Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 65/2018, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1008/2017 de 01 de Marzo de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO DE APELACIÓN Nº 1008/2017
SENTENCIA NUMERO 65/2018
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ
En la Villa de Bilbao, a uno de marzo de dos mil dieciocho.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País
Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres./as. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA
en el recurso de apelación, contra la sentencia dictada el 01 de septiembre de 2017 por el Juzgado de lo
Contencioso-administrativo nº 2 de DONOSTIA / SAN SEBASTIAN en el recurso contencioso-administrativo
número 218/2014 , en el que se impugna la sentencia nº 162/2017, de 1 de septiembre, dictada por el Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián , en el procedimiento ordinario nº 218/2014.
Son parte:
- APELANTE : La DELEGACIÓN DEL GOBIERNO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS
VASCO, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.
- APELADO : El AYUNTAMIENTO DE ARRASATE-MONDRAGÓN, representado por el procurador D.
ALBERTO ARENAZA ARTABE y dirigido por el letrado D. LUIS URKIZA UGARTE.
Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por DELEGACIÓN DEL GOBIERNO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAIS VASCO recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia.



SEGUNDO.- El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días pudiera formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.



TERCERO.- Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 08 de febrero de 2018, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.



CUARTO.- Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.- Mediante el presente recurso de apelación, el abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado (Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma del País Vasco), impugna la sentencia nº 162/2017, de 1 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián , en el procedimiento ordinario nº 218/2014.

La sentencia recaída en la instancia, sin acoger la causa de inadmisibilidad opuesta por el demandado, por falta de legitimación activa, desestima el recurso contencioso- administrativo formulado frente al Plan Estratégico de Subvenciones aprobado por el Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón para el periodo 2014-2015.

En su fundamento de derecho segundo rechaza el juzgador los motivos impugnatorios articulados en la demanda sobre la falta de competencia, vulneración de los principios de objetividad al que ha de atender la actuación administrativa y del de memoria consagrado en la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, con transcripción de las sentencias de esta Sala y Sección nº 678/2005 de 11 de octubre (rec. de apelación nº 1145/2003), nº 827/2012, de 6 de noviembre, y la nº 73/2014, de 18 de febrero (rec. de apelación nº 805/2012).

En el siguiente, no aprecia infracción del principio de plurianualidad,en base igualmente a lo dicho por esta Sala en sentencia nº 52/2016, de 19 de febrero (rec. de apelación nº 684/2015), ni tampoco el resto de las infracciones denunciadas, en atención a los fundamentos de las sentencias nº 129/2015, de 20 de marzo (rec. de apelación nº 9/2015), y nº 296/2015, de 16 de junio (rec. de apelación nº 123/2015), que reproduce.

No estima, por último, concurrente, vulneración de las previsiones del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, al incluir los Anexos I y II del PES un apartado específico sobre el efecto de todas y cada una de las líneas o actividades a subvencionar, con expresión de su vinculación con el presupuesto; respecto del plazo necesario para su consecución, subraya que, o bien se trata de programas de carácter anual, o bien de actuaciones concretas; las fuentes de financiación aparecen recogidas en el art. 11 del PES, que indica asimismo la modalidad de concesión, las líneas básicas de las bases reguladoras, destinatarios, objeto y los efectos pretendidos (Plan de acción); contando también con un capítulo dedicado a la evaluación del plan, para lo que emplea el análisis de los resultados según los informes o memorias que aporten los beneficiarios (arts. 12 a 14).



SEGUNDO.- Funda la apelante las pretensiones revocatoria de la sentencia de instancia y de estimación de la demanda, en un único motivo impugnatorio, que enuncia de este modo: Infracción del contenido mínimo exigible al Plan Estratégico de Subvenciones conforme al art. 8 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones y al art. 12 de su Reglamento: Sostiene, en resumen, que el Plan incurre en importantes omisiones, que deben motivar su nulidad, habida cuenta que no determina los objetivos estratégicos, ni el plazo necesario para su consecución, no siendo válida ni suficiente una fijación genérica del periodo coincidente con la duración plurianual del Plan; dentro de las fuentes de financiación, no consta el detalle de las aportaciones de las distintas Administraciones Públicas, de la Unión Europea y de otros órganos públicos o privados que participen en estas acciones de fomento, así como aquellas que, teniendo en cuenta el principio de complementariedad, correspondan a los beneficiarios de las subvenciones; en el Plan de acción no se concretan los mecanismos para poner en práctica las líneas de subvenciones, ni se delimitan las líneas básicas que deben contener las bases reguladoras de la concesión a que se hace referencia en el artículo 9 de la Ley General de Subvenciones , sin que consten ni el calendario de elaboración, ni los criterios de coordinación entre las distintas Administraciones Públicas para su gestión. Tampoco contiene un régimen de evaluación individualizado para cada línea de subvención Añade que el supuesto excepcional de contenido reducido ex art. 12.2 del Reglamento, no puede considerarse aplicable al caso presente, en la medida en que no se trata de subvenciones que se concedan de forma directa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22.2 LGS ; en cualquier caso, faltaría la memoria explicativa de los objetivos estratégicos que se pretenden alcanzar en el periodo de planificación.



TERCERO.- El Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón se ha opuesto al recurso, arguyendo, en síntesis: Que al juzgador compete evaluar la suficiencia del PES, y su valoración no puede ser suplantada por la mera opinión jurídica de la impugnante.

En todo caso, dice inexistentes las omisiones que el abogado del Estado le imputa, con razonamientos similares a los expuestos en la sentencia apelada.

Enmarca además parte de las subvenciones previstas en el PES en la elaboración simplificada que se limita a los objetivos, costes de realización y fuentes de financiación, en unos casos, por ser nominativas ( art.

22.2.a) LGS ), en otros, por su marcado carácter social y económico ( art. 22.2.c) LGS ), y una última, por encontrar encaje en la letra b) del mismo precepto.



CUARTO.- El debate queda constreñido en esta sede a la verificación de si el Plan Estratégico de Subvenciones ofrece o no el contenido mínimo previsto en el art. 8 de la Ley General de Subvenciones y, en particular, en los artículos 11 y 12 del Real Decreto 887/2016, de 21 de julio , por el que se aprueba su Reglamento.

A) Atendido el iter impugnatorio del escrito de recurso, comenzamos por el examen de la previsión reglamentaria referida a los denominados 'objetivos estratégicos' (art. 12.1.a), alcanzando una convicción que difiere de la recogida en la sentencia apelada.

Así, en los Anexos I y II que cita el juzgador se relacionan los distintos programas o líneas de subvención que compete otorgar, respectivamente, al Ayuntamiento de Arrasate o a su organismo autónomo de deportes Aukea, durante la vigencia del Plan, con indicación en el segundo de sus apartados, de los 'efectos pretendidos' para cada uno de ellos, lo que en el mejor de los casos da cumplimiento a la exigencia descrita en el artículo 12.1.b) 2º, pero no a la incluida en el artículo 12.1.a) en estos términos: 'Objetivos Estratégicos describen el efecto e impacto que se espera lograr con la acción institucional durante el periodo de vigencia del plan y que han de estar vinculados con los objetivos establecidos en los correspondientes programas presupuestarios. Cuando los objetivos estratégicos afecten al mercado, se deberán identificar además los fallos que se aspira a corregir, con los efectos previstos en el apartado 2 del artículo 8 de la Ley General de Subvenciones '.

Lo que el juzgador entiende como apartado suficientemente expresivo de la vinculación de los 'objetivos estratégicos' con los establecidos en los programas presupuestarios, no contiene otra cosa, bajo el título 'importe y aplicación presupuestaria', que el importe asignado a cada una de las líneas de subvención y la identificación de la concreta partida presupuestaria con cargo a la que habrán de ser abonadas, que puesto en relación con el artículo 11 del PES 'financiación', disponiendo que las subvenciones se concederán con fondos propios, con cuantificación de la dotación presupuestaria total para el año 2014 en 1.387.333,08 euros, y para el año 2015 la que se determine en los presupuestos de ese año, colmaría el apartado 12.1.b) 4º 'Costes previsibles para su realización y fuentes de financiación¿', mas no el transcrito.

B) Adentrándonos ahora en el examen de los aspectos que deben explicitarse para cada línea de subvención, ex artículo 12.1.b) del Reglamento, distinta suerte merece la crítica a la denotación del órgano unipersonal en punto a la observancia del requisito exigido en el art. 12.1.b) 3º 'plazo necesario para su consecución', toda vez que, siendo cierto que en los aludidos Anexos no aparece epígrafe con ese enunciado, y si bien se incluyen subvenciones nominativas que se conceden para un evento singular, como la celebración anual del día del homenaje al jubilado de Arrasate, y otras destinadas a financiar programas de carácter anual de asociaciones culturales sin ánimo de lucro, no son la mayoría de las previstas en el PES, esta Sala y Sección viene sosteniendo en el enjuiciamiento de asuntos análogos, por todas, sentencia nº 52/2016, de 19 de febrero (rec. de apelación nº 684/2015), que el Plan Estratégico de Subvenciones 'nunca podrá contener imposibles jurídicos fruto de una traslación rigorista y automática de dicha previsión reglamentaria - como ocurrirá por ejemplo con la financiación externa a cargo de otras Administraciones o de la U.E, en que cumple con la previsión de que las subvenciones se financiarán exclusivamente con fondos propios o el mismo plazo necesario para su logro, que podría estar fuera del alcance del municipio que programa.' C) Por lo razonado en el párrafo precedente y en la letra A) de este mismo fundamento, ha de entenderse satisfecha la exigencia contenida en el art. 12.1.b) 4º, respecto de las fuentes de financiación.

D) Asiste, no obstante, razón a la abogacía del Estado cuando denuncia la ausencia del obligado 'plan de acción' en los términos reglamentariamente establecidos (art. 12.1.b) 5º), que no se menciona, no concretándose en el articulado del PES, siquiera bajo enunciado distinto, los mecanismos para poner en práctica las subvenciones identificadas en el Plan, las líneas básicas que deben contener las bases reguladoras de la concesión a que se hace referencia en el artículo 9 de la Ley General de Subvenciones , el calendario de elaboración y, en su caso, los criterios de coordinación entre las distintas Administraciones Públicas para su gestión, de manera que del PES resulte ya una programación real de cuánto se va a realizar hasta que las subvenciones lleguen a sus destinatarios, pudiendo conocerse a través de él, en lo fundamental, cuales son la situaciones en las que han de estar quienes las vayan a obtener, en qué plazo y en cuantía absoluta, o relativa a qué parámetros económicos o sociales; en los repetidos Anexos I y II tan solo se consigna la modalidad de concesión: procedimiento de concurrencia competitiva, subvención nominativa, y subvención directa, lo que que es a todas luces insuficiente.

E) E igualmente son acertadas las objeciones que la apelante formula al Capítulo V del PES impugnado 'Evaluación del Plan. Análisis de resultados' ( arts. 12 a 14), dado que no se ajusta al régimen de seguimiento y evaluación continua aplicable a las diferentes líneas de subvenciones descrito en el art. 12.1.c) del RD 876/2006 : amén del 'control financiero y de legalidad del desarrollo de los programas subvencionados' regulado en su Capítulo VI, en el Capítulo V se dispone que los departamentos gestores o responsables de la tramitación de las subvenciones, a la vista de la documentación aportada por las entidades receptoras de las ayudas en el contexto de la liquidación/justificación del destino de las subvenciones, deberán, conjuntamente con la resolución que proceda respecto de su liquidación/justificación, valorar la adecuación y consecución de los objetivos perseguidos, y el mantenimiento, modificación o supresión del programa, mas, no se prevé una evaluación continua y se omite asimismo la determinación para las diferentes líneas de subvención del conjunto de indicadores relacionados con los objetivos del Plan , que han de ser recogidos periódicamente por los responsables de su seguimiento, exigidos en el precepto reglamentario.

F) Por último, suscitada por las partes controversia sobre la necesidad del Plan Estratégico de Subvenciones, respecto de alguna de las concernidas en el que examinamos, dados su naturaleza y régimen de concesión, debe significarse que, efectivamente, no todas las subvenciones que el poder público otorga precisan de la formulación de previo Plan Estratégico de Subvenciones.

Ya en la 'Introducción' del RD 876/2006 se expone que '¿con el fin de no introducir rigideces innecesarias en el proceso de planificación estratégica, se admite en el reglamento la posibilidad de reducir el contenido del plan para determinadas subvenciones', afirmación que se proyecta en su articulado, al contemplar el artículo 12.2 la posibilidad de elaborar una memoria explicativa de los objetivos, los costes de realización y sus fuentes de financiación, mas solo en los dos supuestos que relaciona con las letras a) y b); en lo que ahora interesa, el primero se refiere a: 'Las subvenciones que se concedan de forma directa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22.2 de la Ley General de Subvenciones '.

Según este último precepto, las subvenciones que podrán concederse de forma directa, son las siguientes: 'a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.

A efectos de lo establecido en el párrafo anterior, se entiende por subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado aquella en que a l menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto. El objeto de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión que, en todo caso, deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario.

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesta a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública'.

Pues bien, en el Anexo I del Plan aprobado por el Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón, se incluyen subvenciones previstas nominativamente en el presupuesto, con identificación de la concreta partida presupuestaria, en la que aparece determinado el beneficiario, por lo tanto, enmarcables en el artículo 22.2.a) de la Ley General de Subvenciones , y por ende, excluidas del régimen del PES: a)En materia de cultura: 4. Partida destinada a financiar la celebración del Arrasateko Akordeoi Lehiaketak. 6. Programa destinado a financiar el proyecto de Aranzadi Zientzia Elkartea-Estudio Científico sobre cueva Lezetxiki. 7. Programa destinado a financiar de forma directa a la Escuela de Música Arrasate Musical. Y 8. Programa destinado a financiar de forma directa a la Entidad Trikitixa Eskola.

b)En materia de bienestar social: 1. Programa destinado a financiar proyectos de solidaridad y cooperación internacional llevados a cabo a través de la entidad Euskal Fondoa. 3. Subvención para la Asociación Caritas-Programa de recogida y reutilización de ropa y electrodomésticos usados; 8. Partida SUDC-celebración del día del homenaje al jubilado.

c)En materia de medioambiente: 3. Subvención de la tasa por utilización de instalaciones de la escuela medioambiental de Udala a Aranzadi Zientzia Elkartea para desarrollo de trabajos en Lezetxiki-campamento de verano.

d)En materia de servicios municipales: 1. Subvención a la asociación Kaonbi para los gastos de dicha asociación en el desarrollo de sus actividades tendentes al cuidado y control de las colonias de gatos existentes en el municipio.

e)En materia de enseñanza: 5. Subvención a Mondragón Unibertsitatea proyecto Goier.

f) En materia de euskera: 6. Subvención Goiena S. Coop. convenios medios de comunicación TB y prensa. 7. Subvención Goiena S. Coop. convenios Arrasate Irratia. 8. Subvención Arkodi-convenio. Y 9.

Subvención Arrasate Euskaldun Dezagun (AED)-Convenio.

g) En materia de juventud: 3. Subvencion Txatxilipurdi-Parque Infantil de Navidad.

i)En materia de empleo 2. Programa de ayuda a la empresa Jakion, S.L. 3. Programa de ayuda a la empresa Talleres Gureak-Programa 'Pauso Berriak. 4.Programa de ayuda a la Asociación de Comerciantes de Arrasate 'Ibai Arte Merkataritza Elkartea'. 5. Programa de ayuda a la entidad CEI-Saiolan No se aprecia, sin embargo, la incorporación al PES de subvenciones incardinables en la letra c) del artículo 22.2 LGS , y ello en tanto no se acreditan 'razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública', sin que sea dable pretender, ausente la excepcionalidad que refiere la norma, la concesión directa de prácticamente el resto de las subvenciones programadas, a lo que el Ayuntamiento aspira por la sola razón de la materia afectada; así, sin ninguna consideración añadida subsume en ese precepto todas las subvenciones en materia de bienestar social, medioambiental, enseñanza, de euskera y de urbanismo, cuando además el propio PES sujeta el otorgamiento de muchas de ellas al régimen de concurrencia competitiva.

Más injustificada resulta aún la inclusión en la letra b) del mismo artículo, de la segunda de las ayudas en materia de urbanismo previstas para las Comunidades de Propietarios, ante la ausencia de norma de rango legal que imponga al Ayuntamiento su otorgamiento o cuantía.

De lo que se sigue la parcial estimación del recurso de apelación, habida cuenta que la advertida insuficiencia del contenido del PES, que sustenta la impugnación de la abogacía del Estado, ningún efecto invalidante ha de producir respecto de las subvenciones adoptadas mediante el instrumento presupuestario, a que hemos hecho mención, constando en el PES sus objetivos, costes y fuentes de financiación conforme lo exigido en el art. 12.2 del RD 876/2006 .



QUINTO.- En cuanto a las costas, el acogimiento en parte del recurso de apelación, comporta la no imposición de las causadas en esta instancia ¿ art. 139.2 LJCA - y la revocación del pronunciamiento de la sentencia apelada, que las impuso a la Administración del Estado ¿ art. 139.1 LJCA -.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación, la Sala (Sección Primera) emite el siguiente

Fallo

QUE ESTIMANDO PARCIALMENTE EL RECURSO DE APELACIÓN NÚMERO 1008/2017, INTERPUESTO POR EL ABOGADO DEL ESTADO, EN REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO), FRENTE A LA SENTENCIA Nº 162/2017, DE 1 DE SEPTIEMBRE, DICTADA POR EL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 2 DE DONOSTIA-SAN SEBASTIÁN, EN EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO N º 218/2014, REVOCAMOS PARCIALMENTE LA SENTENCIA APELADA Y ANULAMOS POR RAZONES DE CONTENIDO EL PLAN ESTRATÉGICO DE SUBVENCIONES APROBADO POR EL AYUNTAMIENTO DE ARRASATE/MONDRAGÓN PARA EL PERIODO 2014-2015, A SALVO DE LAS SUBVENCIONES NOMINATIVAS RELACIONADAS EN EL FUNDAMENTO DE DERECHO

CUARTO, LETRA F), DE ESTA SENTENCIA. SIN IMPOSICION DE COSTAS EN NINGUNA DE LAS DOS INSTANCIAS.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 01 1008 17, un depósito de 50 euros , debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 01 de marzo de 2018.