Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 65/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 656/2016 de 13 de Febrero de 2018

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009710
NIG: 28.079.00.3-2016/0018338
Procedimiento Ordinario 656/2016 C - 01
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN OCTAVA
PROCEDIMIENTO Nº 656/2016
SENTENCIA Nº 65/2018
Ilmos. Sres.:
Presidente:
Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano
Magistrados:
Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández
D. Rafael Botella García Lastra
Dª Juana Patricia Rivas Moreno
Dª Mª Jesús Vegas Torres
En la Villa de Madrid, a 13 de febrero de 2018.
VISTO el Recurso Contencioso Administrativo ProcedimientoOrdinario número 656/2016 formulado
ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid
por el Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid), representado y asistido por el Letrado D. Javier Corchero
Castaño frente a la desestimación presunta del Recurso de Reposición formulado frente a la Resolución
de la CAM, de fecha 22/1/2016 por la que se acuerda denegar la subvención solicitada en concepto de
'equipamiento' conforme lo establecido en el artículo 7 de la Orden 415/2015, BOCM 31/3/2015.
Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y asistida por su Letrado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el Recurso ante el registro del TSJ en fecha 16/9/2016, previa subsanación de defectos, se admitió a trámite el 4/10/2016. Se reclamó el Expediente a la Administración, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, presentando la misma en fecha 30/12/2016, expresando en los hechos y fundamentos de Derecho las alegaciones que consideró de aplicación, solicitando en el suplico de la demanda: 'que teniendo por presentado este escrito y los documentos adjuntos al mismo, junto con el Expediente Administrativo, se sirva admitirlos, tenga por formulada Demanda frente a la Resolución de 22 de enero de 2016 del Director General de Atención a la Dependencia y al Mayor de la Comunidad de Madrid, por medio de la cual se resuelve 'Denegar la Subvención solicitada por el Ayuntamiento de Majadahonda' por importe de 6.000 Euros, así como frente a los efectos desestimatorios producidos como consecuencia del silencio administrativo a la hora de resolver el recurso de reposición formulado contra la misma; y tras los trámites legales oportunos, dicte en su día Sentencia por la que se anule la misma y se tenga por presentada la Justificación del gasto subvencionado por parte del Ayuntamiento de Majadahonda, ordenando la retroacción del procedimiento al momento anterior a que se dictase la referida Resolución, al objeto de que la Administración concedente de la subvención constate el pleno cumplimiento del deber de Justificación del gasto, o bien requiera a mi representado para que proceda a su subsanación en el plazo que a tal efecto se conceda.

Todo ello con expresa imposición de costas a la parte demandada.'

SEGUNDO.- La Comunidad de Madrid, debidamente representada, presentó contestación a la demanda en fecha 10/2/2017 realizando las consideraciones que consideró convenientes, oponiéndose a la demanda formulada solicitando la desestimación de la misma.



TERCERO.- En fecha 13/2/2017 recayó Decreto, pasando a trámite de conclusiones, presentando las partes, por su orden dichos escritos, quedando conclusas las actuaciones, pendientes de señalamiento para votación y fallo, notificándose a las partes según consta en las actuaciones.



CUARTO.- Mediante providencia de fecha 1/12/2017, se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 7/2/2018, fecha en la que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente Recurso Contencioso-Administrativo se dirige frente a la desestimación presunta del Recurso de Reposición formulado frente a la Resolución de la CAM, de fecha 22/1/2016 por la que se acuerda denegar la subvención solicitada en concepto de 'equipamiento' conforme lo establecido en el artículo 7 de la Orden 415/2015, por la que se regula la concesión de subvenciones al fomento del envejecimiento activo para el año 2015, al no haberse justificado el gasto en la forma en que se indica en el artículo 7 de la citada orden, circunstancias exigibles para el cobro de la subvención.



SEGUNDO.- En relación a la normativa aplicable al caso, debemos señalar que la CAM en virtud del Estatuto de Autonomía, LO 3/1983, en su artículo 26.1.23 ostenta la competencia exclusiva en la promoción y ayuda a la tercera edad, entre otros colectivos, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación.

La Ley 11/2003 de Servicios Sociales determinó las líneas fundamentales de actuación de los servicios sociales, en su artículo 23 , en el marco de los parámetros de la OMS, desarrollándose por la CAM las actuaciones en colaboración con las Entidades Locales de la Región.

La Orden 415/2015 establece subvenciones en relación a la obtención de ayudas para la realización en los hogares y clubes correspondientes de obras de reforma y para su equipamiento, tanto nuevo como de reposición. Todo ello de conformidad con lo que establece la Ley 38/2003 y normativa de desarrollo así como la Ley 2/95 de Subvenciones de la CAM y normativa en desarrollo.

Las Bases Reguladoras tienen por objeto regular el contenido y el procedimiento de concesión de las subvenciones a los Ayuntamientos de la Región para la realización de obras de reforma en los hogares y clubes de personas mayores cuya titularidad ostente, y para su equipamiento, siendo esta la finalidad (art.1). Se regula en los artículos siguientes, los conceptos subvencionables, requisitos de los solicitantes, solicitudes documentación y plazo de presentación, forma de concesión criterios de valoración de solicitudes y de determinación de las cuantías y periodo subvencionable. El artículo 6 regula la tramitación administrativa del expediente, mediante procedimiento simplificado de concurrencia competitiva, respetando los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

En el artículo 7 , justificación de la subvención y forma y plazo para el pago se establece: 1.- El pago de las subvenciones concedidas se efectuará previa justificación del gasto correspondiente , considerándose gasto realizado el que haya sido efectivamente pagado. 2.- El plazo para realizar dicha justificación se establece en el periodo comprendido entre la notificación de la propuesta de concesión definitiva realizada a los beneficiarios y los 20 días hábiles siguientes . (...) En el Art. 10 se establecen mecanismos de comprobación y control y en el artículo 11 se regula el incumplimiento de los requisitos y las condiciones de reintegro.

El artículo 14 establece la imputación presupuestaria al programa 231D, partida 76309 del presupuesto para gastos y dotaciones y el artículo 15 la supletoriedad normativa para todo aquello no previsto.

Por su parte la Convocatoria de las ayudas establece los conceptos subvencionables, los requisitos, los plazos de solicitud y en el artículo 21 determina que el procedimiento de concesión de ayudas será el procedimiento simplificado y de concurrencia competitiva. El artículo 22 tramitación del expediente y el artículo 23, en lo relativo a la justificación de la subvención y forma y plazo para el pago, determina que el pago de las subvenciones concedidas se efectuará "< previa justificación del gasto correspondiente, considerándose gasto realizado el que haya sido efectivamente pagado. La documentación a presentar para justificar el gasto, tanto en el caso de reforma de centros como en el de equipamiento de los mismos, es la descrita en el artículo 7 de la Presente Orden. (...) El art. 26 se refiere a las actuaciones de comprobación y control, fijadas en el artículo 10 de la Orden, y en el artículo 27 se establece que los beneficiarios estarán sometidos al régimen de incumplimiento, reintegro y sanciones del artículo 11 de la presente Orden.



TERCERO .- Entrando a conocer de los motivos esgrimidos en la demanda. En primer lugar se alega Infracción de la normativa de aplicación al revocar o resolver la pérdida del derecho al cobro de la subvención a pesar de haberse presentado la justificación del gasto. En segundo lugar se alega infracción del deber de formular requerimiento de presentación de justificación. Se analizan conjuntamente en razón de conexidad.

Se reconoce por la parte recurrente la presentación de la justificación de gastos el 15/1/2016 tres días después de haber finalizado el plazo de 20 días hábiles previsto en la orden 415/2015 , pero se añade, con anterioridad a haberse dictado la resolución de 22/1/2016, por lo que entiende dicha parte resulta de aplicación el artículo 76 de la Ley 30/92 . Sostiene dicha parte que el retraso en la justificación de la subvención no es esencial y que conforme los principios antiformalistas debe subsanarse y aplicarse el 76.3 de la Ley 30/92.

Se opone la representación de la CAM en la contestación a la demanda, por entender que la resolución objeto de recurso es conforme a derecho, y así se constata en el expediente, al haber presentado la justificación del gasto fuera del plazo establecido, artículo 7 Orden 415/2015 , siendo este requisito de carácter imprescindible ( STS 2/12/2008 ) y estar fijado expresamente en la Orden 415/2015 . Se añade a lo anterior que la resolución de 7/12/2015 se notificó el 16/12/2015 y que se ha incumplido el plazo establecido en el artículo 7 de la Orden ya citada, al haberse presentado en fecha 15/1/2016 siendo la finalización del plazo de presentación el 12/1/2016 . Por tanto se dice, se han incumplido los requisitos de la Orden de forma voluntaria por la parte recurrente, que no puede alegar desconocimiento. En lo que respecta a la aplicación del artículo 76 de la Ley 30/92 sostiene dicha parte que no resulta de aplicación teniendo en cuenta lo que dispone el artículo 7 de la Orden ya citada y que las consecuencias jurídicas del incumplimiento no pueden ser otras que las que se expresan, al no haberse entregado la cantidad subvencionada 6000 euros, ya que el pago está condicionado a la previa justificación.

Una vez examinadas las actuaciones debemos convenir con los razonamientos de la Administración demandada, al quedar acreditado y reconocido por las partes litigantes y acreditarse en el expediente administrativo simplificado a los f 60/62, que la propuesta definitiva de concesión de resolución, conforme lo que establece el artículo 7 de la Orden de 10/12/2015, se notificó el 16/12/2015, presentándose la documentación justificativa, - previa al pago de la subvención, Art 7 -, en fecha 15/1/2016 siendo la finalización del plazo de presentación el 12/1/2016 y, por ende, de forma extemporánea.

Queda acreditado en consecuencia que no se han cumplido por la parte recurrente todos y cada uno de los requisitos exigibles conforme disponen las Bases Reguladoras y la Convocatoria en la forma indicada en anterior fundamento jurídico. Se constata un incumplimiento de las BR, concretamente del art 7, que no puede calificarse de instrascendente ni meramente formal. Por el contrario, entendemos que se trata de un requisito de carácter imprescindible y esencial, que incorpora una 'condictio sine qua non' para poder acceder al pago de la subvención, teniendo en cuenta la dicción y el tenor literal del artículo 7 de la Orden 415/2015 para que se entiendan cumplidos todos y cada uno de los requisitos que se establecen en las BR en orden al pago.

La Orden 415/2015 en su artículo 7 configura un requisito 'previo y determinante' para el pago de la subvención obtenida "< la previa justificación del gasto, en el plazo indicado, de 20 días hábiles desde la propuesta de concesión definitiva realizada por la CAM a los beneficiarios ">, circunstancia que en el presente caso no concurre.

Será de añadir a lo anterior que en el presente caso nos encontramos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, siendo los fondos de naturaleza pública, en los conceptos presupuestarios anteriormente indicados de la CAM que, en ámbito de la discrecionalidad, ha establecido en las BR este requisito esencial en el artículo 7, que debe incardinarse en el ámbito de las potestades discrecionales que han sido regladas normativamente mediante las BR, siendo a partir de entonces cuando comienza la aplicación normativa de las mismas desde el punto de vista objetivo dirigido a que se cumplan los requisitos de fondo y de forma que en las mismas se establecen. Las Bases Reguladoras, conforman la ley de la convocatoria a la que habrán de estar las partes, configurando la Ley del concurso, según doctrina jurisprudencial tan numerosa que exime de cita, sin que en supuesto enjuiciado se hayan cumplido todos y cada uno de los requisitos que exigen las BR y la Convocatoria, al quedar acreditado y reconocido que la justificación se presentó de forma extemporánea, contraviniendo el tenor literal de la Convocatoria y BR.

Así pues debemos concluir conforme doctrina jurisprudencial consolidada, entre otras y por todas, TS 27/4/2012 y TS 2/12/2008 "< (...) 'que en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas (...) Hemos mantenido de forma constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar conducta respetuosa con las obligaciones materiales y formales (...) el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan carácter instrumental también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegro. (...) la acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado y con ello demostrarse el cumplimiento material de las exigencias impuestas (...). En principio el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no se finalmente entregada o que se exija su reintegro ">.

Igual suerte adversa deben correr las alegaciones acerca de la aplicación del artículo 76.3 de la Ley 30/92 , referido al cumplimiento de los trámites en el procedimiento general, a instancia de los interesados, previo requerimiento por la Administración (76.2) y es en ese contexto que debe integrarse el (76.3) cuando el interesado, previamente requerido, conforme dispone el (76.1) no presente los documentos requeridos en trámite de subsanación con los efectos contenido y alcance que en dicho artículo se establecen.

Sin embargo no puede aplicarse al caso que nos ocupa, teniendo en cuenta la dicción y tenor literal del artículo 7 de las BR, en relación con los artículos 23 de la Convocatoria, en los que se establece de forma imperativa que "< el pago se efectuará previa justificación del gasto (...) la documentación a presentar para justificar el gasto (...) es la descrita en el artículo 7.

En este caso las BR y la Convocatoria establecen y determinan, con toda claridad en los artículos, indicados los efectos jurídicos que se derivan para el caso de incumplimiento de los requisitos, siendo por tanto esta normativa específica (ley del concurso) la que debe tenerse en consideración. Pues bien, al haberse presentado extemporáneamente la justificación previa del gasto, en la forma en que se indica, la consecuencia jurídica es que el pago de la subvención, no podrá efectuarse al no haberse cumplido todos y cada uno de los requisitos exigidos en la BR y Convocatoria. Este requisito como ya dijimos debe considerarse de carácter preeminente, máxime si tenemos en cuenta que se trata de un procedimiento de concurrencia competitiva y recursos limitados presupuestariamente.

Por último, en relación a las alegaciones acerca de requerimiento por parte de la Administración, (30.8 LGS), en línea con lo expuesto, debemos concluir que no puede exigirse a la Administración requerimiento alguno antes del vencimiento del plazo de justificación documental previo al pago, al no estar dicho requisito en las BR, siendo conocedora la Administración recurrente del tenor literal de las BR y la Convocatoria. A ello no obsta lo que se establece en la LGS que se aplicará con carácter de supletoriedad, pero no en aquellas particularidades expresamente determinadas, como es el caso, por la convocatoria.

El derecho subjetivo y el haz que facultades que configuran la subvención quedan condicionadas y subordinadas al cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos normativamente reglados en las BR, y será entonces, cuando se complete el haz de facultades y se integre y consolide en su plenitud el derecho subjetivo y se proceda al pago de la subvención. En el presente supuesto, el beneficiario de la subvención no ha cumplido todos los requisitos, sin que concurra obligación alguna de requerir por parte de la Administración demandada, al faltar un requisito de eficacia cual es la justificación previa del gasto, previa al pago. Entendemos que no concurre obligación alguna de requerir por parte de la Administración demandada, máxime en un procedimiento de concurrencia competitiva. Por todo ello los motivos aducidos no pueden tener favorable acogida.



CUARTO .- Se alega en tercer lugar en la demanda, infracción de la obligación legal de conceder trámite de audiencia previo a la revocación de la subvención o resolución de pérdida del derecho al cobro de la misma, según establece la Ley 38/2003 LGS en su artículo 34.3 y 42, relativo al expediente de reintegro, lo que configura causa de nulidad según el artículo 62.1e) de la Ley 30/92 .

En relación al motivo aducido debemos de manifestar que no nos encontramos ante un procedimiento de reintegro sino que de lo que se trata es de cumplir lo que disponen las BR y la Convocatoria como 'condictio' o requisito necesario para que pueda procederse al pago de subvención, siendo así que se determina, con toda claridad, que deberá presentarse la justificación del gasto en la forma y plazo que se indica, que en este caso, se ha incumplido por la parte recurrente.

No puede por tanto aplicarse la regulación prevista para el reintegro de la subvención, teniendo en cuenta que en el caso que nos ocupa, no se ha llegado a realizar el pago de forma efectiva, por mor de lo dispuesto en el artículo 7 de las BR y 23 de la Convocatoria. A sensu contrario, debemos entender que al no haberse cumplido los requisitos concernientes al pago de la subvención y, por ende, no resulta necesaria la audiencia a la que se alude en la demanda.

Igualmente debemos poner de manifiesto que el incumplimiento por parte de la recurrente de las condiciones y plazos establecidos en las BR, de forma únicamente atribuible a dicha Administración, con incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 7 de la BR y el 23 de la Convocatoria, no convierte la ausencia de pago en un procedimiento de reintegro. Más bien al contrario, al haberse incumplido las condiciones establecidas normativamente, al no haberse presentado en tiempo y forma - la previa justificación del gasto -, las consecuencias jurídicas de dicho incumplimiento son las que se reflejan en la resolución de 10/12/2015 que no son otras que "< el incumplimiento por parte de los perceptores de las obligaciones contraídas, será causa determinante de la revocación de las ayudas concedidas ">. En este supuesto, no es necesario otro trámite puesto que no se ha producido el pago de la subvención de 6000 euros, al no haberse cumplido los requisitos que se contemplan en el artículo 7 de la tan citada Orden 415/2015 y la correspondiente convocatoria. En consecuencia debe desestimarse el motivo al no concurrir las infracciones a las que se alude.



QUINTO .- Se alega en la demanda infracción de la doctrina de los actos propios de la Administración así como el principio de proporcionalidad, art. 17.3 de la Ley 38/2003 LGS y otros preceptos del mismo texto que se analizan conjuntamente, en la presentación de la justificación de los gastos en tres días, resulta desproporcionada, que se analizan conjuntamente.

Partiendo de los razonamientos expresados en los anteriores fundamentos jurídicos, examinadas las actuaciones, debemos concluir que no se han vulnerado dichos principios. Como ya hemos señalado anteriormente se ha incumplido por parte de la Administración recurrente, de forma voluntaria, los requisitos de la Orden 415/2015 en su artículo 7 y concordantes de la Convocatoria en un procedimiento de concurrencia competitiva. Teniendo en cuenta el tenor literal de la Orden indicada, al incumplimiento de un requisito previo de carácter esencial, debe anudarse el efecto y consecuencia jurídica predeterminada por la normativa aplicable, que no es otra que no puede accederse a la subvención por el beneficiario, al carecer de un requisito de eficacia y, en consecuencia, no haberse consolidado el derecho subjetivo para poder acceder al pago de la subvención. Este requisito de carácter esencial, conlleva la consecuencia jurídica de la no percepción de la subvención y, por ende, no puede entenderse vulnerado el principio de proporcionalidad al no haberse consolidado el derecho, por mor del incumplimiento de la condictio establecida en el artículo 7 de la Orden 415/2015. El principio de proporcionalidad debe aplicarse para el supuesto en casos de consolidación del derecho y cumplimiento no acorde con la normativa, circunstancia que no concurre, por falta de diligencia de la parte recurrente. Debe desestimarse el motivo.

Igual suerte adversa deben correr las alegaciones en relación a los actos propios. La Administración ha actuado conforme la Orden 415/2015, sin que pueda entenderse conculcados dichos principios, por lo que el motivo y la pretensión no pueden tener favorable acogida.



SEXTO.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede la imposición de costas a la parte recurrente al haber sido desestimada la pretensión, en vigor la Ley 37/2011 en la fecha de formulación del recurso, fijándose moderadamente en 300 €.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el presente Recurso Contencioso Administrativo, Procedimiento Ordinario número 656/2016 , interpuesto por el Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid), representado y asistido por el Letrado D. Javier Corchero Castaño siendo parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y asistida por su Letrado. frente a la desestimación presunta del Recurso de Reposición formulado frente a la Resolución de la CAM, de fecha 22/1/2016 por la que se acuerda denegar la subvención solicitada en concepto de 'equipamiento' conforme lo establecido en el artículo 7 de la Orden 415/2015, BOCM 31/3/2015. Declaramos la conformidad a derecho de la resolución impugnada, debiendo estar y pasar por la presente resolución. Procede la imposición de costas a la parte recurrente, al haberse desestimado la pretensión, en vigor la Ley 37/2011 , fijándose moderadamente en 300 €.

Frente a esta Sentencia, en vigor la LO 7/2015, podrá formularse recurso de Casación, conforme establece el artículo 86 y concordantes del texto legal, en tiempo y forma. Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior Sentencia por la Ilma.

Sra. Magistrada Ponente, hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Letrado de la Administración de Justicia, doy fe.