Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 648/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 830/2017 de 05 de Junio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
Apelación 830/2017
Recurso 250/16 Juzgado de lo Contencioso-Administrativonº 12 de Sevilla
SENTENCIA
Ilma. Sra. Presidenta
Doña María Luisa Alejandre Durán
Ilmos. Sres. Magistrados
Don Julián Moreno Retamino
Don Eugenio Frías Martínez
En la ciudad de Sevilla, a cinco de junio de dos mil dieciocho. La Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, ha visto la
apelación referida en el encabezamiento interpuesta por Dª . Gabriela representada por la Procuradora Sra.
Bernal Gutiérrez y defendida por Letrado contra Sentencia dictada el día 22 de mayo de 2017 por el Juzgado
de lo Contencioso Administrativo nº 12 de Sevilla. Ha sido parte apelada SERVICIO ANDALUZ DE EMPLEO
representado y defendido por el Letrado de la Junta de Andalucía.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 12 de Sevilla se dictó sentencia en el recurso 250/16.



SEGUNDO.- Interpuesto recurso de apelación, del escrito de la parte recurrente se dio traslado en el Juzgado a las demás partes y se han remitido las actuaciones a este Tribunal para su resolución.



TERCERO.- Se señaló para votación y fallo el día 4 de junio de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Es Ponente el Ilmo. Sr. D. Eugenio Frías Martínez.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia impugnada desestima el recurso interpuesto contra el cese con efectos de 31 de diciembre de 2015 en su puesto de funcionaria interina del cuerpo superior facultativo que ocupaba desde septiembre de 2013 en virtud del plan de refuerzo de las oficinas de empleo financiado con el Fondo Social Europeo 2007/2013.



SEGUNDO.- Se fundamenta el recurso de apelación en la falta de motivación de la sentencia respecto la ausencia de notificación de la resolución de cese, no analizando los efectos de nulidad de dicha ausencia de notificación; falta de motivación del cese; infracción de las normas sobre duración máxima del personal interino con error en la valoración del expediente, debido a que la falta de notificación impide introducir con posterioridad las razones de la decisión que debieron comunicarse con el cese.



TERCERO.- El primer motivo del recurso, consistente en la falta de motivación de la sentencia no puede prosperar. Para que la motivación exista no son precisos prolijos y exhaustivos razonamientos que contesten a todos los argumentos que hayan formulado las partes, sino que basta un discurso lógico que explique cual ha sido el hilo conductor que ha llevado al Órgano Judicial a adoptar un sentido estimatorio o desestimatorio, sin que pueda confundirse la falta de motivación con la motivación que la parte entienda que debió hacerse ( STS 29-7-02). El deber constitucional de motivación de las resoluciones judiciales solamente requiere que el Tribunal exponga las razones en que ha fundado su decisión en forma que permita conocer el proceso intelectual que le ha llevado a resolver en la forma en que lo ha hecho, sin que sea exigible una referencia pormenorizada a toda y cada una de las pruebas que hayan sido practicadas ( STS 28-9-02).

La sentencia en el fundamento de derecho tercero, tiene en cuenta la alegación de inexistencia de acto, reconociendo la falta de notificación, pero señalando su existencia. Unicamente podría declararse la nulidad del cese en el supuesto que no se hubiera dictado acto administrativo acordando el mismo, supuesto que no acontece en el caso de autos, al obrar la resolución de cese. Es cierto que no consta la notificación de dicho cese de forma escrita, pero ello no determina la nulidad del acto no notificado, habiendo por otro lado tenido conocimiento del cese al haber dejado de prestar servicios, y habiendo tenido ocasión de impugnarlo, quedando subsanado el defecto de notificación desde que ha realizado actuaciones que permiten constatar el conocimiento del acto.



CUARTO.- La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde a la finalidad de que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, el cómo y el porqué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos, y no sólo normativos, que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión.

Tal cosa no es predicable al caso presente porque la falta de motivación se aduce por la demandante básicamente de la falta de notificación, pero de la demanda y del recurso se desprende que tuvo plenamente conocimiento de cómo fue su nombramiento y cuáles han sido las razones del cese, mostrando así la propia parte conocer los motivos por los que se ha acordado, aunque se muestre disconformes con ellos, siendo de apreciar, en definitiva, el correcto entendimiento por la interesada de las razones por las que se acuerda dicho cese sin el menor atisbo de indefensión.



QUINTO.- La cuestión de fondo planteadas respecto de la incorrección del cese son sustancialmente idénticas a las resueltas por la sentencia de 11 de enero de 2018, apelación 192/2017, de la Sección 3ª de esta Sala, que transcribimos: 'se debe principiar indicando que los nombramientos como el de la recurrente se hacen al amparo del art. 22.2 de dicha Ley 5/2012, de 26 de diciembre, sobre nombramiento de personal funcionario interino por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, conforme al cual, 'de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10.1.c) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, podrá efectuarse el nombramiento de personal funcionario interino para la ejecución de programas de carácter temporal cuya financiación provenga de fondos de la Unión Europea, con las siguientes condiciones: a) La duración del nombramiento no podrá exceder la de la ejecución de los programas a los que se adscriba y, en todo caso, no superará el plazo de dos años.

b) Los nombramientos, que se efectuarán con cargo a la aplicación presupuestaria que financie el programa afectado, requerirán autorización de la Consejería de Hacienda y Administración Pública.

c) El personal funcionario interino nombrado por este motivo no ocupará plazas de la relación de puestos de trabajo'.

Este precepto añadía un límite temporal no señalado en el artículo 10.1.c) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , al que se remitía, toda vez que su redacción originaria fue objeto de modificación ulteriormente al nombramiento, por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa.

La redacción incorporada al Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, es la siguiente: 'Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:... c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto'.

Las razones de necesidad y urgencia de los nombramientos vienen expuestas en la memoria justificativa de 3 de abril de 2013 obrante en el expediente administrativo, y no han quedado en modo alguno desacreditadas: De un lado, se da detalladamente una extensa descripción del hecho consistente en 'una importante reducción de personal en las oficinas del SAE' -y no sólo de personal funcionario-, y de otro, se expone que 'la tasa de paro se sitúa en 2012 en el máximo histórico del 34,6% en Andalucía', que 'la última información conocida del mes de marzo de 2013 'no sólo ha modificado lo ocurrido en 2012, sino que ha supuesto un empeoramiento adicional de la coyuntura laboral' y la tasa de paro 'tiene una tendencia a incrementarse en los próximos meses', siendo 'materialmente imposible prestar una atención adecuada a la ciudadanía con el personal del que actualmente disponen las oficinas de empleo de toda Andalucía'.

Adviértase que se justifica por la grave 'coyuntura laboral' de 2012 y 2013 con tendencia a empeorar. Además, tampoco puede pasarse por alto que la recurrente insta en su demanda que se le reconozca mediante declaración judicial una relación de interinidad, de la cual las razones expresamente justificadas de 'necesidad y urgencia' constituyen requisito sine qua non.

Como decimos, la redacción originaria del artículo 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público incorpora una nueva causa de interinidad recogida en el apartado c) del precepto, para ejecutar programas de carácter temporal que correspondan a necesidades no permanentes, que se adapten a los objetivos del programa. A su vez, el art. 22.2 de la citada Ley 5/2012, de 26 de diciembre , determinaba que serían, específicamente, aquellos programas de carácter temporal cuya financiación provenga de fondos de la Unión Europea, y que la duración del nombramiento, cualquiera que sea el plazo de ejecución del programa, no superará los dos años.

En el caso que nos ocupa, el nombramiento se hace en el marco del programa operativo Fondo Social Europeo de Andalucía 2007-2013, cuya realidad es incontestable, constando también que la dotación financiera de las plazas se realiza con cargo a los créditos del Servicio 16 del SAE 'Fondo Social Europeo', dentro de la categoría de gastos DM30026533 perteneciente al referido programa operativo FSE Andalucía 2007-2013. Aunque no es de apreciar la alegación la Administración según la cual la vigencia de ese programa operativo se extendía, más allá del periodo de ejecución, al de la evolución ex post, el cual estaba prefijado hasta el 31 de diciembre de 2015, habida cuenta que la interinidad no alcanza a labores o tareas de evolución de la ejecución del programa, sin embargo, la propia recurrente sostiene que al programa operativo FSE Andalucía 2007-2013 le sucedió sin solución de continuidad ni alteración el correspondiente al periodo 2014-2020.

En la memoria justificativa de 14 de febrero de 2013 de modificación presupuestaria en el aludido Servicio 16 se explica que los fondos forman parte de la categoría de gastos 65: 'Modernización y fortalecimiento de las instituciones del mercado laboral', dado que se trataba de reforzar las oficinas y centros de empleo, reforzamiento que venía justificado porque la reducción de los recursos financieros destinados a las políticas de empleo por la Ley 2/2012, de Presupuestos Generales del Estado, que en el caso de la comunidad de Andalucía ha supuesto un recorte en las partidas de empleo y flexibilidad del 75,85%; reducción que 'ha determinado la finalización de los programas destinados a la contratación de personal de refuerzo en oficinas de empleo con tareas dedicadas a la orientación profesional y la intermediación laboral'. Se insistía, de una parte, en que el 30 de junio de 2012 se produjo la terminación anticipada de los contratos de 409 promotores de empleo que se habían formalizados al amparo del Real Decreto Ley 13/2010, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y creación de empleo, y el 31 de diciembre de 2012 la extinción de los contratos de 401 orientadores laborales formalizados en desarrollo del Plan extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral aprobado por Acuerdo de Consejo Ministros de 18 de abril de 2008, y, de otra parte, en la alta tasa de paro registrado en Andalucía en enero de 2013, con tendencia a incrementarse en lo meses venideros, que 'obligan al Servicio Andaluz de Empleo a atender a todas las personas desempleadas, dando respuesta a las necesidades surgidas, y reforzando la atención a las mismas, teniendo en cuenta la prolongación de los periodos de desempleo que están sufriendo'. Esta grave situación de 'desatención' en los centros y oficinas de empleo era, pues, objetiva, independientemente de la distinta naturaleza e índole de las funciones a realizar por funcionarios titulados superiores y por el personal laboral contratado......

Pues bien, en la Exposición de Motivos de la Ley 5/2012, de 26 de diciembre, se expone que 'el enfoque bajo el que se ha elaborado el Presupuesto de 2013 ha sido el de hacer compatible la cobertura de las prioridades que se marca el Gobierno de la Comunidad Autónoma con un escenario financiero muy restrictivo en el que los recursos se reducen de nuevo respecto a 2012. A este respecto, es necesario destacar el descenso en más del 50% del importe de las transferencias finalistas procedentes de la Administración central, así como el del Fondo de Compensación Interterritorial, el principal instrumento de solidaridad interregional con el que cuentan las Comunidades Autónomas... Estas restricciones exigen el desarrollo continuo de instrumentos que incrementen la eficiencia operativa en la prestación de servicios y la reorganización de los créditos presupuestarios, con el fin de continuar con la prestación de los servicios públicos fundamentales...

Precisamente en 2013 el esfuerzo presupuestario destinado al fomento económico y la creación de empleo encuentra un soporte fundamental en los fondos europeos. Limitada la capacidad inversora autónoma de nuestra Comunidad, los fondos de la Unión Europea complementarán los recursos propios, haciendo posible que la formación bruta de capital presupuestaria se mantenga por encima del 2% del PIB'. Y más adelante se lee también: 'Por otra parte, se contempla la regulación de la Oferta de Empleo Público, estableciéndose que a lo largo de 2013 no se procederá a la incorporación de nuevo personal en el sector público andaluz, salvo las excepciones amparadas en la legislación básica estatal, ni se procederá a la contratación de personal laboral temporal ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionario interino, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables'.

Era manifiesta la necesidad coyuntural (no estructural) a la que se pretendía hacer frente, pues se trataba de afrontar las consecuencias derivadas precisamente de la 'coyuntura laboral' del momento, la cual se hacía hincapié en que estaba agravada hasta límites históricos, según antes se exponía, junto al dato de la drástica disminución del personal en el SAE que concurría en aquel momento. Como señalaba la aludida sentencia de la Sección Primera, 'se trata de necesidades temporales, teniendo en cuenta 'la profundización en el proceso de destrucción de empleo y aumento del paro' en 2012. Realidad que, por notoria, no precisa prueba. Y por ello, por la excepcionalidad de la medida, se llevan a cabo una vez obtenida la debida financiación'.

Abona también esta consideración sobre la posibilidad de nombramiento de personal funcionario interino 'para la ejecución de programas de carácter temporal cuya financiación provenga de fondos de la Unión Europea' previsto en la referida Ley de Presupuesto para 2013, en concreto, para el programa operativo Fondo Social Europeo de Andalucía, la propia jurisprudencia del TJUE sobre la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, cuando explica qué ha de entenderse por 'razones objetivas' a los efectos de la letra a) del apartado 1 de la cláusula 5 del Acuerdo marco, es decir, 'a efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada'. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2015 (recurso 394/2013 ), recuerda que el TJUE, en sentencia de 4 de julio de 2006 (asunto C-212/04 , Adeneler y otros) expone 'que, a efectos de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco, el concepto de 'razones objetivas' se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada', añadiendo a continuación en el punto 70: 'Tales circunstancias pueden tener su origen en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro'.

No sólo no estamos en el supuesto que nos ocupa de un abuso de temporalidad por concatenación de sucesivos nombramientos, contrario a lo pretendido por la Directiva 1999/70/CE, sino que además se atendía con los nombramientos de interinidad a la persecución de un objetivo legítimo de política social, pese a no concurrir una especial caracterización de las tareas para cuya realización se hizo el nombramiento. No se tienen dudas, pues, sobre esas 'razones objetivas', como tampoco se suscitan en cuanto al alegato de una supuesta vulneración del 'principio de no discriminación' contenido en la cláusula 4, pues dicho principio está referido a las 'condiciones de trabajo' con respecto a los 'trabajadores fijos comparables', y aquí no se impugna un trato de disfavor con respecto a la retribución o alguna otra de esas condiciones de trabajo, sino que el objeto del recurso es el acto de cese, por lo que no resulta invocable dicha cláusula.

No es apreciable, por tanto, esa 'necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio', que es elemento determinante de la desviación de poder a que se refiere el art. 70.2 de la vigente Ley de Procedimiento Jurisdiccional , según recoge la jurisprudencia (por todas, la STS de 25 de abril de 2011 -recurso 4454/2009 - y las que en ella se citan).

De otro lado, el nombramiento de la recurrente lo fue como 'personal funcionario interino para la ejecución de programas de carácter temporal cuya financiación provenga de fondos de la Unión Europea', por lo que no es equiparable su situación a ninguna otra contratación temporal de aparente semejanza del personal laboral, con diferente régimen jurídico.

Además, por más que a la plaza se le asignara un código identificativo, ello no significa que la recurrente estuviera cubriendo una determinada plaza vacante. Según la norma que amparaba el nombramiento, el personal funcionario interino nombrado por este motivo no pudo ocupar plaza de la relación de puestos de trabajo, de modo que la pretensión consistente en que se declare nulo el cese de la recurrente y se le reconozca una relación de interinidad prolongada mediante la obligación de la Administración de reincorporarla al puesto de trabajo hasta su debida cobertura legal por el titular resulta de todo punto inatendible toda vez que la plaza en la que pretende ser repuesta no figura en la RPT. Esta pretensión supondría, en efecto, la creación de la plaza al margen de las previsiones legales, siendo un contrasentido sostener esta pretensión y denunciar al mismo tiempo que la finalidad oculta perseguida por la Administración fue la de 'burlar' la tasa de reposición para la creación de empleo público....' Por lo expuesto el recurso debe ser desestimado.



SEXTO.- Las costas de esta alzada habrían de ser impuestas a la parte recurrente (ex art. 139.2 de la Ley 29/98), si bien dados los motivos impugnatorios articulados en el escrito de apelación, el asunto presenta suficientes dificultades que puede ser calificadas de serias dudas de derecho, lo que justifica que no haya pronunciamiento de condena a su pago en esta segunda instancia.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por Dª .

Gabriela contra la sentencia dictada el 22 de mayo de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 12 de Sevilla. Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LCJA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Intégrese la presente resolución en el libro correspondiente. Remítase testimonio de la misma, junto con las actuaciones del Juzgado al órgano que las remitió para su cumplimiento.