Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 634/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 4/2017 de 26 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009710
NIG: 28.079.00.3-2016/0025710
Procedimiento Ordinario 4/2017 P - 01
SENTENCIA NÚMERO 634 / 2018
Ilmos. Sres.:
Presidente
D. Rafael Botella y García Lastra
Magistrados
Doña María Jesús Vegas Torres
Doña María del Pilar García Ruiz.
En la Villa de Madrid el día veintiséis de diciembre del año dos mil dieciocho.
V I S T O S por la Sala constituida por los Señores referenciados al margen, de este Tribunal Superior
de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 4-2017 seguidos a instancia del Sr.
Procurador de los Tribunales José Antonio Pérez Casado en nombre de GAUSS SOCIEDAD COOPERATIVA
contra la resolución de 19 de octubre de 2016 de la Sra. Consejera de Economía, Empleo y Hacienda por la
que fija el importe de la cuantía a percibir por la recurrente por la realización de acciones formativas dirigidas
prioritariamente a trabajadores desempleados (expte nº FCP/ 2013/7787).
Ha sido parte, en calidad de demandada, la COMUNIDAD DE MADRID representada y defendida en
estas actuaciones por la Sra. Letrado de sus Servicios Jurídicos, en base a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- El pasado 28 de diciembre de 2016 el Sr. Procurador de los Tribunales José Antonio Pérez Casado en nombre de GAUSS SOCIEDAD COOPERATIVA compareció ante este Tribunal presentando escrito de interposición de recurso contra la resolución de 19 de octubre de 2016 de la Sra. Consejera de Economía, Empleo y Hacienda por la que fija el importe de la cuantía a percibir por la recurrente por la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (expte nº FCP/ 2013/7787).



SEGUNDO.- Tras subsanarse los defectos procesales inicialmente detectados en virtud de decreto de fecha 31 de enero de 2017 se admitió el recurso a trámite disponiéndose recabar el expediente administrativo con la finalidad de que por la parte actora se pudiera deducir la oportuna demanda.



TERCERO.- Tras recibirse el expediente en fecha 1 de marzo de 2017 se dispuso la entrega del mismo a la recurrente para formalizar la demanda.



CUARTO.- En fecha 28 de marzo de 2017, quien fuera letrado de Gauss Sociedad Cooperativa, Sr. D.

Pedro Javier Garrido Cotanilla, presentó su renuncia a la defensa de la misma, solicitando se suspendiese el curso de los autos hasta se designase nuevo letrado. Por diligencia de fecha 30 de marzo se accedió a tal pretensión concediéndose un plazo de diez días a la actora para designar nuevo letrado. El 19 de abril siguiente fue designado a tal fin el Letrado Sr. D. José Eduardo Rivas Díaz quien, mediante resolución de la misma fecha se le tuvo por designado concediéndosele plazo para formular la demanda, lo que verificó en tiempo y forma el siguiente 26 de mayo de 2017, en escrito en el que, tras alegar lo que a su derecho convino terminaba con la súplica que se anulase la resolución recurrida satisfaciéndose íntegramente el importe de la subvención concedida.



QUINTO.- Mediante diligencia de fecha 26 de mayo de 2017 se dispuso dar traslado a la Comunidad de Madrid para que contestase la demanda, lo que verificó el siguiente 22 de junio en escrito en el que, tras alegar lo que consideraba pertinente, terminaba con la súplica que se desestimase íntegramente el recurso interpuesto.



SEXTO.- Mediante Decreto de 22 de junio de 2017 se tuvo por contestada la demanda a la vez que se fijaba la cuantía del recurso en la suma de 967,33 €. Por resolución de la misma fecha se dispuso lo relativo al recibimiento del pleito a prueba.

SEPTIMO.- Firme el auto anterior se abrió el período de conclusiones sucintas mediante diligencia de fecha 14 de julio de 2017, habiéndose evacuado por cada parte las propias, tras lo cual, el siguiente 27 de septiembre de 2017 se dejaron las presentes actuaciones conclusas pendientes de señalamiento para deliberación.

OCTAVO.- Mediante providencia de fecha 11 de octubre pasado se dispuso señalar para deliberación y fallo el siguiente 24 de octubre de este año, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Rafael Botella y García Lastra, quien ex-presa el parecer de la Sección.

A los anteriores son de aplicación los siguientes

Fundamentos

PRIMERO.- El Sr. Procurador de los Tribunales José Antonio Pérez Casado en nombre de Gauss Sociedad Cooperativa formula el presente recurso contra la resolución de 19 de octubre de 2016 de la Sra.

Consejera de Economía, Empleo y Hacienda por la que fija el importe de la cuantía a percibir por la recurrente por la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (expte nº FCP/ 2013/7787).

La pretensión de la parte recurrente es que se anule el acto recurrido y se proceda al pago de la cantidad inicialmente concedida a la actora.



SEGUNDO.- Antes de abordar las cuestiones suscitadas en el presente procedimiento conviene que de modo muy breve nos refiramos a la dinámica de la actuación administrativa, que implica el sustrato fáctico de la presente controversia.

La Comunidad de Madrid dictó la Orden 3306/2013, de 13 de junio, por la que se convocan subvenciones para la financiación de acciones de formación de oferta conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados en el marco del subsistema de formación para el empleo para el año 2013.

En el seno de tal convocatoria Gauss Sociedad Cooperativa formuló solicitud para impartir la acción formativa 13/7787, objeto de este procedimiento, que versaba sobre 'Diseño y Gestión de redes telemáticas'.

En fecha 31 de diciembre de 2013 se concedió a la recurrente la subvención solicitada por importe de 23.160,00 €.

Con fecha 25 de abril de 2014 la recurrente Gauss SC percibió un anticipo de 17.370 €.

En fecha 28 de octubre de 2014 la ahora actora declaró la finalización de la actividad, solicitando el pago de la cantidad restante, presentando una memoria justificativa así como justificación documental de todos los gastos incurridos.

En fecha 21 de abril de 2016 la Administración requirió a Gauss la aportación de determinada documentación complementaria a fin de justificar los gastos, posteriormente se reiteró una nueva aportación de documentos en fecha 6 de septiembre de 2016.

La Administración fijó, mediante la resolución de fecha 19 de octubre de 2016 de la Sra. Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, en la suma 22.192, 67 € el importe total de los gastos subvencionables, por lo que, mediante la resolución ahora impugnada se fijó el importe total de la suma a percibir finalmente por Gauss en la cantidad de 4.822,67 €.



TERCERO.- Hemos de señalar que como viene destacado la jurisprudencia (así las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995 , 28 de noviembre de 1997 y 12 de enero de 1998 ), la subvención se configura como una de las medidas que emplea la Administración para fomentar la actividad de los particulares hacia fines de interés general, comprendiendo tal concepto, toda clase de favorecimiento de una acción mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción.

La concesión de la ayuda normalmente se somete a un proceso de convocatoria pública, donde los solicitantes pueden instar la subvención, pero obviamente sometiéndose a las condiciones y requisitos establecidos en la convocatoria, que actúa como 'ley del concurso', de modo que obliga tanto a los que participen en el mismo sin formular objeción alguna o impugnen las bases, al igual que a la propia Administración convocante. Debe tenerse presente que las normas de la convocatoria deben aplicarse a todos los aspirantes a la subvención por igual, pues de otro modo se generarían indeseables agravios y se vería mermada la cantidad que reciben los que sí se han sometido y han cumplido escrupulosamente los requisitos, dado que la cantidad a repartir entre todos tiene un tope máximo presupuestado.

Por otro lado, debe tenerse presente que el establecimiento de la subvención se inscribe, en principio, dentro de la potestad discrecional de la Administración y así lo resalta la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1993 . Sin embargo, una vez que la subvención ha sido establecida y regulada normativamente, acaba la discrecionalidad administrativa y comienza la regla, porque su atribución concreta escapa del simple voluntarismo de la Administración, la cual debe atenerse a las bases y términos de la ayuda concedida.

Ello supone que la convocatoria de una subvención, que la Administración efectúa mediante una disposición general, constituye una obligación que deben respetar no solo los aspirantes a la ayuda sino también la propia Administración mientras siga vigente la disposición constitutiva.

Así lo confirma la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2004 : '( ... ) Pues en materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991 , 5 de marzo de 1993 , 28 de julio de 1997 , 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003 : a. Que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados.

b. Que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas.

c. Que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, estén delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.' En definitiva la disposición general que aprueba la convocatoria de las ayudas debe ser respetada por todos, Administración incluida, una vez que ha sido aprobada y mientras siga en vigor y si, durante su plazo de vigencia, encuentra la Administración que dificultades económicas sobrevenidas pueden hacer difícil o inconveniente su mantenimiento, lo que debe hacer es derogar o modificar la disposición, que mientras esté vigente debe ser escrupulosamente respetada lo mismo que cualquier otra norma, pues así lo impone el cumplimiento del principio de legalidad.

Así se declara en la sentencia de esta misma Sala y Sección de esta Sala, de fecha 31 de marzo de 2010, (RCA 417/2008 . Ponente Sr. Portillo García) que, en tema similar recuerda que precisamente de este inciso último 'se desprende que nos hallamos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, en el sentido de que el crédito presupuestario previsto para subvencionar a las Entidades locales por servicios de transporte colectivo urbano ha de repartirse entre todas las que presentan sus solicitudes de conformidad con los datos que resultan de la documentación que presentan...

(.....) si el Ayuntamiento incurrió en un error que pudo subsanar pues la Administración le requirió para que subsanara los desfases que se apreciaban en su solicitud inicial, debe cargar con la consecuencia de tal error, porque la Administración del Estado repartió el crédito entre los Ayuntamientos que lo solicitaron y al determinar la cuantía que le correspondía no hizo sino tener en cuenta los datos por él facilitados y aplicar la normativa expresamente prevista en la ley, sin que por ello se pueda sostener que se ha vulnerado el principio de proporcionalidad, al venir la consecuencia derivada directamente del tenor de la ley que regula la subvención y al poder la rectificación posterior perjudicar al resto de las corporaciones locales que presentaron sus solicitudes .'

CUARTO.- Se caracteriza así la subvención como un negocio jurídico de carácter modal o sometido a condición, de forma que la entrega de la ayuda pública no es definitiva, pues no se perfecciona hasta que la Administración comprueba que se han cumplido las obligaciones impuestas en la concesión de la subvención, comprobación que ha de ser minuciosa por la naturaleza pública del dinero entregado al particular.

En este sentido el Tribunal Supremo (sentencia de 2 de octubre de 1992 , entre otras) ha configurado la naturaleza jurídica de la subvención como una donación modal ad causam futurum por la cual un organismo público asume la carga financiera de otro inferior, o de un particular, con una finalidad de interés general pero específica y determinada, donación modal que supedita la efectividad de la subvención al cumplimiento por el sujeto subvencionado de los fines que justificaron la petición, de modo que la disconformidad entre la empresa perseguida y la llevada a cabo permite, o mejor dicho, obliga a la Administración a dejar sin efecto la misma, lo cual más que una revocación del primer acuerdo constituye la declaración o constatación de que ha fallado un presupuesto causal, que ya en su día hubiera determinado su denegación.

Y en la sentencia de 16 de junio de 1998 se dice que: 'Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración. Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público -sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados-, permite llamar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de la potestad administrativa de fomento, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada: de ahí que ésta (la persona fomentada) quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, por la siguiente razón: porque el incumplimiento, sólo produce 'beneficio' al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social'. Y se añade que 'la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto fomentado. Y así, en el caso que resolvemos, la entidad mercantil... quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención... por lo tanto, estamos ante una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tiene inexcusables obligaciones'.

Resulta así que la actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la Resolución administrativa. Es relevante que los gastos que con fondos públicos haya de realizarse, se efectúen dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión, así como en las condiciones en que tal subvención ha sido concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.



QUINTO.- El anexo de la resolución recurrida explicita las razones por las que se detraen 967,33 € del importe de la subvención inicialmente concedida.

Esas razones se articulan en dos grandes bloques de cuestiones, que son, a saber: Las cuestiones referidas al alquiler del aula Otros costes asociados.

La Administración considera que el importe del arrendamiento del aula debe ser calculado por m2 y no por personas. Considerando además que, dado que la actividad formativa se desarrolló solo en horario de mañana, el coste del arrendamiento de las zonas comunes debe ser dividido entre dos. De lo que deduce la Administración que el importe subvencionable del alquiler de los locales sería de 4965,53 €, procediendo por ello una detracción de la cantidad total de 1549,78 € en concepto de arrendamiento del local.

En relación con los costes asociados la Administración ha detraído los conceptos de certificado de calidad por un importe de 103,19 €; seguro del local 139,92 €, prevención laboral por importe de 25,24 € y material contra incendios por importe de 9,87 €.



SEXTO.- Pues bien, el recurrente en ningún momento nos ha ofrecido una razón convincente para dejar sin efecto el acto recurrido. Se limita a realizar unos cálculos 'alternativos' de los cuales no nos ofrece ninguna explicación. Es verdad que la Letrado de la Comunidad se ha limitado a reproducir literalmente el anexo 2 del acto recurrido, pero, lo cierto es que los criterios que utiliza la Administración en el tantas veces mencionado anexo 2 son razonables.

La recurrente ha imputado el 100% del importe del arrendamiento cuando el curso solo tiene, según ella misma expresa, una duración por jornada de 6 horas diarias, con lo que la reducción al 50% que reprocha la recurrente no adolece de arbitrariedad alguna.

Por otro lado tampoco nos parece arbitraria o injustificada la utilización del criterio de superficie para la facturación los gastos comunes, pues la recurrente expresó alquilar cinco aulas, indicando que para la acción formativa subvencionada 13/7787, objeto de este procedimiento, que versaba sobre 'Diseño y Gestión de redes telemáticas', se iba a destinar el aula nº 6 con una superficie de 50 m2. Lo cierto es que el contrato suscrito no identifica el importe de la repercusión de estos gastos comunes por aula, sino que los factura conjuntamente, por lo que los cálculos realizados por la Administración nos resultan razonables, pues expresan un criterio de proporcionalidad adecuado en la repercusión.

SEPTIMO.- En el apartado 'costes asociados' la Administración deduce un importe de 282,22 €, con el siguiente desglose: Certificado de calidad por un importe de 103,19 €; Seguro del local 139,92 €, Prevención laboral por importe de 25,24 € Material contra incendios por importe de 9,87 €.

Respecto de la última de las facturas, está claro que el CIF del cliente de Interfuego SL no se corresponde con el de Gauss, extremo que aparece reconocido por la actora en el folio 479 del expediente, indicando que Interfuego no puede corregir tal error por el tiempo transcurrido.

Respecto del importe del certificado de calidad este no puede ser repercutido, pues el mismo es un requisito para poder ser beneficiario de la subvención, siendo de aplicación a este respecto el art. 31.1 de la Ley de Subvenciones que establece que ' Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones '. Es evidente que la exigencia del certificado de calidad como requisito habilitante para acceder a la subvención no puede ser objeto de subvención.

A idéntica conclusión llegamos respecto de las dos partidas restantes; el seguro, abstracción hecha de quien haya suscrito la póliza es un gasto del que debe responder el titular del local, y desde luego la vinculación con la naturaleza de la actividad subvencionada no aparece en absoluto clara, a diferencia del seguro de responsabilidad civil por la actividad del que la Administración no ha objetado en absoluto. Las mismas consideraciones hemos de hacer respecto de los costes del servicio de prevención ajeno, puesto que este debe ser considerado como un coste propio de la actividad de GAUSS y no un gasto directa e indubitadamente derivado de la acción formativa que fue objeto de subvención.

Todo lo anterior hace que debamos desestimar el presente recurso formulado por el Sr. Procurador de los Tribunales José Antonio Pérez Casado en nombre de Gauss Sociedad Cooperativa contra la resolución de 19 de octubre de 2016 de la Sra. Consejera de Economía, Empleo y Hacienda por la que fija el importe de la cuantía a percibir por la recurrente por la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (expte nº FCP/ 2013/7787), resolución que, por no ser contraria a Derecho, expresamente se confirma.

OCTAVO.- Habiéndose interpuesto el recurso después de la entrada en vigor de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal hay que apli¬car la redacción del art. 139.1 que impone el pronunciamiento en costas expre¬sando lo si¬guiente '1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sen¬ten¬cia o al resol¬ver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se pro¬mo¬vieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus preten¬siones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba se¬rias du¬das de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensio¬nes, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mi¬tad, salvo que el órgano juris¬diccional, razonándolo debidamente, las im¬ponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o te¬meridad.' La norma ha cambiado el sistema tradicional del carácter subjetivo de la im¬po¬si¬ción de las costas al sistema objetivo, con alguna matización. En el caso de autos no pa¬rece a la vista del razonamiento de esta sentencia que existieran 'serias dudas de hecho o de derecho' que permitan la no imposición de las costas a la actora. Aun cuando la Sección considera que es posible aplicar el art. 139.3 de la misma LJCA que permite que '3. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de és¬tas o hasta una cifra máxima', pues bien haciendo uso de la facultad que se concede al Tribunal en el citado precepto de la Ley de esta Jurisdic¬ción el importe de las cos¬tas se limita a la suma de trescientos (300) euros, en consideración, fundamentalmente a lo exiguo de la cuantía de este procedimiento.

En su virtud y vistos los preceptos citados y aquellos que fueren de general y pertinente aplicación, por el poder que el pueblo español y la Constitución y las Leyes nos tienen conferido

Fallo

QUE DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente Recurso Contencioso Admi¬nistrativo interpuesto por el Sr. Procurador de los Tribunales José Antonio Pérez Casado en nombre de Gauss Sociedad Cooperativa contra la resolución de 19 de octubre de 2016 de la Sra. Consejera de Economía, Empleo y Hacienda por la que fija el importe de la cuantía a percibir por la recurrente por la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (expte nº FCP/ 2013/7787), resolución que, por no ser contraria a Derecho, expresamente se confirma. Por im¬perativo legal se imponen las costas a la parte recurrente limitándolas a la suma de trescientos euros (300).

Expídanse por el Sr. Letrado de la Administración de Justicia las copias y testimonios que fueren precisos de esta resolución archivándose el original en el legajo especial de sentencias que en esta Sección se custodia conforme lo establecido en el art. 256 de la L.O.P.J .

Notifíquese la presente resolución con arreglo a lo dispuesto en el art. 248 de la L.O.P.J . expresando que contra la misma cabe interponer recurso de casación cumpliendo los requisitos establecidos en los art. 86 y siguientes de la Ley de esta Jurisdicción , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, debiendo prepararse el recurso ante esta Sección en el plazo de treinta días contados desde el siguiente al de la notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582-0000-93-0004-17 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582-0000-93-0004-17 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos en nombre de S.M. el Rey de España.

Fdo.: Rafael Botella y García Lastra Fdo.: María Jesús Vegas Torres Fdo.: María del Pilar García Ruiz