposición.

La misma, sobre normas de especial aplicación en materia de recursos educativos complementarios de enseñanza pública, indica lo siguiente: 'Durante el ejercicio económico de 2016 no serán de aplicación a los contratos, convenios y demás expedientes de gastos que dan soporte a los recursos educativos complementarios de la enseñanza pública gallega las actualizaciones de los precios, derivadas del incremento de precios al consumo (IPC gallego) anual, así como de cualquier otra fórmula de revisión prevista normativa o convencionalmente.

Concretamente, las cuantías globales a las que asciendan las aplicaciones de los índices de precios al consumo a los contratos y convenios del ejercicio 2016, y también los pendientes de los ejercicios 2013, 2014 y 2015, serán abonadas de manera proporcional a lo largo de los ejercicios 2017 a 2020, con arreglo siempre a lo que se disponga en las correspondientes leyes de presupuestos y, si fuera de aplicación, en la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, actualizándose los precios correspondientes al ejercicio 2017 tomando como referencia para el cálculo los precios del ejercicio base 2016 sin actualizaciones'.

Por lo tanto, esta disposición se aplica a la revisión de precios del año 2016. Y no consta que la demandante recurriera la prórroga automática acordada para 2016, acto de idéntico contenido al de 20 de diciembre de 2016, acuerdo que se dicta en el ejercicio presupuestario de 2016 para surtir efecto en el año 2017, por lo que no puede someterse a las previsiones de la DA de la Ley 12/2015.

La DA 13ª de la Ley 12/2015 se dicta con la finalidad de regular el pago de las cantidades devengadas a lo largo del año 2016 no aplicando la actualización correspondiente; mientras que el acuerdo de 20 de diciembre de 2016 se dicta determinando las cantidades a satisfacer a lo largo del año 2017, es decir, que es un acto administrativo con un término inicial de vigencia posterior a la fecha en la que se dicta - artículo 39.2 de la Ley 39/2015 -, por lo que su amparo legal se encuentra en la normativa presupuestaria que regula el ejercicio 2017, que es la DA º3ª de la Ley 1/2007 .

Y la previsión específica de la DA 13ª de la Ley 12/2015 '...actualizándose los precios correspondientes al ejercicio 2017 tomando como referencia para el cálculo los precios del ejercicio base 2016 sin actualizaciones'; debe entenderse derogada por la Ley 1/2017 que establece las previsiones presupuestarias para todo el año 2017 (los efectos de la DA 13 ª se retrotraen al 1 de enero de 2017: Desde el 1 de enero de 2017 y a lo largo de todo el ejercicio económico 2017, toda vez que la previsión legal recogida en la disposición adicional decimotercera de la Ley 12/2015, de 24 de diciembre , de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2016, resulta prorrogada como parte integrante de dicha ley, a su vez prorrogada, no serán de aplicación a los contratos, convenios y demás expedientes de gastos que dan soporte a los recursos educativos complementarios de la enseñanza pública gallega las actualizaciones de los precios, derivadas de la variación de precios al consumo (IPC gallego) anual, así como de cualquier otra fórmula de revisión prevista normativa o convencionalmente), y que establece una nueva congelación de los precios dándole amparo legal-retroactivo al acuerdo de 20 de diciembre de 2016.'

En consecuencia, la resolución aquí recurrida tiene el amparo de una disposición legal, y por las razones que se han expuesto, por reproducción de la doctrina fijada por esta Sala, no se aprecian motivos que justifiquen el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad de la misma.

Específicamente, y en relación a la recurrente en este procedimiento, no apreciamos motivos para apartarnos de esa doctrina fijada por esta Sala si tenemos en cuenta que una pretensión idéntica, y por motivos similares, fue planteada por la misma mercantil aquí recurrente en relación a la prórroga de los contratos acordada para el año 2017, en el procedimiento ordinario 4114/2017 por ella promovido, en el que también cuestionaba la constitucionalidad de las disposiciones de las sucesivas leyes presupuestarias.

Las pretensiones deducidas por esta misma empresa fueron desestimadas por sentencia de esta Sala de fecha 21 de junio de 2018 en ese procedimiento ordinario 4114/2017.

No hay argumentos que justifiquen un cambio en el criterio aplicado por esta Sala, ya que el Tribunal Supremo, en providencia de 1 de julio de 2019 (recaída en el Recurso de Casación 7000/2018),inadmitió a trámite el recurso de casación preparado contra la sentencia de esta Sala dictada en el Recurso 4114/2017, que desestimó el recurso de esta misma empresa contra el acuerdo de 20.12.2016 de la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria que prorroga los contratos de transporte escolar en la CCAA de Galicia para el año 2017.

En aquella sentencia del P.O. 4114/2017, esta Sala, al igual que en el precedente transcrito en la presente, desestimó el recurso que había interpuesto la aquí demandante contra el acuerdo de prórroga en el que no se actualizaban los precios, basándose en la previsión legal expresa que lo amparaba. Y analizó la cuestión de si el legislador autonómico podía dictar, sin infringir la Constitución, la Disposición Adicional 13ª de la Ley 1/2017, es decir, si podía no aplicar la actualización prevista en el Pliego para ese año (2017). Y concluyó que lo que hacían las disposiciones presupuestarias sucesivas era trasladar las revisiones/actualizaciones de precios a ejercicios futuros, sin privar al recurrente de ese derecho, por lo que no se vulneraban los artículos 9.3 y 33.3 y 53.1 de la Constitución, ni suponía inmiscuirse en una competencia exclusiva del Estado (legislación básica sobre los contratos - artículo 149.1.18 CE). También se analizó en aquella sentencia la alegación de que la no revisión del precio suponía una modificación unilateral del contrato, sin compensación y rompiendo el equilibrio de las prestaciones, y se desestimó el alegato, ya que el diferimiento de la determinación de la actualización y del pago resultaba de la D.A. 13ª de la Ley 1/2017, por lo que en tanto permanezca en el mundo jurídico y vincule a los tribunales, no puede ser objeto de examen, como motivo independiente, el ejercicio del ius variandi por parte de la Administración.

En cuanto a la tacha de inconstitucionalidad esgrimida contra la DA 13ª de la Ley 1/2017, referida a la consideración de que supone el ejercicio de una facultad expropiatoria sin la pertinente indemnización, fue igualmente desestimada, por considerar que el silencio de la ley sobre esta no vulnera el artículo 33.3 CE, porque no impide reclamaciones de responsabilidad patrimonial según el régimen legal general. Y por todo ello no se planteó la cuestión de inconstitucionalidad contra esas disposiciones presupuestarias.

A falta de argumentos que lo justifiquen, no apreciamos motivos para apartarnos de la anterior conclusión establecida por esta Sala en aquel precedente, ya que esa sentencia alcanzó firmeza, una vez que el Tribunal Supremo inadmitió por providencia de 1 de julio de 2019 el recurso de casación preparado contra la misma, expresando en su motivación la falta de adecuada y suficiente justificación de que las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida. Considera el Tribunal Supremo que existe un desajuste entre la ratio decidendi de la sentencia, basada en la interpretación de la disposición adicional décimo tercera de la Ley 1/2017, de 8 de febrero de Presupuestos de la Comunidad para 2017, como una previsión presupuestaria de gasto que traslada el pago de lo debido a otros años, y las alegaciones formuladas por la recurrente en su escrito preparatorio; máxime a la vista de que se ha avalado la constitucionalidad de disposiciones legales y planteamientos similares, concretamente referidos a la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013 de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014 (por todos, ATC 84/2016, de 26 de abril, recaído en la cuestión de inconstitucionalidad 4184-2015).

Resulta de interés destacar que el Tribunal Supremo inadmitió el recurso de casación, a pesar de que se había incluido en el escrito de preparación, entre otros motivos de interés casacional, el alegato de que se resolvía un debate que había versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad apareciera suficientemente esclarecida. A pesar de que se le cuestionó la semejanza de estas Disposiciones presupuestarias cuestionadas con el caso resuelto por el Auto del Tribunal Constitucional reseñado en la sentencia impugnada en casación (el ATC 84/2016, de 26 de abril, en la cuestión de inconstitucionalidad 4184/2015), el Tribunal Supremo sí lo cita como aval de la constitucionalidad de 'disposiciones legales y planteamientos similares'.

A similares conclusiones, y valorando ya la firmeza de pronunciamientos anteriores, llegamos en la sentencia de 18 de noviembre de 2019, en el P.O. 4477/2017.

Por todo ello, no podemos considerar justificado un apartamiento de la resolución desestimatoria ya ofrecida en sentencias precedentes a la misma cuestión, procediendo la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, en atención a las dudas jurídicas que suscita la cuestión debatida se aprecian méritos para no hacer imposición de costas a ninguna de las partes.

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOSel recurso interpuesto por la representación procesal de EMPRESA ESTÉVEZ AVIÓN S.L. contra la resolución de fecha 28 de abril de 2017 del Secretario General Técnico de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, por delegación de su Conselleiro, que desestimó la reclamación administrativa de revisión de precios de los contratos de transporte escolar de su titularidad correspondiente a los años 2013 a 2016.

No se imponen las costas procesales a ninguna de las partes.

Contra esta Sentencia podrá interponerse recurso de casación bien ante este Sala bien ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que, conforme a lo dispuesto en el Art. 86 de la LRJCA, habrá de prepararse mediante escrito, que habrá de reunir las condiciones exigidas en el Art. 89.2 de la misma Ley, presentado ante esta Sala en el plazo de 30 días desde su notificación.

Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre.

Una vez firme, procédase a remitir testimonio de esta sentencia a la Administración demandada, en unión del expediente administrativo.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.