Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 656/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 315/2015 de 30 de Julio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Rollo de apelación nº 315/2015
SENTENCIA Nº 656/2018
Ilmos. Sres.:
Presidente
DON ALBERTO ANDRÉS PEREIRA
Magistrados
DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS
DON FRANCISCO SOSPEDRA NAVAS
DOÑA ANA RUBIRA MORENO
DON EDUARDO RALLO PARICIO
En la ciudad de Barcelona, a 30 de julio de 2018.
LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el Rollo de Apelación
nº 315/2015, interpuesto por el CONSELH GENERAU D'ARAN, representado por el Procurador de los
Tribunales D. Jesús Sanz López y defendido por Letrado, siendo parte apelada el AYUNTAMIENTO DE LES,
representado por el Procurador de los Tribunales D. Ignacio de Anzizu Pigem y defendido por Letrado.
Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO - En el recurso contencioso-administrativo nº 155/2012, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Lleida, a instancias del Ayuntamiento demandante y apelado, frente a la Administración aquí apelante, se dictó Sentencia en fecha 25 de febrero de 2015 , por el que se estimó el recurso (' substancialment ', en los términos del fallo).



SEGUNDO - Contra la referida Sentencia se formuló recurso de apelación por la parte demandada, que fue admitido a trámite, con traslado a la parte actora, que evacuó escrito oponiéndose al recurso.



TERCERO - Elevadas las actuaciones a la Sala, se acordó formar el oportuno rollo de apelación, se designó Magistrado Ponente y, no habiéndose abierto el procedimiento a prueba en esta alzada ni celebrado vista, se señaló fecha para la votación y fallo del recurso, el 5 de junio de 2018.



CUARTO - En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO - Son hechos subyacentes al proceso los siguientes: 1) El Ayuntamiento de Les y el Conselh Generau d'Aran suscribieron un Convenio de colaboración en fecha 31 de marzo de 2009, en virtud del cual el segundo se comprometía a aportar, para la financiación de un Centro de Acogida Turística (CAT), a construir en dicho municipio, la suma de 60.000 euros. Siendo la aportación del propio Ayuntamiento, de 138.000 euros (pacto 3º).

El Convenio se sujetaba a las previsiones del Cap. IX (Subvenciones) del Decret Legislatiu 3/2002, de 24 de diciembre, TR de la Llei de Finances Públiques de Catalunya, y a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (pacto 7º).

Conforme al pacto 8º: 'Seràn causes de rescission auançada d'aguest Convèni...era impossibilitat sobrevenguda, legau o materiau, de dar compliment as sues clausules'.

2) Mediante una ' Addenda ' al Convenio, suscrita por las partes en fecha 16 de noviembre de 2009, el Conselh Generau se comprometió a una aportación adicional de 25.000 euros.

3) El Conselh Generau, en sesión ordinaria de 30 de mayo de 2011, en vista de los justificantes de la aportación del Ayuntamiento de Les (143.100 euros), acordó autorizar el pago de la subvención comprometida, por importe de 85.000 euros, con informe favorable de la Interventora.

4) En fecha 11 de octubre de 2011, la Associació d#Ens Locals de la Xarxa de Centres d'Acollida Turística de Catalunya (AELXCAT), acordó: 'Suspendre amb caràcter definitiu el procés de licitació del concurs per a l'execució de les obres de construcció del Centre d'Acollida Turística (CAT) de Les, motivat per no haver-se consolidat en els pressupostos de la Generalitat la anualitat de l'any 2011 del Conveni de col.laboració entre el Departament d'Innovació, Universitats i Empresa de la (GC) i (la AELXCAT), que finançava aquest procediment de licitació'.

5) Mediante resolución de 31 de enero de 2012, el Conseller d'Empresa i Ocupació de la GC acordó ' Denunciar el Conveni de col laboració subcrit en data 19 de desembre de 2008 entre el Departament i (la AELXCAT)'.

6) En fecha 26 de marzo de 2012, el Ayuntamiento de Les interpuso el presente recurso contencioso, en los términos del escrito de interposición, 'contra el Conselh Generau d'Aran por Inactividad de la Administración por su incumplimiento de las obligaciones para el mismo derivadas de los convenios suscritos con (el Ayuntamiento) en fecha 31 de marzo de 2009 y Addenda del mismo de 16 de noviembre de 2009'.

Hallándose ya en trámite el proceso, el Conselh Generau demandado acordó, en sesión ordinaria de 7 de mayo de 2012, ' instar era rescission auençada' del Convenio y Addenda de referencia , 'pera impossibilitat sobrevenguda, legau o materiau, de dar compliment as clausules deth convèni'.

Y ello, con invocación del art. 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , con 'suspension deth pagament dera subvencion'.

7) El Juzgado a quo dictó Sentencia en fecha 25 de febrero de 2015 , acordando en el fallo: 'Que estimant substancialment el present recurs...contra la inactivitat...s'ha de declarar la mateixa i condemnar al Conselh Generau d'Aran al pagament dels 85.000 euros convinguts a la part actora...amb expressa imposició de costes per a la part demandada fins al límit quàntic de 300 euros'.



SEGUNDO - Se extraen del recurso de apelación formulado por la Administración demandada frente a dicha Sentencia, en esencia, los siguientes motivos de impignación de la misma: 1) Error en la valoración de la prueba. Existencia de imposibilidad fáctica o jurídica para el cumplimiento del Convenio.

2) Prejudicialidad, en relación con decisiones pendientes de adoptar por este Tribunal, sobre hechos conexos.

3) El incumplimiento de la finalidad para la cual la financiación fue otorgada constituye causa de revocación/reintegro de la subvención.

La representación procesal del Ayuntamiento demandante y apelado interesa en esta alzada la íntegra confirmación de la Sentencia apelada.



TERCERO - La inactividad del Conselh Generau demandado, objeto de denuncia en el proceso por parte del Ayuntamiento recurrente, y su consecuencia, el impago por el primero de los 85.000 euros comprometidos a tenor del Convenio -y Addenda al mismo- suscrito entre las partes, se justifican por dicho Conselh en la imposibilidad sobrevenida de ejecutar la inversión proyectada, la construcción del CAT en el municipio de Les, debido al desistimiento al respecto, mediante denuncia unilateral de sus obligaciones, acordada por una tercera Administración, la Generalitat de Catalunya, a tenor de la reseñada resolución del Conseller d'Empresa i Ocupació, de fecha 31 de enero de 2012.

Denuncia unilateral por parte de la Generalitat de Catalunya, como Administración subvencionante del conjunto del proyecto, determinante a su vez de las decisiones adoptadas por la Associació d'Ens Locals de la Xarxa de Centres d'Acollida Turística de Catalunya (AELXCAT).

Pues bien. Sobre tales hechos relacionados, se han dictado por esta Sala y Sección, como conocen las partes, diversas Sentencias.

Entre ellas, la de 3 de julio de 2015, rec. 257/2012, resolviendo un recurso interpuesto por la AELXCAT, teniendo por objeto (antecedente 1º) 'la resolución dictada en fecha 31 de enero de 2012 por el Conseller d'Empresa i Ocupació de la Generalitat de Catalunya, por la que denunció el Convenio de colaboración suscrito en fecha 19 de diciembre de 2008 con la Asociación actora, y contra la resolución del mismo órgano de fecha 6 de junio de 2012, por la que inadmitió el recurso de reposición formulado aquélla, contra la primera resolución'.

Se razona en dicha Sentencia lo siguiente: '

TERCERO - Entrando pues en el examen del fondo del asunto, la demanda razona en primer lugar, sobre la 'naturalesa i contingut del Conveni denunciat', y la 'naturalesa de la resolució de denúncia objecte del present recurs', concluyendo en que se trata de una 'resolució administrativa...susceptible de ser recorreguda en via administrativa', y asimismo, en el 'incompliment del Conveni' por parte de la Administración demandada.

1) La Asociación actora, d'Ens Locals de la Xarxa de Centres d'Acollida Turistica de Catalunya (AELXCAT), tiene su fundamento en las previsiones contenidas en la D. Adicional Quinta.1 de la Ley 7/85, de 2 de abril, LBRL , y en el art. 133.1 del Decret Legislatiu 2/2003, TR de la Ley municipal y de régimen local de Catalunya, que contemplan la posibilidad de que los entes locales se asocien para la protección y promoción de sus intereses comunes, previendo el apartado 3 de la antedicha D. Adicional Quinta, que 'Dichas asociaciones, en el ámbito propio de sus funciones, podrán celebrar convenios con las distintas Administraciones públicas'.

2) El Convenio suscrito en fecha 19 de diciembre de 2008 entre la Generalitat de Catalunya y la Asociación actora, está configurado normativamente en los arts. 6 y 8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , art. 57 de la LBRL, y art. 108 y siguientes de la Llei del Parlament 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, como de colaboración, de naturaleza administrativa, y sujeto al derecho público y al orden contencioso-administrativo.

Con arreglo al art. 109 ('Régimen jurídico') de la LP 26/2010, de 3 de agosto: '1. Los convenios y los protocolos tienen carácter voluntario y deben estipularse en términos de igualdad entre las partes. En ningún caso son de aplicación las prerrogativas que la legislación de contratos del sector público atribuye a los órganos de contratación.

2. Los convenios se rigen por sus cláusulas, por la presente ley, por la legislación de régimen local o por la correspondiente legislación sectorial, así como, para resolver las dudas y lagunas que puedan plantearse, por los principios de la legislación sobre contratos del sector público, sin perjuicio de lo dispuesto por el apartado 1.

3. Los convenios que comportan el otorgamiento de una subvención por parte de las administraciones públicas deben ajustarse a las normas que regulan el otorgamiento, sin perjuicio de la aplicación supletoria de lo establecido por la presente ley'.

Señala al respecto la STS, Sala 3ª, de 5 de abril de 2011, rec. 4653/2008 , FJ 5º, con remisión a otra anterior de 18 de febrero de 2004 (RC 6693/2001), que 'la jurisprudencia de esta Sala admite la existencia de los convenios de colaboración, o cooperación, para el mejor desarrollo y cumplimiento de una finalidad de carácter público estipulados entre Entidades de este carácter, e incluso entre Entidades de Derecho Público y sociedades privadas, gestoras de dichos servicios, siempre que ya figuren creadas e integradas en la propia organización de tales Entidades Públicas, de manera que el Ente correspondiente viene a canalizar a través de las organizaciones instrumentales creadas dentro de su misma organización el cumplimiento del interés público que se trata de satisfacer ( Sentencia de 4 de julio de 2.003, precisamente referida a un pleito procedente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña )'.

3) A su vez, el propio Convenio que está en el origen del proceso, suscrito en fecha 19 de diciembre de 2008, precisa en su transcrita Cláusula 6ª la normativa que le es de aplicación, constituida por su clausulado, por el 'Capitol IX, relatiu a les subvencions, del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya', y por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.



CUARTO - La aplicación del anterior marco normativo a las circunstancias del caso, determina que no pueda considerarse ajustada a derecho la denuncia unilateral del Convenio, acordada por la Administración demandada en fecha 31 de enero de 2012.

Conclusión que coincide con la de la Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 30 de abril de 2015, rec.

256/2012 , dictada en un litigio entre las mismas partes, teniendo por objeto un posterior Convenio, suscrito en fecha 9 de noviembre de 2010.

1) En efecto, del clausulado del Convenio de 19 de diciembre de 2008 no resulta previsión ninguna para su denuncia unilateral por una de las partes, sino que antes bien, la Cláusula 7ª prevé un mecanismo de consultas, 'davant una circumstància no prevista...a fi d'establir de comú acord la solució més adient'.

Lo que es acorde con el art. 120 de la LP 26/2010, de 3 de agosto, a cuyo tenor, es contenido propio de los convenios, la determinación de: '...h) Las causas y las formas de extinción diferentes de la expiración del plazo de vigencia, y la forma de finalizar las actuaciones en curso en caso de extinción anticipada (que aquí no se contemplaron).

l) Los órganos y los procedimientos a que se someten las diferencias que puedan surgir sobre la interpretación y el cumplimiento del convenio, sin perjuicio de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo'.

Así pues, a falta de previsión expresa sobre la posibilidad de denuncia unilateral del Convenio, la misma resulta contraria al principio de igualdad entre las partes, ex art. 109 de la LP 26/2010, de 3 de agosto, reconocido por demás por la Administración demandada, en su resolución de 6 de junio de 2012 aquí impugnada (FJ 1º precedente).

Siendo igualmente la decisión de denuncia unilateral, contraria al principio de que el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes, con arreglo al art. 1256 en relación con los arts. 1.254 , 1.255 , 1.258 y 1.281 del Código Civil .

2) Por tanto, en defecto de la posibilidad de dicha denuncia unilateral, la Administración demandada pudo plantearse, con arreglo al marco normativo aplicable el Convenio, la revocación de las obligaciones de pago contraídas, si concurrían causas para ello conforme al art. 99 del DL 3/2002, de 24 de diciembre , en cuyo caso, con arreglo al art. 100.1 del mismo cuerpo legal : 'b) El procedimiento se resuelve de acuerdo con lo determinado en las normas reguladoras del procedimiento administrativo común, y en todo caso debe reconocerse a las personas interesadas el derecho a efectuar alegaciones, proponer medios de prueba, y el preceptivo trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución que ponga fin al expediente '.

3) Y si no concurrían causas de revocación, la Administración demandada venía obligada, conforme a lo previsto en el art. 36.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , a proceder a la revisión de oficio del Convenio, o a la declaración de lesividad del mismo, con arreglo a los arts. 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .



QUINTO - Adicionalmente, las resoluciones impugnadas deben estimarse disconformes a derecho, también por lo siguiente: 1) Por cuanto, a la vista del expediente administrativo, se sustrajo a la Asociación actora de toda intervención en el procedimiento que derivó en la resolución impugnada adoptada en fecha 31 de enero de 2012, sin posibilidad por ende de formular alegaciones en contra de la denuncia del Convenio y proponer y practicar prueba contradictoria a las conclusiones de los informes, de la Subdirectora general del Programació Turística y de la Directora General de Turisme ('Memòria justificativa'), seguida todavía de una 'Memòria econòmica per a la modificació del Conveni', que precedieron a la decisión de denuncia unilateral.

Dicha intervención está prevista tanto en el procedimiento de revocación, a tenor del transcrito art. 100.1 b) del DL 3/2002, de 24 de diciembre , como en los de revisión de oficio y declaración de lesividad, ex art.

84.1 , 102 y 103.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y su ausencia en este caso, debe estimarse un defecto sustancial del procedimiento seguido, que dio lugar a efectiva indefensión, a los efectos del art. 63.2 de dicha última Ley.

2) Tanto es así, que esa ausencia de la legalmente obligada intervención se vio completada con la inadmisión, mediante resolución de 6 de junio de 2012, del recurso de reposición formulado por la Asociación actora, contra la decisión de denuncia unilateral adoptada el 31 de enero de 2012.

Dicho recurso de reposición, potestativo, formulado contra una resolución del Conseller que agotaba la vía administrativa, con arreglo al art. 75.1 a ) y 2 c) -anulando un Convenio, como supuesto equiparable al de este último precepto- de la LP 26/2010, de 3 de agosto, resultaba admisible, conforme al art. 77 del mismo cuerpo legal .

Y su indebida inadmisión, con la consiguiente ilegalidad, ex art. 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de la resolución de resolución de 6 de junio de 2012 aquí impugnada, evita toda posibilidad de tener por subsanada la falta de audiencia previa en el procedimiento a la Asociación actora, mediante el examen -que no se produjo- por la Administración demandada de dicho recurso (al respecto, STS, Sala 3ª, de 24 de mayo de 2004, rec. 220/99 , FJ 2º; Sentencia de esta Sala y Sección de 2 de noviembre de 2010, rec. 339/2008 , FJ 5º).

3) Por último, en lo que se refiere a la justificación sustantiva de la resolución de denuncia unilateral del Convenio, adoptada en fecha 31 de enero de 2012, la misma parece encontrarse en las previsiones del Decret 109/2011, de 11 de enero, sobre criterios de aplicación de la prórroga de los presupuestos de la Generalitat para 2010, mientras no se hallen vigentes los de 2011, disposición incorporada al expediente administrativo y a la que se remite el informe ya citado de la Subdirectora general de Programació Turística, de 18 de enero de 2012, y a tenor de cuyo art. 3.3: 'Respecto a compromisos plurianuales con anualidad para el 2011 y expedientes de gasto anticipado, los departamentos efectuarán una revisión exhaustiva de los mismos y propondrán la supresión o aplazamiento de todos los que no sean estrictamente imprescindibles y, en particular, de los que todavía no han comportado ningún compromiso jurídicamente vinculante'.

Determinada pues la decisión de denuncia unilateral del Convenio, cabalmente, por la crisis económica sobrevenida y los consiguientes condicionamientos presupuestarios, las motivos que se relacionan en la resolución impugnada (FJ 1º precedente, apdo. 3), carecen de la suficiente fuerza de convicción, por cuanto se refieren a circunstancias ya previstas cuando se suscribió el Convenio.

Yen cuanto a la eficacia, viabilidad y situación de los Centros de Acogida Turística, las presuntas carencias al respecto han pretendido acreditarse mediante informes elaborados un año y medio después de la decisión adoptada, que reflejan la situación de los centros (6 de los 10 concernidos, complemento II del expediente administrativo, no estando incluido Palafrugell en el Convenio), en julio de 2013.

Siendo así que, tal como se puso de manifiesto en la ya citada Sentencia de esta Sala y Sección de 30 de abril de 2015, rec. 256/2012 , FJ 4º, 'esta documentación refleja la situación habida después de la denuncia del convenio y pérdida de sus efectos, en concreto la existente en julio de 2013, por lo que no puede ser tomada en consideración al resolver sobre la conformidad a derecho de la resolución que deja sin efecto el convenio de colaboración suscrito'.

La transcrita Sentencia acordó en el Fallo, consecuentemente: 'ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte actora, contra las resoluciones dictadas en fechas 31 de enero de 2012 y 6 de junio de 2012 por el Conseller d'Empresa i Ocupació de la Generalitat de Catalunya, las cuales SE ANULAN por no estimarse ajustadas a derecho, quedando la Administración demandada obligada al cumplimiento del Convenio de colaboración suscrito en fecha 19 de diciembre de 2008'.



CUARTO - El propio el Ayuntamiento de Les, aquí actor frente a la inactividad del Conselh Generau demandado, entre los diversos recursos contenciosos que interpuso, impugnó en uno de ellos la referida resolución de 31 de enero de 2012 del Conseller d'Empresa i Ocupació de la Generalitat de Catalunya.

Fue resuelto mediante Sentencia de esta Sala y Sección de 30 de septiembre de 2015, rec. 224/2012 , que se remitió (FJ 3º) a la transcrita en el FJ anterior, acordando en el fallo: 'Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Les contra la resolución dictada en fecha 31 de enero de 2012 por el Hble. Sr. Conseller d'Empresa i Ocupació de la Generalitat de Catalunya, la cual se anula por no estimarse ajustada a derecho, quedando la Administración demandada obligada al cumplimiento del Convenio de colaboración suscrito en fecha 19 de diciembre de 2008'.



QUINTO - Partiendo de los anteriores pronunciamientos, está en lo cierto la Sentencia apelada, cuando pone de manifiesto, en su FJ 3º, que: '...un cop acreditat el compliment de les obligacions que corresponien a l'Ajuntament de Les, al Conselh Generau d'Aran li correspon el pagament dels 85.000 euros convinguts, sense que pugui endegar cap procediment destinat a la seva devolució, almenys, fins que no consti de manera definitiva i irrevocable la impossibilitat d'assolir l'objecte del conveni'.

Y como quiera que dicha imposibilidad no resulta de los referidos pronunciamientos de este Tribunal, es corolario de ello la procedencia de confirmar los de la Sentencia apelada, con desestimación del presente recurso de apelación, salvo en el extremo que sigue.



SEXTO - Siendo cierto que las decisiones del Conselh Generau demandado y apelante, se vieron condicionadas por las adoptadas por una tercera Administración, en este caso las de la Generalitat de Catalunya, y por las de la propia AELXCAT, relacionadas con aquéllas, se estima procedente, valoradas las circunstancias y con arreglo al art. 139.1 y 2 LJCA , no imponer a la parte demandada y apelante las costas procesales devengadas en ambas instancias, con estimación del recurso de apelación en cuanto a la condena en costas contenida en la Sentencia apelada.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido: 1º.- ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso de apelación formulado por el CONSELH GENERAU D'ARAN, contra la Sentencia dictada en fecha 25 de febrero de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo 1 de Lleida, que se confirma por estimarse ajustada a derecho, salvo en cuanto a la condena en costas de la parte demandada , que se deja sin efecto.

2º.-NO HACER pronunciamiento sobre el pago de las costas devengadas en esta alzada.

Contra esta Sentencia cabe interponer en su caso recurso de casación, en el plazo de 30 días desde su notificación, con arreglo al art. 89.1 LJCA en la redacción conferida por la L.O. 7/2015, en relación con lo previsto en el art. 86 y siguientes LJCA .

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así, por esta Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.