Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 648/2019, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 95/2018 de 01 de Julio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO DE APELACION Nº: 95/2018
APELANTE: AJUNTAMENT DE BARCELONA
C/ ASOCIACION ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELECTRICA (UNESA)
S E N T E N C I A Nº 648
Ilustrísimos Señores:
Presidente
D. JAVIER AGUAYO MEJIA.
Magistrados
D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.
D. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ.
BARCELONA, a uno de julio de dos mil diecinueve.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Cataluña, el recurso de apelación nº 95/2018, seguido a instancia del AJUNTAMENT DE BARCELONA,
representado por el Procurador Don JESUS SANZ LOPEZ, contra la ASOCIACION ESPAÑOLA DE LA
INDUSTRIA ELECTRICA (UNESA), representada por el Procurador Don JAVIER HERNANDEZ BERROCAL,
sobre Disposición General-Vivienda.
En la tramitación del presente rollo de apelación ha actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don
MANUEL TÁBOAS BENTANACHS .

Antecedentes

1º.- Ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 12 y en los autos 395/2016, se dictó Sentencia nº 284, de 29 de noviembre de 2017 , cuya parte dispositiva en la parte menester estableció: 'ESTIMO PARCIALMENTE el recurso presentado por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), y ANULO los siguientes artículos de la instrucción: - Artículo VII apartado I - Artículo VII apartado III, última actuación del Instituto Municipal de Servicios Sociales - Artículo VII apartado 4, último párrafo - Artículo VIII en la medida que acuerda imponer multas coercitivas por incumplir la obligación de informar mensualmente a los servicios sociales, o por inactividad de las empresas en respuesta a las propuestas municipales que planteen para dar cumplimiento al artículo 6.3 de la Ley 24/2015 .

- Artículo IX, apartado dos y apartado tres'.

2º.- En la vía del recurso de apelación, recibidas las actuaciones correspondientes y habiendo comparecido la parte apelante finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 1 de julio de 2019, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO .- El 22 de julio de 2016 la alcaldesa del Ayuntamiento de Barcelona dictó 'la instrucció sobre mecanismes de protecció social per afrontar l'emergència en l'àmbit de la pobresa energètica'.

Formulado recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 12 y en los autos 395/2016 , se dictó Sentencia nº 284, de 29 de noviembre de 2017 , cuya parte dispositiva en la parte menester estableció: 'ESTIMO PARCIALMENTE el recurso presentado por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), y ANULO los siguientes artículos de la instrucción: - Artículo VII apartado I - Artículo VII apartado III, última actuación del Instituto Municipal de Servicios Sociales - Artículo VII apartado 4, último párrafo - Artículo VIII en la medida que acuerda imponer multas coercitivas por incumplir la obligación de informar mensualmente a los servicios sociales, o por inactividad de las empresas en respuesta a las propuestas municipales que planteen para dar cumplimiento al artículo 6.3 de la Ley 24/2015 .

- Artículo IX, apartado dos y apartado tres'.



SEGUNDO .- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente recurso de apelación, interesa poner de manifiesto que este tribunal ha estimado que las partes se pudieran manifestar a tenor de lo dispuesto en el artículo 33.2 de nuestra Ley Jurisdiccional sobre si el enjuiciamiento del caso debe corresponder a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo o a la Sala de lo Contencioso Administrativo y eso debe ser lo que procede resolver prioritariamente.

En ese marco y en atención a las tesis que confluyen en este supuesto bien se defiende que nos hallamos ante unas meras 'instrucciones internas de la administración' que solo pueden ser enjuiciadas en atención a la competencia de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo o bien se trata de un supuesto en que se encubre el ejercicio de 'una disposición reglamentaria' que exige que la competencia jurisdiccional contencioso administrativa corresponda a este tribunal. Es decir o nos hallamos ante lo dispuesto en el artículo 8.1 o ante el artículo 10.1.b) de nuestra Ley Jurisdiccional .



TERCERO.- Y en atención a las alegaciones en liza debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo siguiente: 1.- En primer lugar, debe centrarse el examen en si nos hallamos ante una disposición reglamentaria o no ya que no debe sorprender que con sobrada claridad el artículo 10.1.b) de nuestra Ley Jurisdiccional establece que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con las 'disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales'.

2.- Al respecto procede detener la atención en la cuidada doctrina del Tribunal Supremo sobre la materia y a tales efectos y por todas baste la cita de las Sentencias de la Sala 3ª Sección 4ª de 3 y 4 de abril de 2017 en que se sienta lo siguiente: 'Por su vocación de síntesis conviene acudir a la sentencia de esta Sala de 2 de junio de 1999 (rec. cas.

núm. 4727/1993 ), que sistematiza las notas que caracterizan a la disposición general. Serían las siguientes: a) Indeterminación de los destinatarios, como sucede en las Sentencias de la antigua Sala Cuarta de 9 de febrero de 1959 , de la Sala Tercera de 9 de julio de 1962 y en la de la antigua Sala Cuarta de 25 de julio de 1963 .

b) Producción de efectos de alcance y contenido general, como indica la Sentencia de la antigua Sala Cuarta de 29 de mayo de 1965 .

c) El carácter futuro de los supuestos de hecho que haya de aplicarse o la finalidad aclaratoria e interpretativa, como reconoce la Sentencia de la antigua Sala Quinta de 11 de diciembre de 1964 .

d) El carácter organizador, como reconoce la Sentencia de la antigua Sala Cuarta de 22 de octubre de 1965 .

e) Entre otros, los criterios relativos a la integración e innovación en el ordenamiento jurídico, como reconocieron las Sentencias de la antigua Sala Quinta de 12 de febrero de 1966 y 28 de noviembre de 1961 .

f) En una evolución posterior de la doctrina jurisprudencial, se asume la tesis ordinamentalista que sostiene que el Reglamento forma parte del ordenamiento y el acto administrativo, aunque su contenido sea general o se refiera a una pluralidad indeterminada de sujetos, no forma parte del ordenamiento jurídico, lo que ha hecho clásica la descripción del acto ordenado no ordinamental y esta tesis proporciona una clave precisa para fijar la línea divisoria entre el acto y la norma'.

3.- Pasando a observar la cobertura que manifiestan tener las 'instrucciones' impugnadas, según su tenor, debe indicarse que en el apartado 'I Preámbulo' de las mismas, en concreto, se apunta al artículo 252-4 del Código de Consumo , a las medidas previstas en el artículo 6 de la Ley 24/2015 y la Ley 20/2014 en su Disposición Adicional 1ª.

En definitiva, de lo establecido igualmente en los apartados 'II Objeto y finalidad garantía del derecho de acceso a los suministros básicos de agua potable, de gas y electricidad a las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exlusión residencial' y 'III Ambito de aplicación' y a los presentes efectos todo conduce a pensar en que la instrucción recoge 'la articulación a nivel municipal de los mecanismos que ofrece el artículo 6 de la Ley 24/2015 y el resto de la legislación sobre protección de los consumidores'.

Pues bien, interesa a los presentes efectos dejar constancia de lo establecido en los siguientes supuestos: 1.- De la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña: 'Artículo 252.4. Servicios básicos.

1. Los prestadores de servicios básicos deben entregar a la persona consumidora la información relevante de la prestación por escrito o de una forma adaptada a las circunstancias de la prestación.

2. El prestador del servicio debe facilitar, en el momento de la contratación, una dirección física en Cataluña , en la que la persona consumidora pueda ser atendida de forma rápida y directa respecto a cualquier queja o reclamación sobre el servicio, siempre y cuando la atención a la persona consumidora no se haga en el mismo establecimiento donde se haya contratado. También debe disponer de un servicio telefónico de atención de incidencias y reclamaciones, que debe ser de carácter gratuito. En determinados sectores de actividad y en función de una baja cifra de negocio o un número reducido de trabajadores, por reglamento puede dispensarse a la empresa que presta el servicio del cumplimiento de estas obligaciones. En todo caso, las obligaciones que establece el presente apartado deben aplicarse respetando los principios contenidos en la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, y se entienden sin perjuicio de lo dispuesto por las normas básicas estatales que fijan las condiciones de acceso a las actividades de servicios y el ejercicio de dichas actividades.

3. En los contratos y las facturas debe informarse del lugar donde los usuarios pueden tramitar las quejas o reclamaciones ante el prestador del servicio básico, del procedimiento para hacerlo y del número de teléfono gratuito a que se refiere el apartado 2. También debe informarse de si el prestador del servicio está adherido a una junta arbitral de consumo y de la posibilidad de la persona consumidora de dirigirse a estos organismos para resolver los conflictos.

4. En la información precontractual y contractual debe indicarse la existencia de compensaciones, reembolsos o indemnizaciones en caso de que la empresa incumpla la calidad del servicio básico fijada por el ordenamiento jurídico o por la propia empresa. También debe informarse sobre los mecanismos para llevar a cabo las medidas a que se refiere el apartado 3 y sobre el método de determinación del importe.

5. Las empresas que presten servicios básicos deben velar por que los contratos de adhesión se faciliten, a petición de las personas con discapacidad, por medio de un soporte que les sea accesible.

6. Las empresas prestadoras deben informar, en cualquier aviso o comunicación referente a la falta de pago del servicio, de los derechos que afectan a la pobreza energética y de los demás derechos que tienen las personas consumidoras en situación de vulnerabilidad económica de acuerdo con la normativa vigente.

Esta información debe redactarse de forma clara, transparente y adecuada a las circunstancias, de acuerdo con las directrices que fije la Agencia Catalana del Consumo.

7. Las personas en situación de vulnerabilidad económica que cumplen los requisitos establecidos por la letra w del art. 111-2, si reciben un aviso de interrupción del suministro de agua, electricidad o gas, deben presentar, en el plazo de quince días hábiles desde la recepción del aviso, un informe de los servicios sociales básicos sobre su situación personal o, si procede, una copia de la solicitud registrada en que solicitan su emisión. Si no se ha presentado el informe de los servicios sociales básicos, sino únicamente la solicitud, la empresa suministradora debe suspender la interrupción del suministro hasta que se aporte el informe o hayan transcurrido dos meses desde que se le comunicó que se había solicitado.

Las administraciones públicas responsables deben emitir este informe en el plazo de quince días a contar de la fecha en que se solicita. El informe, que debe acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la letra w del art. 111-2, también puede ser emitido de oficio por los servicios sociales básicos y tiene una vigencia de seis meses a contar del día en que se emite, sin perjuicio del hecho de que pueda renovarse.

El informe tiene efectos vinculantes con relación a la interrupción de los cortes de suministro, de acuerdo con lo establecido por el apartado 8.

8. Las unidades familiares a que se refiere la letra w del art. 111-2 están protegidas de los cortes de suministro a que se refiere el apartado 7, especialmente durante los períodos críticos. Mediante una orden deben establecerse anualmente los meses comprendidos en estos períodos.

La deuda que se acumule con las empresas suministradoras debe aplazarse con las condiciones que ambas partes acuerden o bien mediante los mecanismos de mediación y arbitraje que las partes acepten. Sin perjuicio de los acuerdos o del resultado de la mediación o arbitraje, la persona consumidora tiene, en cualquier caso, el derecho a satisfacer la deuda pendiente de forma íntegra o fraccionada en los meses siguientes al período declarado crítico.

9. Las unidades familiares que no pueden cumplir los compromisos de pago de acuerdo con lo establecido por el presente artículo, una vez agotados los mecanismos de resolución de conflictos, deben disponer de los instrumentos de apoyo económico necesarios.

10. Las empresas suministradoras, de acuerdo con las administraciones públicas, deben habilitar los mecanismos de información necesarios para poner en conocimiento de los servicios sociales básicos y de las personas usuarias la información actualizada sobre las tarifas sociales y las demás ayudas y medidas previstas para hacer frente a la pobreza energética. Esta información debe redactarse de forma clara, transparente y adecuada a las circunstancias, de acuerdo con las directrices que fije la Agencia Catalana del Consumo. Además, deben habilitarse mecanismos de diálogo, prevención e información entre las empresas suministradoras y los servicios sociales básicos sobre los impagos del servicio por parte de las personas consumidoras'.

2.- De la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.

'Artículo 6. Medidas para evitar la pobreza energética.

1. Las administraciones públicas deben garantizar el derecho de acceso a los suministros básicos de agua potable, de gas y de electricidad a las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial, de acuerdo con el art. 5.10, mientras dure dicha situación. En el caso del gas, el derecho de acceso únicamente se garantiza si el edificio afectado dispone de este tipo de suministro.

2. Debe establecerse, como principio de precaución, un protocolo obligado de comunicación a los servicios sociales y de intervención de estos servicios previamente a la concesión de las ayudas necesarias para evitar los cortes de suministro, en los casos de impago por falta de recursos económicos de las familias afectadas.

3. Las administraciones públicas deben establecer los acuerdos o convenios necesarios con las compañías de suministro de agua potable, de gas y de electricidad para garantizar que concedan ayudas a fondo perdido a las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial o les apliquen descuentos muy notables en el coste de los consumos mínimos.

4. Para que se aplique el principio de precaución establecido por el apartado 2, cuando la empresa suministradora tenga que realizar un corte de suministro debe solicitar previamente un informe a los servicios sociales municipales para determinar si la persona o la unidad familiar se encuentra en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial determinadas por el art. 5.10. En el supuesto de que se cumplan estos requisitos deben garantizarse los suministros básicos de acuerdo con lo establecido por el apartado 1 y deben aplicarse las ayudas necesarias establecidas por el apartado 3 para no generar deuda alguna a la persona o la unidad familiar.

5. La empresa suministradora debe informar, en cualquier aviso o comunicación que haga referencia a la falta de pago del servicio, de los derechos relativos a la pobreza energética establecidos por la presente ley, de acuerdo con lo establecido por el art. 17.6 de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña'.

3.- De la Ley 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo.

'Disposición Adicional Primera. Creación del Fondo de atención solidaria de suministros básicos.

1. Se crea el Fondo de atención solidaria de suministros básicos para que las unidades familiares que no pueden cumplir los compromisos de pago de los servicios de suministro de agua, electricidad o gas a que se refiere el art. 252-4.9 de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, tengan los instrumentos de apoyo económico necesarios.

2. El Fondo de atención solidaria de suministros básicos debe desarrollarse por reglamento y debe nutrirse, entre otras aportaciones, de las que efectúen las empresas suministradoras y las administraciones públicas competentes en esta materia.

4.- Pues bien, examinado el supuesto de autos a los efectos competenciales que nos corresponde decidir, interesa dejar sentado que nos ocupa una legislación autonómica que nadie duda se halla necesitada de una regulación reglamentaria también autonómica, y que en los mismos dictados legales no se desconoce sino que se prevé expresamente. Regulación reglamentaria que no concurre en modo alguno, al punto que en la propia motivación de la Instrucción impugnada no pasa desapercibido el supuesto -así en especial en su apartado I y en su apartado V-.

Y en esa situación de carencia de la debida regulación reglamentaria autonómica se ofrece la Instrucción impugnada, a no dudarlo y cuanto menos, para el interregno temporal que discurre hasta esa regulación reglamentaria y sin olvidar que si se ha tratado de establecer un régimen jurídico, que oscila entre medidas a establecer para con las empresas suministradoras y los particulares en determinada situación y con las medidas de apoyo económico también de las administraciones competentes, resulta que ni las unas ni las otras tienen una concreción suficiente en los textos legales que se citan y tampoco tienen un desarrollo y cohesión reglamentario cierto y preciso.

Es así que ya a partir del apartado IV y desde luego a partir del apartado VII de esa Instrucción se nota que los efectos de las instrucciones impugnadas se dirigen a establecer vías procedimentales de comunicación con el empleo inclusive de requerimientos que se dirigen a las compañías de suministro de servicios básicos de agua potable, electricidad y gas como a las compañías que comercialicen esos suministros, también de tramitación en los plazos y vías que se exponen, de informe, y muy especialmente de efectos para esas empresas y los particulares que se hallen en determinada situación -bien para la no suspensión del suministro o el restablecimiento del mismo, bien en materia negocial- y que alcanza a mecanismos tan cualificados como la ejecución forzosa de actos administrativos por la vía de las multas coercitivas en los casos que se exponen y hasta la más trascendente del derecho sancionador en las órbitas de tipificación, procedimiento sancionador ordinario y procedimiento sancionador abreviado.

Todo ello provoca el sobrado convencimiento que, al menos, nos hallamos ante una materia que a los presentes efectos competenciales debe tener una naturaleza ajena a la de acto administrativo o/y a la de mera instrucción interna administrativa y que más allá de su forma y de su publicación tiene elementos bastantes para poder entender que bien podría involucrarse en una potestad ordenadora de disposición reglamentaria municipal tratando de buscar 'ex novo' un estado normativo cierto y concreto no solo para la administración municipal sino para empresas y particulares al que anudar una actuación municipal dirigida también a empresas y particulares en la materia pero sin contar con desarrollo reglamentario autonómico que por tanto se supliría o complementaría con ella.

5.- Por todo ello solo cabe concluir en que la competencia para entender el asunto de autos en atención a las alegaciones efectuadas y para depurarlo debidamente debe ser de este Tribunal, Sala y Sección con fundamento en el artículo 10.1.b) de nuestra Ley Jurisdiccional lo que conlleva que la Sentencia dictada por el Juzgado 'a quo' deba entenderse nula por falta de competencia objetiva, que procede retrotraer las actuaciones a fin y efecto de remitir las actuaciones a este tribunal para finalmente en el proceso de única instancia que proceda se decida lo que corresponda.

Por todo ello, procede estimar el presente recurso de apelación en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva y salvo lo que en su momento y en el fondo proceda resolver ante esta Sección en atención a las alegaciones de las partes.



CUARTO .- A los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 y atendida la estimación acaecida en la forma que lo ha sido de oficio, sin que se aprecien méritos en contrario, no procede condenar en costas a ninguna de las partes.

Fallo

ESTIMAMOS el presente recurso de apelación interpuesto a nombre del AJUNTAMENT DE BARCELONA contra la Sentencia nº 284, de 29 de noviembre de 2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona nº 12, recaída en los autos 395/2016, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'ESTIMO PARCIALMENTE el recurso presentado por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), y ANULO los siguientes artículos de la instrucción: - Artículo VII apartado I - Artículo VII apartado III, última actuación del Instituto Municipal de Servicios Sociales - Artículo VII apartado 4, último párrafo - Artículo VIII en la medida que acuerda imponer multas coercitivas por incumplir la obligación de informar mensualmente a los servicios sociales, o por inactividad de las empresas en respuesta a las propuestas municipales que planteen para dar cumplimiento al artículo 6.3 de la Ley 24/2015 .

- Artículo IX, apartado dos y apartado tres', QUE SE REVOCA AL SER NULA POR FALTA DE COMPETENCIA OBJETIVA PROCEDIENDO RETROTRAER LAS ACTUACIONES A FIN Y EFECTO DE REMITIR LAS ACTUACIONES A ESTE TRIBUNAL PARA FINALMENTE EN EL PROCESO DE ÚNICA INSTANCIA QUE PROCEDA SE DECIDA LO QUE CORRESPONDA.

No se condena en las costas del presente recurso de apelación a ninguna de las partes.

La presente Sentencia no es firme. Contra la misma cabe interponer, en su caso, recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1 LJCA .

Y, adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

Remítanse al Juzgado de procedencia las actuaciones recibidas con certificación de la presente sentencia y atento oficio para que se lleve a efecto lo resuelto.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.