Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 653/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 382/2018 de 23 de Octubre de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009750
NIG: 28.079.00.3-2017/0024167
RECURSO 382/2018
SENTENCIA NÚMERO 653
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
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Ilustrísimos señores:
Presidente.
D. José Daniel Sanz Heredero
Magistrados:
D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez
D. José Ramón Chulvi Montaner
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En la Villa de Madrid, a veintitrés de octubre de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos
del recurso contencioso-administrativo número 382/2018, interpuesto por D. Pedro Francisco , representado
por el Procurador D. José Luis García Guardia, contra la inactividad de la Comunidad de Madrid respecto de
la denuncia presentada en fecha 4 de septiembre de 2016. Han sido parte demandada la COMUNIDAD DE
MADRID, representada por Letrado de la Comunidad de Madrid; así como D. Miguel Ángel , representado por
el Procurador D. José Luis Torrijos León.

Antecedentes

PRIMERO.- Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda, en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.



SEGUNDO.- Que asimismo se confirió traslado a la representación de la parte demandada, para contestación a la demanda, lo que fue verificado por los demandados personados, suplicando la desestimación de las pretensiones deducidas en la demanda.



TERCERO.- Con fecha 17 de octubre de 2019 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la impugnación de la inactividad de la Comunidad de Madrid en relación con la denuncia presentada por el recurrente el 4 de septiembre de 2016, en la que se ponía de relieve la utilización para fines comerciales e industriales como vivero, así como el almacenamiento de materiales químicos y nocivos para la salud y el medio ambiente, que se viene llevando a cabo en las parcelas 22, 24 y 26 de la Avenida de Roma de Villar del Olmo, siendo que dichas parcelas tienen permitido el uso residencial, despacho profesional y garaje-aparcamiento destinado al servicio de la vivienda.

En el escrito de demanda se pone de relieve la inactividad de la Administración demandada en relación con la denuncia formulada por el recurrente en fecha 4 de septiembre de 2016 respecto de la utilización para fines comerciales e industriales como vivero, así como el almacenamiento de materiales químicos y nocivos para la salud y el medio ambiente, que se viene llevando a cabo en las parcelas 22, 24 y 26 de la Avenida de Roma de Villar del Olmo, lo que para el recurrente supone la comisión de una infracción urbanística grave de desarrollo de usos prohibidos tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid -' La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable'-, así como otra infracción igualmente grave tipificada en el artículo 59.a) -' El inicio o ejecución de obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido Declaración de Impacto Ambiental positiva o incumpliendo las condiciones establecidas en la misma'- y b) -' El incumplimiento de las resoluciones de cierre o clausura de establecimientos, de suspensión de actividades, de adopción de medidas correctoras o de restauración del medio ambiente'- de la Ley 2/2002, de 19 de julio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid. Por ello se solicita el dictado de una Sentencia por la que ' obligue a la administración a que, abriendo el oportuno expediente sancionador, se cese en la actividad ilegal que se está realizando y que consta en los hechos del presente procedimiento, proceda a sancionar a las personas que ejerzan dicha actividad ilícita y que constan en el expediente, y se tomen las medidas para que esta actividad ilícita no se vuelva a producir en terrenos que la Ley tiene establecidos que sean dedicados a residencias de personas, condenando a la COMUNIDAD DE MADRID a retrotraer las actuaciones al momento del expediente administrativo sancionador y de cese de actividad ilícita denunciado por mi representado y probado en esta denuncia y condenando, asimismo, en costas a la COMUNIDAD DE MADRID'.

La Comunidad de Madrid solicita se dicte Sentencia por la que se inadmita el recurso contencioso- administrativo o, en su caso, se desestime íntegramente. Para ello aduce: (i) Entiende que concurre causa de inadmisión porque no nos encontramos ante una inactividad de la Administración; (ii) Inadmisión por extemporaneidad del recurso ( artículo 29.1 de la LJCA); (iii) Falta de legitimación ' ad causam' del recurrente en relación con la apertura de un expediente sancionador; y (iv) Falta de competencia de la Comunidad de Madrid para ejercer directamente la disciplina urbanística.

La representación procesal del codemandado D. Miguel Ángel se opone, igualmente, al recurso contencioso- administrativo origen de las presentes actuaciones. Al respecto aduce: (i) La extemporaneidad del recurso en los términos planteados por la Administración demandada; (ii) Le sorprende que después de 20 años se haya interpuesto el recurso; (iii) Es falso que tenga un vivero abierto al público, lo que queda acreditado con el informe emitido por la Inspectora Urbanista de la Comunidad de Madrid; y (iv) Que ha ejercido su profesión de jardinero en la Urbanización Eurovillas y allí donde eran requeridos sus servicios desde hace más de 40 años y hasta su jubilación. Niega que la parcela sea utilizada como vivero.



SEGUNDO.- Examinadas las alegaciones y pretensiones formuladas por las partes personadas, con anterioridad a dar la oportuna respuesta a las diversas cuestiones planteadas por las partes, incluidas las de naturaleza procesal, consideramos necesario realizar una serie de consideraciones en relación con la problemática referida a la vía impugnatoria procedente cuando la Administración permanece inactiva frente a la formulación de denuncia por la comisión de actos constitutivos de infracciones urbanísticas y, más en concreto, si lo que procede en tales supuestos es entablar recurso frente a la desestimación presunta de una solicitud de incoación de procedimiento de restablecimiento del orden urbanístico perturbado o frente a la inactividad de la Administración.

A tal fin, traemos a colación nuestra Sentencia de 3 de julio de 2019, rec. 519/2018, en la que, en su FJ quinto, señalamos lo siguiente: 'En relación a la inactividad de la Administración la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, expuesta en las SSTS 10 octubre 2017 (casación 899/2016 ) y 30 noviembre 2017 (casación 3248/2015 -y las que en ellas se citan- delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , reconociendo que la citada disposición legal ' (...) establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas (...) 'quedando excluidas, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución y sin constituir un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Como recuerda la Sentencia de 24 de julio de 2000 'Para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general'.

Por último y como pone de manifiesto la STS 18 noviembre 2008 , 'Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos: 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad'', incidiendo las SSTS 24 junio 2002 y 18 febrero 2005 , asimismo, en la consideración de la inaplicabilidad del artículo 29 de la Ley jurisdiccional cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad.

Consecuentemente con lo expuesto lo relevante es, ante todo, esclarecer, primero, si existe o no una determinada obligación concreta, definida y delimitada con cargo al Ente local que la demandante -aquí apelada- esté facultada para exigir y, segundo, constatar si existe o no una actuación por parte del Ayuntamiento reconducible al supuesto de la inactividad material.

Pues bien, abordando la primera de las cuestiones apuntadas entendemos que en supuestos en los que, como el que nos ocupa, se pretende por parte de la Administración el ejercicio de sus potestades de control e intervención en materia urbanística mediante la incoación de expediente de restablecimiento del orden jurídico perturbado, por más que se trate de potestades imperativas, irrenunciables y de obligado cumplimiento para la Administración -así lo hemos recordado, entre otras, en Sentencias de 5 de octubre de 2016 (apelación 782/2015 ) y de 15 de febrero de 2017 (apelación 353/2016 )- no podemos entender que exista una obligación concreta y específica por parte del Ente local que no precise de actos aplicativos y de la que el particular afectado por la actuación urbanística ilegal y denunciante sea beneficiario, pues en estos casos la puesta en conocimiento del órgano competente de la concurrencia de alguno de los supuestos de hecho que legitiman el ejercicio de tal clase de potestades lo que faculta es, previa la constatación de la existencia de los presupuestos legitimadores de su ejercicio, mediante las actuaciones de comprobación o inspección que correspondan y verificada la aparente actuación ilegal que así lo justifique, incoar el preceptivo procedimiento contradictorio que la normativa sectorial contempla.

En tal sentido nos hemos pronunciado ya en Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (apelación 161/2003 ), en la que exponíamos, para supuesto similar, que '(...) resulta complejo y discutible enmarcar la actividad exigible a la administración dentro de estos supuestos, pues nos encontramos ante un supuesto especial cual es el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo. Como se señala en la sentencia de instancia la introducción por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa del control de la inactividad en los términos descritos se produjo ni mas ni menos que para procurar la posible reacción de los administrados frente a esa inactividad administrativa que escapaba del control judicial mediante la aplicación de la técnica del silencio, que, sin embargo, continuará siendo el general en todos los caso en que resulte de aplicación. En este supuesto, y otra vez pese a la concreta redacción otorgada por la parte, el escrito de la recurrente de 9 de noviembre de 2000 no puede considerarse mas que como una denuncia simple y pura de las irregularidades urbanísticas que a su juicio se estaban produciendo en unas obras en curso: cierto es que solicitaba expresa- mente que se girara visita de inspección, pero con independencia de que esta fuera la primera o una de las posibles medidas a llevar a cabo por la administración, lo que esta denuncia exigía de la administración frente a la que se formulaba, en tanto que competente para la restauración del orden urbanístico perturbado y la represión y en su caso sanción de las infracciones denunciadas, era la tramitación de un expediente en el que se declarara la existencia o inexistencia de dichas infracciones o, al menos, la declaración expresa y formal de la no procedencia de incoacción de expediente alguno por la causa que fuera. Obviamente, la falta de respuesta de la administración en este caso no puede conceptuarse como un supuesto de inactividad en el sentido al que se refiere el artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa sino, propiamente, un supuesto de silencio administrativo'.

En parecidos términos nos expresábamos a propósito de un denunciado incumplimiento de la normativa sobre ruidos en el desarrollo de una actividad, en la Sentencia de 2 de diciembre de 2015 (apelación 395/2014 ), en la que poníamos de manifiesto que, a salvo de los supuestos en los que la actividad se realiza sin ningún tipo de licencia (en los que procede la clausura) no resulta posible acudir a la vía del artículo 29 de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa puesto que en el resto de los supuestos el actuar de la administración en el procedimiento de subsanación de defectos o en los supuestos de revisión de la licencia de actividad concedida al tercero al que se le imputa la fuente de emisión de ruidos se precisa de un expediente y de otro acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración (en su caso la revisión de oficio o los procedimientos de clausura por no subsanarse los defectos detectados por la administración).

Así las cosas lo procedente en estos casos de omisión de la adopción de las medidas o acuerdos procedentes para procurar el restablecimiento del orden urbanístico perturbado no es sino entablar el correspondiente recurso contra lo que puede fácilmente conceptuarse como desestimación por silencio de una solicitud, pues no cabe olvidar que en este caso Neumáticos y Lavados, S.A. no se limitó a denunciar hechos reputados constitutivos de infracción urbanística - entendiéndose por denuncia, conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , '(...) el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo '- sino que igualmente instó de la Administración demandada, aquí apelante, la adopción de las medidas reputadas oportunas a los anteriores efectos.

Consecuentemente con ello no cabe oponer a la prosperabilidad de la pretensión que en estos casos el sentido del silencio administrativo sea estimatorio, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 39/2015 a que hace mención la Administración apelante en su escrito, pues no nos encontramos, en puridad, ante un procedimiento iniciado a solicitud del interesado sino ante un procedimiento incoado de oficio, por más que lo incoación lo haya sido en virtud de denuncia formulada por particular, posibilidad específicamente contemplada por la misma Ley 39/2015, en sus artículos 58 y 62 . De ahí que el transcurso del plazo máximo para resolver lo que provoca, respecto del particular frente al que se dirige el expediente, es la caducidad del procedimiento, efecto al que se opone de plano el postulado sentido estimatorio del silencio respecto de la solicitud de actuaciones o adopción de medidas o acuerdos concretos que haya podido deducir el denunciante en esta clase de procedimientos'.



TERCERO.- Pues bien, en el caso que ahora nos ocupa, teniendo en cuenta que en el escrito de demanda, en el párrafo referido al 'OBJETO DEL RECURSO', se menciona expresamente el artículo 25.2 de la LJCA, y puesto ello en relación con el concreto suplico de la misma, debemos entender que la impugnación que aquí nos ocupa va dirigida contra la desestimación por silencio de la denuncia en su día formulada por el recurrente ante la Comunidad de Madrid, escrito presentado en fecha 4 de septiembre de 2016, que se reitera el 5 de junio de 2017, por lo que en aplicación de la doctrina contenida en el fundamento jurídico precedente no cabe apreciar objeción alguna con tal proceder.

Como consecuencia de ello deben desestimarse las alegaciones de la Comunidad de Madrid relacionadas con las causas de inadmisibilidad por ella invocadas por la evidente razón de que el recurso contencioso- administrativo origen de las presentes actuaciones no va dirigido contra la inactividad de la Administración, modalidad prevista en el artículo 29.1 LJCA, sino que estamos ante un recurso que va dirigido contra la desestimación presunta de la solicitud o denuncia formulada ante la Comunidad de Madrid en fecha 4 de septiembre de 2016.

Por igual motivo debe desestimarse la extemporaneidad del recurso invocada por la parte codemandada en idénticos términos a la planteada en el escrito de contestación a la demanda presentado por la Comunidad de Madrid.

Rechazadas las causas de inadmisibilidad alegadas, procede entrar examinar las cuestiones de fondo planteadas.



CUARTO.- Como ya hemos indicado, la pretensión del recurrente deducida en el presente recurso contencioso- administrativo trae causa del escrito de denuncia presentado el 4 de septiembre de 2016, en el que se ponía en conocimiento de la Administración autonómica la utilización para fines comerciales e industriales como vivero, así como el almacenamiento de materiales químicos y nocivos para la salud y el medio ambiente, que se viene llevando a cabo en las parcelas 22, 24 y 26 de la Avenida de Roma de Villar del Olmo, lo que para el recurrente supone la comisión de una infracción urbanística grave de desarrollo de usos prohibidos tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, así como otra infracción igualmente grave tipificada en el artículo 59.a) y b) de la Ley 2/2002, de 19 de julio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid.

Dicho ello, procede que demos oportuna contestación a las objeciones puestas por la Administración demandada.

En primer lugar, opone la falta de legitimación ' ad causam' del recurrente en relación con la apertura de un expediente sancionador.

Para dar adecuada respuesta a dicha cuestión resulta procedente traer a colación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2018, rec. 4580/2017, según la cual: '

SEGUNDO. La presente controversia se centra, tal y como se afirmó en el Auto de admisión en establecer si es necesario aclarar y, en su caso, matizar la jurisprudencia que interpreta el artículo 19.1 a) LJCA respecto de la posible legitimación del denunciante para impugnar ante los tribunales contencioso-administrativos la sanción impuesta en un procedimiento sancionador, pretendiendo la modificación y consiguiente agravación de la infracción apreciada y de la sanción impuesta.

Para ello, conviene recordar la jurisprudencia existente.

Para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, 'implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto'. ( SSTS de 13 de diciembre de 2005 (recurso 120/2004 ) y 20 de marzo de 2012 (recurso 391/2010 )).

En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 LJCA , como 'la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta'.

Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso, explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003 ) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004 ), por lo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, sino que habrá de indagarse en cada caso la presencia del interés legítimo de la parte, a cuyo fin sirve el proceso.

Específicamente, y por lo que respecta a la legitimación del denunciante, la jurisprudencia existente puede sintetizarse en los siguientes puntos: - Como regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo. Así, se ha afirmado de forma reiterada que 'ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo en palabras del art. 19 de la LJCA '. ( STS, Sala Tercera de 18 de mayo de 2001 -recurso 86/1999 - que recoge sentencias anteriores de 16 de marzo de 1982 y 28 de noviembre de 1983 ).

- Este principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca legitimación en todos los casos, pues la tendrá cuando, además de ser denunciante, sea titular de un interés legítimo. En este sentido, la STS de 24 de enero de 2000 , sostiene que el denunciante puede tener legitimación activa cuando 'la anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado'. Es por ello, que en la determinación de cuando existe o no ese beneficio o perjuicio hay que acudir a cada supuesto concreto. El Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de enero de 2001 , ha señalado que '[...] el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés'. ( SSTS de 21 de noviembre de 2005 , 30 de noviembre de 2005 y más recientemente STS de 22 de mayo de 2007 (rec. 6841/2003 ).

- Se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar ( SSTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/2001 ), 17 de marzo de 2005 (rec.

44/02 ), 5 de diciembre de 2005 (rec. 131/2002 ), 26 de diciembre de 2005 , 19 de octubre de 2006 (rec. 199/2003 ) y 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003 ), entre otras). Por ello, se ha admitido legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho órgano tiene encomendadas (por todas STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003 ).

- Sin embargo, se ha negado legitimación para solicitar la imposición de una sanción o agravación de la ya impuesta. La jurisprudencia se asienta en la idea de que la imposición o no de una sanción, y con mayor motivo cuando lo que se pretende es cuestionar la gravedad de la sanción impuesta, no produce, como regla general, efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera ( SSTS de 25 de marzo de 2003 y las que en ella se citan de 12 de diciembre de 2012 , 19 de diciembre de 2017 y STS nº 1033/2018, de 18 de junio (rec. 178/2017 ). Partiendo de esta consideración, se afirma que 'el interés determinante de la legitimación de un denunciante no comprende, [...] que esa actuación investigadora termine necesariamente con un acto sancionador' ( STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 14 de diciembre de 2005 (rec.

101/2004 ) y STS de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/01 ). Esta jurisprudencia ha llevado a esta Sala a denegar la legitimación en numerosos supuestos de actores que reclamaban alguna sanción ante el Consejo General del Poder Judicial, en materia de disciplina de entidades bancarias ( STS de 24 de enero de 2.007 rec. 1.408/2.004 ) o en materia de contabilidad ( STS de 11 de abril de 2.006 -RC 3.543/2.003 -), entre otras.

Así, la jurisprudencia ha descartado que puedan considerarse como beneficios o ventajas la mera alegación de que 'la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés' ( STS de 23 de mayo de 2003 y 3 de noviembre de 2005 ). La STS de 26 de noviembre de 2002 ha afirmado que 'el denunciante ni es titular de un derecho subjetivo a obtener una sanción contra los denunciados, ni puede reconocérselo un interés legítimo a que prospere su denuncia, derecho e interés que son los presupuestos que configuran la legitimación, a tenor del artículo 24,1 de la Constitución y del art. 31 de la Ley 30/92 , sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante [...]'.

Jurisprudencia que ha permanecido constante en las STS de 12 de diciembre de 2012 , de 19 de diciembre de 2017 y de 14 de junio de 2018 (rec. 474/2017 ) entre otras muchas, afirmándose que no se ostenta legitimación para la imposición o no de una sanción por entender que 'no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera'.

- Ello no impide apreciar la existencia de un interés legítimo en algunos casos. Así, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 11 de abril de 2006 (rec. 2543/2003 ) señalaba que '[...] Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, sentencia de 14 de diciembre de 2005, recurso directo 101/2004 )' y la STS 21 de septiembre de 2015 (rec. 4179/2012 ) lo ha admitido cuando el interés en que se imponga una sanción pudiese tener incidencia directa en su esfera patrimonial. También se ha reconocido cuando le reporte ventajas que no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios causados por la conducta denunciada, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras en defensa de la competencia, como las destinadas a acordar el cese de la conducta infractora que le perjudica ( STS de 19 de octubre de 2015 (rec. 1041/2013 ) o la obtención de beneficios competitivos ( STS de 18 de junio de 2014 (rec. 2096/2013 ), 17 de julio de 2014 (rec. 3471/2013 ).

- Finalmente, se ha negado esa legitimación cuando se invoca un mero interés moral afirmándose que 'sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante, [...]' ( STS, de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (rec. nº 6841/2003 ).'.

A la vista de la expuesta doctrina jurisprudencial, puesta en relación con el concreto suplico de la demanda, resulta evidente reconocer al recurrente la oportuna legitimación activa, si bien limitada a que la Administración autonómica, tras la eventual incoación del correspondiente expediente sancionador, desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar.



QUINTO.- La siguiente cuestión que plantea la Comunidad de Madrid hace referencia a su falta de competencia para ejercer directamente la disciplina urbanística, invocando a tal efecto el artículo 193 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

Dado que la pretensión actora se centra y se limita al ámbito estrictamente sancionador, es clara la competencia de la Comunidad de Madrid, para la incoación e instrucción del oportuno expediente sancionador en relación con la alegada infracción grave contemplada en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (' La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable'), tal como inequívocamente se desprende del artículo 231.1 de la citada última Ley (' Los municipios y la Comunidad de Madrid son competentes, para incoar e instruir los procedimientos para la sanción de infracciones urbanísticas').

No sucede lo mismo en relación con la eventual comisión de la infracción relacionada con el inicio o desarrollo ejercicio de actividad de vivero sin haber obtenido el correspondiente Informe Ambiental de Actividades (falta tipificada en el artículo 72.3 de la citada Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid -el artículo 59 invocado en la demanda fue derogado por el número 3 de la disposición derogatoria única de la Ley 4/2014, de 22 diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, con vigencia desde el 1 de enero de 2015-, por cuanto que en tal supuesto el ejercicio de la potestad sancionadora viene atribuido al municipio, según se desprende del artículo 72.4 en relación con los artículos 41 y siguientes, todos ellos de la citada Ley Autonómica 2/2002.



SEXTO.- Teniendo en cuenta, tal como se desprende del fundamento jurídico precedente, que la Comunidad de Madrid resulta ser competente para incoar e instruir los procedimientos sancionadores por infracciones urbanísticas, resulta conveniente recordar que, como es bien sabido, las potestades administrativas son de ejercicio imperativo para la Administración titular de las mismas que no sólo puede, sino que debe ejercerlas, en tanto no concurra prescripción o caducidad del plazo para hacerlas efectivas en un caso concreto.

Pues bien, en el caso concreto que nos ocupa, formulada la correspondiente denuncia por parte del aquí recurrente ante la Comunidad de Madrid, por ésta se acordó, según se desprende del expediente administrativo remitido, dirigirse a la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Villar del Olmo, en fecha 8 de septiembre de 2016, participándole el contenido de la denuncia así como requiriéndola para que informase sobre el asunto planteado y las actuaciones municipales realizadas. Igualmente acordó realizar la oportuna visita de inspección, siendo la misma llevada a cabo el 15 de marzo de 2017.

Pues bien, no consta en el expediente administrativo contestación alguna por la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Villar del Olmo a la información requerida por la Comunidad de Madrid.

Por otra parte, según se desprende el informe emitido por la Inspectora Urbanística que llevó a cabo la visita de inspección, la misma no pudo entrar en las parcelas inspeccionadas, no encontrando a nadie que pudiera facilitar información al respecto, por lo que la apreciación de la misma de que no se ha detectado ningún tipo de actividad resulta, a juicio de la Sala, prematura y precipitada puesto que a dicha conclusión se llega, como se ha dicho, sin entrar en las parcelas inspeccionadas por lo que no puede descartarse, sin más, la eventual comisión de la infracción urbanística denunciada.

Por tanto, no habiéndose recibido la información requerida, ni realizado en debida forma la inspección ordenada, resulta evidente que en el caso que nos ocupa el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración demandada, que el artículo 231.1 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid le atribuye, ha sido deficientemente ejercido, por lo que debe entenderse, en tales condiciones, contraria al ordenamiento jurídico la desestimación por silencio administrativo de la denuncia en su día formulada por el recurrente y de ahí que, teniendo en cuenta la conclusión a la que llegamos en el Fundamento Jurídico cuarto de la presente, debamos estimar parcialmente el recurso contencioso- administrativo en el sentido de condenar a la Comunidad de Madrid a que lleve a cabo las diligencias por ella acordadas (requerimiento de información a la Presidenta-Alcaldesa del Ayuntamiento de Villar del Olmo y visita de inspección a las parcelas denunciadas), así como cuantas otras considere necesarias para el total esclarecimiento de los hechos denunciados, en cuanto puedan resultar encuadrables en la falta grave tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, adoptando finalmente la resolución decisoria que corresponda en Derecho incluida, en su caso, la remisión del expediente al Ayuntamiento de Villar del Olmo si fuere éste competente, en aplicación del artículo 232.1 de la citada Ley 9/2001, para adoptar la sanción que corresponda.

A dicha conclusión no es óbice el contenido de la resolución de la Vicepresidenta de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, de fecha 21 de febrero de 2017, por la que se inadmite a trámite el recurso de alzada que había sido interpuesto por el denunciante en fecha 2 de enero de 2017, por cuanto que, como se desprende del propio contenido del expediente administrativo, el dictado de dicha resolución no fue obstáculo alguno para que por la Inspectora Urbanística, finalmente, hubiese llevado a cabo la frustrada inspección en fecha 15 de marzo de 2017, así como la petición de nueva información a la Presienta-Alcaldesa del Ayuntamiento de Villar del Olmo solicitada el 21 de junio de 2017. Esto es, la Resolución de 21 de febrero de 2017 de inadmisión del recurso de alzada no impidió a la Administración aquí demandada proseguir con la práctica de las actuaciones (infructuosas en cuanto a su resultado) que consideró oportunas, por lo que no puede ahora aducirse como obstáculo frente a la interposición del presente recurso contencioso-administrativo.

SÉPTIMO.- Según lo dispuesto en el apartado primero del artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas.

VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que con ESTIMACIÓN PARCIAL del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pedro Francisco , representado por el Procurador D. José Luis García Guardia, contra la inactividad de la Comunidad de Madrid.

respecto de la denuncia presentada en fecha 4 de septiembre de 2016, CONDENAMOS a la COMUNIDAD DE MADRID a que lleve a cabo las diligencias por ella acordadas (requerimiento de información a la Presidenta- Alcaldesa del Ayuntamiento de Villar del Olmo y visita de inspección a las parcelas denunciadas), así como cuantas otras considere necesarias para el total esclarecimiento de los hechos denunciados, en cuanto puedan resultar encuadrables en la falta grave tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, adoptando finalmente la resolución decisoria que corresponda en Derecho incluida, en su caso, la remisión del expediente al Ayuntamiento de Villar del Olmo si fuere éste competente, en aplicación del artículo 232.1 de la citada Ley 9/2001, para adoptar la sanción que corresponda. Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que la misma es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justificando el interés casacional objetivo que se pretenda.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. José Daniel Sanz Heredero D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Ramón Chulvi Montaner