Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 660/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 548/2017 de 13 de Mayo de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.

SECCION TERCERA.

RECURSO 548/2017.

S E N T E N C I A

Iltmos. Sres. Magistrados

Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.

Don Guillermo del Pino Romero.

Doña. María José Pereira Maestre.

En la ciudad de Sevilla, a 13 de mayo de 2020.

La Sala en Sevilla de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ha visto el recurso seguido en esta Sección Tercera con el número 548/2017 interpuesto por el Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda (Cádiz), que ha actuado representado y asistido por el Letrado D. Antonio Jesús Moreira Pérez, contra la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrado de la Junta de Andalucía. Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dña. María José Pereira Maestre, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso se interpuso contra las Resoluciones de 27 de mayo de 2017, dictadas por la Delegación Territorial de Educación de Cádiz, por delegación del titular de la Consejería, por la que se aprueba la liquidación de las dos subvenciones concedidas a la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir (MMBG) y por sucesión de deudas al Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda (Cádiz), para ayudas por desplazamiento del alumnado que realiza prácticas formativas correspondientes a la fase de Formación en Centros de Trabajo impartidas en el Centro de Formación Profesional José Cabrera de Trebujena, curso 2009/2010 (Exptes: 2010/326964 y 2010/326680).

SEGUNDO.- En el escrito de demanda la parte recurrente solicitó que se dictara sentencia anulando el acto recurrido.

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la demandada se opuso a las pretensiones de la recurrente, y pidió que se dictara sentencia por la que se desestimase íntegramente la demanda.

CUARTO.-Recibido el presente recurso a prueba y practicadas las propuestas que fueron admitidas, se dio ocasión a las partes para que formularan sus escritos de conclusiones, y tras ello, quedaron las actuaciones conclusas para sentencia.

QUINTO.-Se señaló para votación y fallo el día de hoy en el que, efectivamente, se ha deliberado, votado y fallado.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del recurso las Resoluciones de 27 de mayo de 2017, dictada por la Delegación Territorial de Educación de Cádiz, por delegación del titular de la Consejería, por la que se aprueba la liquidación de las dos subvenciones concedidas a la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir (MMBG) y por sucesión de deudas al Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda (Cádiz), para ayudas por desplazamiento del alumnado que realiza prácticas formativas correspondientes a la fase de Formación en Centros de Trabajo impartidas en el Centro de Formación Profesional José Cabrera de Trebujena, curso 2009/2010 (Exptes: 2010/326964 y 2010/326680).

SEGUNDO.-En esta materia, esta Sala y Sección ha dictado sentencia de 2 de mayo de 2019 en los autos 481/2017 (también en el recurso 464/2017, sentencia de fecha 15 de mayo de 2019) en los que se resolvía idéntica pretensión de otro municipio respecto de idéntico acuerdo de reintegro sobre la base de la sucesión del ente local en la posición de la Mancomunidad de municipios disuelta y con ocasión del mismo tipo de ayuda.

En dicha sentencia señalamos: 'Se expone en la demanda (1) que la Orden de la Consejería de Educación de 9 de febrero de 2004 regulaba la concesión de ayudas por desplazamientos para alumnos desde su domicilio habitual al domicilio de la empresa o empresas en las que estuviesen desarrollando las prácticas formativas correspondientes a la fase de Formación en Centros de Trabajo: 'El Centro Educativo donde cursan sus estudios los alumnos beneficiarios de las ayudas, actúa como entidad colaboradora, ya que en virtud de lo establecido en los arts. 8 y 10 de la Orden de 9 de febrero de 2004, el Consejo Escolar del centro educativo estudia las solicitudes y elabora el listado de las aprobadas y/o desestimadas, siendo la Dirección del centro la que deberá remitir la relación de los beneficiarios de las ayudas aprobadas'; (2) que el 30 de marzo de 2010, se reciben en el Servicio de Ordenación Educativa de la Delegación Provincial de Educación de Cádiz, las solicitudes de los alumnos cuyas solicitudes fueron aprobadas por el Consejo Escolar, y por Resolución de 22 de marzo de 2010 de la Delegada Provincial de Educación de Cádiz, se concede a los alumnos del CFP José Cabrera de la localidad de Los Molares, asignación económica en concepto de ayudas por desplazamientos, por haber participado los beneficiarios en el programa de formación en centros de trabajo, durante el año escolar 2009/2010, por importe de 5.130 euros, cantidad que se pone a disposición del Centro Educativo para su posterior distribución entre los alumnos beneficiarios; (3) que 'al parecer, ya que no consta en el expediente', con fecha 14 de noviembre de 2013 al Centro Docente José Cabrera, recibe requerimiento de justificación de ayudas, a lo que se contesta que el Centro Educativo era titularidad de la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir, en cuya cuenta se realizó el ingreso de las ayudas, lo que lleva al inicio del procedimiento de reintegro de subvenciones frente a la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir el 25 de junio de 2015; (4) que por resolución de 27 de mayo de 2016 de la Delegación Territorial de Educación en Cádiz se acuerda el reintegro de la subvención concedida al Centro de Formación Profesional José Cabrera, dependiente entonces de la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir; (5) que el 7 de noviembre de 2016, mediante escrito del Gerente Provincial de la Agencia Tributaria de Andalucía, se recomienda el inicio de un procedimiento de sucesión de deudas, en el que se indica que para poder iniciarlo se debe proceder a la anulación de la liquidación ya realizada y girar liquidaciones individuales a cada uno de los municipios integrantes de la Mancomunidad; (6) que el 8 de marzo de 2017, 'con un evidente afán recaudatorio', se acuerda el inicio del procedimiento de reintegro de subvención al Ayuntamiento de Los Molares por sucesión de deuda de la extinta Mancomunidad, formulando el Ayuntamiento de Los Molares el 30 de marzo alegaciones a dicho acuerdo, hasta que por resolución de 22 de mayo de 2017 se aprueba la liquidación de la subvención concedida a la extinta Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir y por sucesión de deudas al Ayuntamiento de Los Molares, y se anula la Resolución de 27 de mayo de 2016.

En cuanto al iter procedimiental del proceso de disolución - liquidación de la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir, se alega en la demanda los siguientes extremos:

- El Pleno de la Mancomunidad en sesión extraordinaria de 8 de junio de 2012 adopta el acuerdo de inicio de proceso de disolución, de conformidad con el art. 38 de sus Estatutos, aprobándose el procedimiento de liquidación de los bienes y obligaciones de la misma.

- Con fecha 18 de septiembre de 2012 se constituye la Comisión Liquidadora, que el 18 de mayo de 2013 acuerda elevar a la asamblea de la Mancomunidad para su aprobación el informe de la liquidación con el contenido exigido en sus Estatutos.

- El 25 de junio de 2013 se acuerda la disolución provisional, sometiéndose a información pública en el BOP de Cádiz y Sevilla, marcando la publicación en el BOP de Sevilla de 5 de septiembre de 2013 el inicio del plazo de alegaciones.

- El 22 de abril de 2014, en Pleno Extraordinario, se adopta el acuerdo de disolución definitiva de la Mancomunidad y se aprueba la cuenta de liquidación, aprobando la valoración de los recursos, con un importe de activo de 8.094.380,59 euros, valorándose las cargas y obligaciones por un importe pasivo de 42.605.098,48 euros a fecha 7 de abril de 2014, formado por la deuda con proveedores, trabajadores, Hacienda, Junta de Andalucía, Ministerios y Diputaciones Provinciales, Deuda bancaria, e intereses derivados de Sentencias Judiciales, aprobándose la distribución del pasivo con las cuotas de participación resultante para cada Ayuntamiento, asignándose al Ayuntamiento de Los Molares el 0,881900%. En el BOJA nº 91 de 14 de mayo de 2014, se publica la disolución definitiva de la Mancomunidad, por Resolución de 8 de julio de 2015 se procede a la cancelación provisional de la inscripción registral de la Mancomunidad en el Registro Andaluz de Entidades Locales, y por Resolución de 30 de julio de 2015 se procede a la cancelación definitiva de la inscripción registral, y previamente, el 20 de febrero de 2015, la Dirección de Administración Local, habiendo tenido conocimiento del acuerdo de extinción de la Mancomunidad de 22 de abril de 2014, requiere a ésta para que formule la solicitud de cancelación en el referido Registro: 'De dicho requerimiento se desprende que el conocimiento de la Junta de Andalucía de la disolución definitiva de la MMBG no fue de modo alguno en el año 2016. El Ayuntamiento de los Molares abonó la deuda que se le reconoció en proporción a su cuota de participación en la MMBG, no manteniendo en la actualidad deuda alguna con la misma'.

El primer motivo de impugnación que aduce el Ayuntamiento recurrente es la nulidad del procedimiento de transmisión de deudas porque la resolución de reintegro de 27 de mayo de 2016 se dictó y notificó a la Mancomunidad cuando 'ya había desaparecido al publicarse el Acuerdo de Disolución de 22 de abril de 2014, en el BOJA nº 91 de 14 de mayo de 2014', según mantiene en sus argumentos la Administración demandada, conforme a lo establecido en el art. 77.4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, según el cual: La asamblea remitirá el acuerdo sobre disolución al 'Boletín Oficial de la Junta de Andalucía' para su oportuna publicación. La extinción de la mancomunidad se producirá con la publicación. Entiende el Ayuntamiento recurrente que, de acuerdo con la propia tesis de la Junta de Andalucía, 'el derecho de la Administración al reintegro se produjo contra una entidad ya desaparecida, en lugar de contra sus sucesores, por lo que la sucesión de deudas que ahora se pretende llevar a cabo debe reputarse nula de pleno derecho, en virtud de lo establecido en el art. 62.1 c) y f) de la Ley 30/1992, vigente a la fecha del dictado de la misma', siendo la propia demandada, la que considera la nulidad de la referida actuación, invocando sentencia de la Audiencia Nacional, (Sección Séptima) de 1 de julio de 2013, que textualmente establece: 'En consecuencia, cuando se inició el procedimiento de reintegro (13 de septiembre de 2010), ya se había producido la sucesión empresarial prevista en el convenio concursal aprobado judicialmente y, por tanto, la ahora demandante se había subrogado en la situación jurídica de la entidad beneficiaria de la subvención, siendo así que el referido expediente, entregándole la carta de pago para hacer efectivo el reintegro, en su condición de sucesora de la beneficiaria, sin haberle dado trámite de audiencia en dicho expediente. Lo que hace que dicha actuación administrativa haya de considerarse nula de pleno derecho, por la conculcación de derechos susceptibles de amparo constitucional ( arts. 62 y 102, Ley 30/1992, en relación con el art. 24.1 CE)'.

Este motivo no se puede acoger. En principio, y como alega la Administración demandada, los fondos públicos entregados para atender los gastos de desplazamiento de los alumnos del CFP José Cabrera de Trebujena, titularidad en aquel momento de la Mancomunidad, no llegaron a ser aplicados al fin público previsto, circunstancia esta que 'no es puesta en duda por la contraparte, que no realiza el mínimo alegato en torno a la causa material del reintegro', ni lo hizo la Mancomunidad 'cuando el inicial procedimiento de reintegro ulteriormente anulado se dirigió contra ella', siendo la única contestación al respecto la que dio el Director del Centro obrante al folio 53 del expediente: 'Sobre la cantidad de 6.840 € el Consejo Escolar de fecha 22 de noviembre de 2012, decidió no justificar dicha transferencia, al no tener constancia de la misma por parte del Titular. De la cantidad de 5.130 €, ocurre igual que la anterior, aunque de esta cifra no tenía constancia de su transferencia'.

Esto sentado, el procedimiento se ha dirigido contra el Ayuntamiento de Los Molares, cuya audiencia ha sido garantizada, habiéndose hecho aplicación de lo dispuesto en el artículo 126.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía que, a propósito de los responsables de la obligación de reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los casos previstos en el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, establece que 'en el caso de sociedades o entidades disueltas y liquidadas, sus obligaciones de reintegro pendientes se transmitirán a los socios o partícipes en el capital, que responderán de ellas solidariamente y hasta el límite del valor de la cuota de liquidación que se les hubiere adjudicado'. Y es que en el punto Tercero del Acuerdo de disolución definitiva de la Mancomunidad adoptado por Pleno Extraordinario de 22 de abril de 2014, después de aprobar la cuenta de liquidación y 'la distribución del pasivo con las cuotas de participación resultantes para cada Ayuntamiento' (ordinal Segundo), se estipulaba que 'igualmente cualquier otra obligación o carga que pudiera surgir en el futuro imputable a la MMBG, será asumida por los Ayuntamientos mancomunados de acuerdo con el último porcentaje de participación aprobado', el cual, en el caso del Ayuntamiento de Los Molares, era el ya expresado de 0,881900%.

SEGUNDO.- Alega en segundo lugar el Ayuntamiento recurrente la nulidad de la liquidación de la subvención por sucesión de deudas, invocando el art. 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, 'ya que la Administración Autonómica ha observado un procedimiento para anular su anterior acto, pero no ha utilizado el concreto procedimiento previsto en los arts. 106 y ss de la mencionada LPAC' y, por tanto, 'se ha procedido a la anulación de la Resolución de 27 de mayo de 2016 prescindiendo del procedimiento legalmente previsto para ello'.

Tampoco este alegato (que no contiene explicación de por qué y cuál concreto procedimiento de los previstos en los arts. 106 y ss. se debió aplicar) puede prosperar, pues la nulidad de la Resolución de 27 de mayo de 2016 se acordó por haber sido notificada estando ya disuelta la Mancomunidad y, por tanto, lo que procedía era aplicar lo ya previsto en el Acuerdo de 22 de abril de 2014 de disolución definitiva de la Mancomunidad, antes expresado, para el caso de 'cualquier otra obligación o carga que pudiera surgir en el futuro imputable a la MMBG' una vez ésta extinguida.

Se alega también que el acto recurrido es contrario a lo establecido en el art. 40.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, del mismo tenor que el ya reproducido art. 126.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, y ello porque se refiere 'este precepto a obligaciones de reintegro pendientes, que no es el caso' dado que 'el Ayuntamiento al que represento tenía una deuda reconocida en el Acuerdo de Disolución Definitiva de la MMBG de 22 de abril de 2014 y en el Balance de Liquidación Complementario de 25 de mayo de 2015, deuda que ha sido debidamente saldada por éste, habiendo realizado los ingresos en la Cuenta de Liquidación de la MMBG, dicha cantidad ha sido destinada al pago de las deudas conforme a la prelación de pago establecida en el Punto Quinto del Acuerdo de Disolución Definitiva, quedando cancelada en su totalidad la deuda mantenida con la MMBG según su participación en la misma'. Sin embargo, ello no determina la inaplicabilidad del punto Tercero del meritado Acuerdo de 22 de abril de 2014 de disolución definitiva de la Mancomunidad, sobre lo cual nada objeta ni expresa el Ayuntamiento recurrente en su demanda.

Por último, se alega también 'la nulidad del acto impugnado por la vigencia de la personalidad jurídica de la MMBG en tanto dure el proceso de liquidación', con invocación del art. 77.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, que respecto a la disolución de las mancomunidades establece que 'en caso de disolución de una mancomunidad, esta mantendrá su capacidad jurídica hasta que el órgano de gobierno colegiado apruebe la liquidación y distribución de su patrimonio'. Entiende el Ayuntamiento recurrente que la aprobación de la disolución definitiva abre la fase de la liquidación definitiva, 'situación en la que nos encontramos, la cual se ha de llevar a cabo en base a las normas aprobadas en el Acuerdo de Disolución Definitiva de 22 de abril de 2014, tal y como se viene realizando por la Liquidadora de la MMBG, que a dichos efectos conserva capacidad jurídica para culminar el proceso de liquidación de manera ordenada, aunque la MMBG esté extinguida a efectos meramente formales, ya que dicho acuerdo no tiene un efecto constitutivo, sino meramente declarativo dado que las liquidadoras continuarán como tales y deberán seguir representando a la entidad mientras surjan obligaciones pendientes o sobrevenidas y existan aún activos y pasivos pendientes de adjudicar y liquidar'.

Ya se decía en el acto recurrido que conforme a la normativa específica para este tipo de entidades, las Mancomunidades, el referido art. 77 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, dispone lo siguiente:

'1. La disolución de mancomunidades se ajustará al régimen establecido en sus propios estatutos, que deberán respetar, en todo caso, lo establecido en la presente ley.

2. En caso de disolución de una mancomunidad, esta mantendrá su capacidad jurídica hasta que el órgano de gobierno colegiado apruebe la liquidación y distribución de su patrimonio.

3. El acuerdo de disolución se comunicará a la consejería competente sobre régimen local, que lo trasladará a la Administración General del Estado.

4. La asamblea remitirá el acuerdo sobre disolución al 'Boletín Oficial de la Junta de Andalucía' para su oportuna publicación. La extinción de la mancomunidad se producirá con la publicación'.

Pues bien, los Estatutos contemplaban en su art. 38 las normas que debían regir para la disolución y liquidación de la Mancomunidad, constando que el referido Acuerdo de 22 de abril de 2014, en su punto Primero aprobaba definitivamente la disolución de la MMBG, y en su punto Segundo aprobaba la cuenta de liquidación, y fue publicado en el BOJA de 14 de mayo de 2014, de modo que la MMBG mantuvo la personalidad jurídica, conforme al art. 77.2 citado, hasta que el Pleno de la citada Mancomunidad de 22 de abril de 2014 aprobó la cuenta de liquidación y la distribución de los bienes, derechos y obligaciones derivadas de su situación patrimonial, y se debe considerar extinguida desde el 14 de mayo de 2014, fecha de la publicación en el BOJA del acuerdo de su disolución definitiva, conforme con el punto 4 del mismo art. 77, y, a partir de esa fecha, ha de entenderse que surte efectos frente a terceros acreedores, de modo que cualquier reclamación de deuda de la MMBG ha de dirigirse no a dicha mancomunidad ya extinguida, sino a los ayuntamientos de los municipios que la integraron de acuerdo con las cuotas de participación expresadas en el punto Tercero del precitado acuerdo.

También se decía en el auto recurrido, saliendo al paso de la alegación de la Corporación sobre el mantenimiento de 'una situación de hecho de liquidación', que la previsión del Acuerdo de 22 de abril de 2014 acerca del mantenimiento de la comisión liquidadora más allá del cese de la capacidad jurídica de la MMBG, 'carece de encaje normativo y sólo puede entenderse, dado el corto plazo (60 días), que se impuso para hacer las últimas gestiones', sin que pueda sostenerse que se pretendiera 'que las funciones de liquidación sigan siendo retenidas por plazo indefinido por el órgano liquidador una vez extinta la MMBG con la inaceptable consecuencia de que la extinción na habría surtido efectos respecto a terceros'.

Por aplicación de los anteriores razonamientos, el recurso no puede ser estimado.

TERCERO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción procede la condena de la parte recurrente al pago de las costas; si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 del mismo precepto, se limita su importe a 600 Euros por todos los conceptos.

Vistos los artículos citados, los concordantes, y demás pertinentes de general aplicación.

Fallo

Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda (Cádiz) contra las Resoluciones de 27 de mayo de 2017, recaídas en los expedientes 2010/326964 y 2010/326680, expresadas en el antecedente de hecho primero, las cuales confirmamos por entenderlas ajustadas a derecho, imponiendo las costas a la parte recurrente en los términos y con el límite expresados en el fundamento jurídico último.

Notifíquese la presente sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente a la notificación de esta resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en los arts. 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará en legal forma a las partes, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.