Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 652/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 86/2018 de 11 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 86/2018

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

SENTENCIA NÚM. 652

En la ciudad de Valencia a once de diciembre de dos mil diecinueve.

Visto por la Sección Primea de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don Carlos Altarriba Cano, Presidente, doña Estrella Blanes Rodríguez y don Antonio López Tomás, Magistrados, el recurso de apelación tramitado con el núm. de rollo 46/2018, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Valencia en el procedimiento ordinario registrado bajo el nº 58/2017. Ha sido parte apelante la mercantil TECONOLOGÍA MEDI AMBIENT GRUP SÁNCHEZ S.L., representada por el Procurador don Jesús Rivaya Martos y asistido por la Letrada doña Anna Rigol Roset y parte apelada el Ayuntamiento de Guadassuar, representado por el Procurador don Juan Miguel Alapont Beteta y asistido por el Letrado don Rafael Encarnación Puertos. Ha sido ponente el Magistrado don Antonio López Tomás.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha de 6 de noviembre de 2017 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Valencia dictó sentencia núm. 307/2017 en el proceso núm. 58/2017, cuyo Fallo desestima la demanda interpuesta por la parte actora.

SEGUNDO.-Por la representación de la mercantil TECNOLOGÍA MEDI AMBIENT GRUP F. SÁNCHEZ S.L., se interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. El recurso fue admitido por el Juzgado y se dio traslado del mismo a la representación procesal del Ayuntamiento como parte apelada, la cual se opuso a dicho recurso e interesó la confirmación de la sentencia.

TERCERO.-El Juzgado elevó las actuaciones a este Tribunal. Una vez recibidas y formado el correspondiente rollo, tras los trámites pertinentes se dictó providencia señalando votación y fallo para el 4 de diciembre de 2019.

Fundamentos

PRIMERO.- la mercantil TECNOLOGÍA MEDI AMBIENT GRUP F SANCHÉZ S.L., interpone recurso de apelación contra la referida Sentencia alegando, en síntesis, en referencia a la configuración del informe urbanístico, que la Sentencia no analiza la configuración de dicho informe en la Ley 6/2014, ni la clásica relación entre licencia de actividad y licencia de obras, y que el legislador ha optado por limitar el contenido del informe urbanístico a la ordenación estructural. Se alega que la Sentencia ha evitado pronunciarse sobre la doctrina contenida en diversas sentencias, las cuales reproduce. Asimismo, señala que el informe urbanístico no puede comportar un control equivalente al efectuado por la licencia urbanísticas, y que la regulación del artículo 53.3 de la Ley 6/2014 que prevé la tramitación simultánea no desvirtúa la independencia de ambas licencias. Se invoca, a continuación, la vulneración del principio de proporcionalidad al libre acceso a la actividad económica, considerando que los intereses urbanísticos quedan protegidos con la exigencia de licencia urbanística. Como siguiente motivo de impugnación, señala que la Sentencia ha omitido las circunstancias concretas del caso, señalando que la regulación de los usos en el PGOU es detallada, que no quedan acreditadas las carencias de la parcela y que el Ayuntamiento es el único responsable de que no haya sido aprobada la ordenación urbanística pormenorizada. Por último, alega la existencia de vulneración del principio de confianza legítima y desviación de poder, alegando que el cambio normativo no justifica que el sentido del informe varíe cuando la regulación de la parcela se mantiene invariable.

SEGUNDO.-El Ayuntamiento de Guadassuar apelado se opone alegando que la parcela está clasificada como suelo urbano, que la zona está pendiente de ordenación pormenorizada y que no tiene la condición de solar. Se indica que la compatibilidad urbanística habrá de apreciarse tanto sobre la ordenación estructural como sobre la ordenación pormenorizada. A continuación, considera erróneo el planteamiento de la recurrente relativo a la equiparación del control que se ejerce en la emisión del informe urbanístico con el control ejercido en sede de licencia urbanística. Señala que el informe urbanístico de compatibilidad no entra a valorar las concretas obras o instalaciones que prevén construirse y si las mismas cumplen las condiciones de edificabilidad, sino que se limita a determinar si la actividad que se pretende llevar a cabo es compatible con el planeamiento. En este caso, y tras la cita del artículo 174 LOTUP, se indica que la actividad se prevé emplazar en una parcela que se encuentra sometida al régimen de actuaciones integradas y no ha adquirido la condición de solar, y lo que la Ley pretende es la coordinación del procedimiento de licencia ambiental con la normativa urbanística. En cuanto a la vulneración del principio de proporcionalidad y acceso libre a la actividad económica, se opone a las alegaciones del actor invocando la protección del medio ambiente y del entorno urbano. A continuación, señala que la parcela se encuentra en el Sector PRI-11, zona de suelo urbano con urbanización no consolidada y sin pormenorizar y dicho ámbito tiene pendiente la asignación de los distintos usos en desarrollo de usos globales. Por último, considera que no se vulnera el principio de confianza legítima puesto que, conforme a la Ley anterior, la actividad pretendida estaba sometida a AAI, mientras que con la nueva Ley se tramitaría mediante licencia ambiental.

TERCERO.-Pues bien, así planteada la cuestión, hay que partir de los siguientes elementos fácticos:

1.- La mercantil recurrente solicita en fecha de entrada de 17 de agosto de 2016 informe urbanístico municipal para un centro de recuperación y transferencia de residuos no peligrosos, en el Polígono 7, parcela 9, de Guadassuar

2.- Al folio 94 consta el informe del técnico municipal, según el cual la parcela está localizada en suelo urbano industrial. La zona tiene pendiente la ordenación pormenorizada y la urbanización a través de un plan de reforma interior (PRI-11), con condiciones específicas de integración y conexión, con cesión de 10% de aprovechamiento, por lo que la actividad no es compatible con la normativa y planeamiento urbanístico municipal.

3.- En fecha 19 de septiembre de 2016 se dicta Resolución donde se indica la incompatibilidad con la normativa y planeamiento municipal.

4.- Contra dicha resolución, la actora interpone recurso de reposición (folios 118 y ss) alegando que el 28 de abril de 2016 solicitó licencia ambiental y entre otra documentación, se adjuntó informe urbanístico de 10 de febrero de 2014, donde se establecía la compatibilidad, si bien condicionada.

5.- El recurso es desestimado mediante la Resolución de 12 de septiembre de 2016.

CUARTO.- La actora reitera la existencia del previo informe de 10 de febrero de 2014 (documento nº 7) de compatibilidad urbanística, y que mediante informe de 27 de julio de 2016 se indicó que su petición iba a ser desestimada al haberse aportado un informe 'basado' en la Ley 2/2006, cuando lo que se solicitaba ahora era una licencia ambiental bajo la vigencia de la actual Ley 6/2014. Por ello alega que la actividad, emplazamiento y normas urbanísticas son las mismas. Por ello, considera que se vulnera el principio de proporcionalidad y el libre acceso a la actividad económica, y la vulneración del principio de confianza legítima, atendiendo al informe de 2014.

Veamos qué fundamentación señala la Sentencia. La misma, en su Fundamento Segundo, señala que para determinar la compatibilidad urbanística resulta necesaria la ordenación pormenorizada de la cual se carece, no reuniendo la condición de solar. Considera que no se vulnera el principio de proporcionalidad y el libre acceso a la actividad económica, atendiendo a razones de interés general y tampoco cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima y desviación de poder, pues el informe solicitado en el 2013 se basaba en la Ley 2/2006, por lo que, tratándose de una legislación distinta, no cabe hablar de vulneración de dicho principio.

La Sala, tras el examen de las alegaciones de las partes, el análisis del expediente administrativo y la prueba aportada a los autos considera ajustada a derecho la decisión de la juez de instancia, la cual debe ser mantenida, y ello por los argumentos que a continuación pasamos a exponer. En efecto, hemos de partir del contenido del artículo 22 de la Ley 6/2014, según el cual con carácter previo a la presentación de la solicitud o formulación de los instrumentos de intervención ambiental regulados en la ley es preceptivo solicitar del ayuntamiento del municipio en el que vaya a ubicarse la instalación, la expedición de un informe acreditativo de la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico y, en su caso, con las ordenanzas municipales relativas al mismo.

Dicho informe, que será vinculante cuando sea negativo, deberá emitirse en el plazo máximo de un mes desde su solicitud y versará sobre los siguientes aspectos:

a) El planeamiento al que está sujeto la finca y su localización sobre plano según el planeamiento urbanístico vigente.

b) La clasificación y calificación urbanística del suelo. En el supuesto que la actividad pretenda ubicarse en suelo no urbanizable se indicará, en su caso, la necesidad de tramitar declaración de interés comunitario.

c) Los usos urbanísticos admitidos y, en su caso, la existencia de limitaciones de carácter estrictamente urbanístico.

d) Las modificaciones del planeamiento que, en su caso, se estén elaborando y que pudieran afectar a la ubicación de la instalación.

e) Las circunstancias previstas, en su caso, en los instrumentos de planificación urbanística para las instalaciones existentes con anterioridad a la aprobación de los mismos.

La actora sostiene, como ya lo hizo en la instancia, en relación con el informe urbanístico, que la Sentencia no analiza la configuración que la Ley 6/2014 hace de dicho informe, y que conforme a la citada norma, el legislador ha optado por limitar el contenido del informe urbanístico a la ordenación estructural. Asimismo, cita diversos pronunciamientos de otros Tribunales Superiores de Justicia. Pues bien, el motivo no puede ser estimado. El art. 47 de la Ley Valenciana 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental -actualmente derogada-, establecía que 'Con carácter previo a la solicitud de licencia ambiental, deberá solicitarse, del ayuntamiento en cuyo territorio se pretenda ubicar la actividad, la expedición de un certificado de compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico y con las ordenanzas municipales relativas al mismo'. En igual sentido se pronunciaba el art. 71 del Decreto 127/2006, de 15 de septiembre, del Consell, de desarrollo de aquella Ley 2/2006.

Ese certificado, que constituía -como también actualmente, a tenor del art. 22 de la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat , de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana- un requisito previo necesario para la obtención de la licencia ambiental, era un informe urbanístico municipal que versaba exclusivamente sobre la compatibilidad del proyecto con la normativa urbanística aplicable al tiempo de la solicitud a la parcela donde se pretendía ubicar la instalación. Se trataba de un informe urbanístico independiente de la licencia urbanística o de cualquier otra licencia o autorización exigible según la normativa urbanística o de ordenación de la edificación. Si el informe urbanístico, con independencia del momento en que se hubiera emitido, era negativo, el órgano competente para otorgar la licencia ambiental no podía concederla. Así se recoge ahora de forma expresa en el art. 22.3 de la aludida Ley 6/2014 antes expuesto.

Siguiendo con el razonamiento, hay que señalar que la Ley Valenciana (LOTUP) diferencia entre ordenación estructural y pormenorizada mediante la regulación de los planes generales estructurales (elementos estructurales, de aprobación autonómica) y los planes de ordenación pormenorizada (gestión urbanística y edificación, de aprobación municipal), respectivamente. Así las cosas, teniendo en cuenta que la parcela, como antes se ha expuesto, está pendiente de ordenación pormenorizada y no tiene la condición de solar, no cabe determinar los usos urbanísticos admitidos, por lo que el informe es negativo. No cabe sostener, como se alega por la actora, que dicho informe solo deba versar sobre la ordenación estructural, pues si no contamos con la ordenación pormenorizada, no cabe pronunciarse sobre las concretas circunstancias urbanísticas que afectan a la parcela. Este pronunciamiento no resulta contradictorio con lo resuelto por las Sentencias citadas por la actora. La primera de ellas trata sobre la renovación de una autorización ambiental integrada otorgada por la Junta de Galicia. Lo mismo cabe señalar respecto de la STSJ de Galicia de 2011, pues la misma se limita a distinguir entre informe urbanístico y licencia. Por último, la STSJ del país Vasco hace referencia a la Ley 16/2002, actualmente derogada, en cuyo artículo 12, en referencia al informe municipal, señala que debe ser acreditativo de la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico.

QUINTO.-Lo expuesto en el anterior fundamento es trasladable para analizar el siguiente motivo de impugnación esgrimido por la actora en su escrito de apelación. En efecto, se alega que el informe urbanístico no puede comportar un control equivalente al efectuado por la licencia urbanística, como ya señaló en su escrito de conclusiones y reitera ahora. En realidad, la actora, en este apartado, reitera lo ya expuesto pero desde otra perspectiva, pues la Sentencia en ningún momento identifica informe urbanístico con licencia urbanística. El motivo se rechaza.

SEXTO.-Igual suerte desestimatoria debe correr el siguiente motivo de apelación, relativo a la vulneración del principio de proporcionalidad y libre acceso a la actividad económica, pues reitera lo expuesto. Como sostiene la Juez de instancia, existen razones de interés público, como la protección del medio ambiente, la ordenación del territorio y la protección de los consumidores. En efecto, la sentencia razona el siguiente argumento:

No se ha vulnerado el principio de proporcionalidad al libre acceso a la actividad económica , de confianza legitima y desviación de poder en la actuación municipal.

Respecto al primero de ellos hay que señalar que la Directiva de Servicios de la U.E.fue transpuesta en nuestro ordenamiento interno a través de la Ley 17/2009, que introduce el principio de libertad de establecimiento y la consiguiente eliminación o limitación de las restricciones existentes en nuestro ordenamiento. En este sentido, destaca la regla de interdicción de las autorizaciones y de los sistemas de control administrativo y advierte que su subsistencia, queda condicionada al hecho de que no supongan discriminación, estén fundamentadas en las razones imperiosas de interés general establecidas en la misma Ley y en la proporcionalidad de los controles. Pues bien, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sentencias de 1 de junio de 2010 , de 24 de marzo de 2011 han examinado la compatibilidad con las normas comunitarias reguladoras de la libertad de establecimiento de diversas disposiciones internas españolas reguladoras de otros tantos sectores de la actividad económica, recogiendo expresamente entre las razones imperiosas de interés general que justifican la imposición de restricciones a la libertad de establecimiento se encuentran las relativas a laproteccióndel medio ambiente,la ordenación del territorioy la protección de los consumidores. Como señala la administración no existe ordenacion pormenorizada, la parcela carece de la condición de solar y la materia de residuos justifica una especial protección.

Esta argumentación, que la sala comparte y la hace suya, no es desvirtuada por la actora en su escrito de apelación, por lo que, como antes se decía, se desestima el motivo.

SÉPTIMO.-La actora añade, a continuación, que la Sentencia ha omitido las circunstancias concretas del caso, considerando que queda acreditado que la regulación de los usos contenida en el PGPOU de Guadassuar es detallada; que no quedan acreditadas las carencias urbanísticas y que el Ayuntamiento es el único responsable de que no haya sido aprobada definitivamente la ordenación urbanística pormenorizada. En nada afectan dichas circunstancias a la cuestión objeto de debate, además de no haber sido planteado en estos términos en la instancia. El informe municipal es categórico al señalar que la zona donde se ubica la parcela tiene pendiente la ordenación pormenorizada y la urbanización a través de un plan de reforma interior (PRI-11), con condiciones específicas de integración y conexión, con cesión de 10% de aprovechamiento, por lo que la actividad no es compatible con la normativa y planeamiento urbanístico municipal. En cualquier caso, como señala la administración, el ámbito del citado Sector (PRI-11) tiene pendiente la asignación de los distintos usos en desarrollo de previsión de usos globales, además de la red secundaria de dotaciones públicas, el establecimiento de los parámetros reguladores de la parcelación, la fijación de alineaciones y rasantes, etc. Por lo que a los servicios urbanísticos existentes se refiere, la circunstancia de que el técnico no los detalle en su informe no determina que el mismo sea erróneo. Por otra parte, la actora tampoco aporta prueba que acredite con qué servicios cuenta. Por último, la circunstancia de ausencia de actuación urbanística como consecuencia de la paralización es una cuestión ajena a la presente litis.

OCTAVO.- la actora reitera, por último, la vulneración del principio de confianza legítima y desviación de poder, señalando que la Sentencia justifica en el cambio de régimen legal la inexistencia de una vulneración del citado principio. El informe de 10 de febrero de 2014 informe que según el PGOU el emplazamiento está localizado en suelo urbano zona industrial, dentro del ámbito del PRI-11. Asimismo, se cita el artículo 46 de las Normas Urbanísticas y que la tipología IND-3 se corresponde con aquellas que, conforma el Nomenclator de Actividades del Decreto 54/1990, tengan calificación de grado 5 en molesta y hasta grado 4 en insalubre, nociva o peligrosa. A continuación, se expone el condicionado de la ficha correspondiente con el citado PRI-11. Dicho Nomenclator fue expresamente derogado por la Ley 6/2014 (Disposición Derogatoria Única). El anterior informe lo era en relación con la Autorización Ambiental Integrada de la Ley 2/2006, mientras que el informe objeto de recurso los es mediante Licencia Ambiental.

Tampoco se acredita la existencia de desviación de poder. En efecto, el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine. ( STS de 03/03/2010, RC 7610/2005) . En el presente caso, la actora alega que el requerimiento de fecha 27 de julio de 2016 no era otro que emitir un certificado favorable. En dicho requerimiento se le indica al recurrente que ha presentado una licencia de compatibilidad urbanística basada en la ley 2/2006 que estaba derogada por lo que, antes de solicitar una licencia ambiental de la ley 6/2014, debe solicitar de nuevo la compatibilidad urbanística de la actividad. La desviación de poder, a la vista del contenido del requerimiento, no es apreciada por la Sala, pues el cambio normativo justifica el requerimiento.

Recapitulando, se desestiman los motivos de impugnación alegados en el escrito de recurso de apelación, desestimando el mismo íntegramente y confirmando la Sentencia dictada en instancia.

NOVENO.-En virtud de lo regulado en el art. 139.2 de la Ley precitada Ley 29/1998 , ha de hacerse expresa imposición de las costas procesales de esta segunda instancia a la apelante, al desestimarse el recurso de apelación y no apreciarse por la Sala la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

No obstante, el Tribunal, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la misma Ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima total de 2000 € -más el IVA correspondiente como cifra máxima total por gastos de defensa y representación de la parte apelada, ello atendiendo a la actividad procesal desplegada por esas partes al oponerse al recurso de apelación, así como a la índole del mismo y a su ausencia de especial dificultad.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- DESESTIMAMOSel recurso de apelación interpuesto la representación de TECONOLOGÍA MEDI AMBIENT GRUP SÁNCHEZ S.L. contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Valencia en el procedimiento ordinario registrado bajo el nº 58/2017.

2.- Se imponen las costas a la apelante, en la forma establecida en el FD 9º de esta resolución.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA . La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm. 162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente rollo de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada.