Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 67/2018, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 316/2017 de 20 de Febrero de 2018

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD
CACERES
SENTENCIA: 00067/2018
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,
integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S.M. el Rey, ha dictado la
siguiente:
SENTENCIA NUM.67
PRESIDENTE :
DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS
MAGISTRADOS :
DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO
DON MERCENARIO VILLALBA LAVA
DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU
DON CASIANO ROJAS POZO /
En Cáceres a veinte de febrero de dos mil dieciocho.
Visto el recurso contencioso administrativo número 316 de 2017 , promovido por el Procurador Don
Antonio Crespo Candela, en nombre y representación de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, INDUSTRIA
Y SERVICIOS DE BADAJOZ , siendo demandada la JUNTA DE EXTREMADURA , representada y
defendida por el Sr. Letrado del Servicio Jurídico, recurso que versa sobre Resolución del Consejero de
Economía e Industria de la Junta de Extremadura, de fecha 5 de mayo de 2017 y relativa a reintegro de
subvención. Cuantía 87.563,78 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito, mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.



SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso con imposición de las costas a la parte demandada; y dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la parte actora.



TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron las declaradas pertinentes, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose conclusas las actuaciones, se señaló día para la votación y fallo del presente recurso, llevándose a efecto en el fijado.



CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente para este trámite el Ilmo. Sr. Magistrado Don RAIMUNDO PRADO BERNABEU , que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Se somete a examen de la Sala a través de recurso Contencioso, la resolución del Consejero de Economía e Industria de fecha 5 de mayo de 2017 y relativa a reintegro de subvención.



SEGUNDO .- Damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan de las actuaciones y del expediente y que en realidad no son objeto de disyuntiva. Así fechas de las resoluciones, organismos que las dictan, contenido extrínseco de los informes oficiales, documentación aportada, etc. La divergencia esencial se centra en los gastos que se dicen justificados por la Cámara de Comercio, pese al criterio contrario de la Administración, es decir, envío de mercancías, gastos de viajes, ventas de Perú, gastos de alojamiento e internet, selección de ofertas para la prestación de servicios, gastos de personal, etc. Así como también, los ingresos del Feder, empresas y Junta. Pues bien, como ha señalado nuestro Tribunal por ejemplo en Sentencia de 29 de noviembre de 2012 : 'Conviene precisar que los actos administrativos dictados para revocar ayudas se benefician de una presunción de veracidad o certeza en el supuesto de respetar unos presupuestos formales, por lo que de conformidad con esta doctrina debe ser quien niega los hechos quien debe demostrar de forma fehaciente sus alegaciones. Partiendo por tanto de esta premisa, el punto de partida del reintegro acordado lo constituye el informe realizado por la Intervención de la Administración demandada, en cuya determinación se fundamenta el acto administrativos objeto de este proceso que por ello cuenta con presunción iuris tantum de validez reconocida en el art. 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ....

los informes elaborados por la Intervención tienen naturaleza de documento público y hace prueba de los hechos que motiva su formalización'. Así pues el órgano de la Administración ha motivado por qué dichas actividades no se corresponden con los objetivos y formas para los que se otorgó la subvención. Ahora bien, como se ha indicado, un trámite es la gestión y otra el control. Aparte lo anterior, no puede gozar de la misma presunción el informe que realizan unos técnicos de la Administración que una empresa privada, como ya se ha expuesto por esta Sala en diversas Sentencias, o la manifestación de la propia parte ante este Tribunal, al tratarse de cuestiones técnicas, sin desmerecer lógicamente el conocimiento de sus integrantes, pero a efectos probatorios insistimos, debe prevalecer el citado informe. Hay que recordar que no se propuso prueba en tal sentido para desvirtuar el citado informe de 19 de septiembre de 2016, sobre todo en relación al art 36 de la Ley 6/2011 .En tal sentido nos remitimos a las diversas argumentaciones que realiza el órgano correspondiente sobre el control de lo actuado, en relación a las discrepancias que la parte recurrente plantea. El gasto y el control de los fondos que provienen de las Administraciones, debe ser objeto de una autorización y de un seguimiento escrupuloso, al tratarse de monetario que deviene de fondos públicos la mayoría de las veces sufragados por impuestos. Por tanto, sirven los argumentos expuestos con anterioridad acerca del valor de los informes técnicos. Así pues y en consecuencia nos remitimos a las argumentaciones reseñadas así como a los criterios que se recogen en la contestación (folios 13 y siguientes).



TERCERO .- Se reseña que el reintegro acordado, transgrede los Principios de Seguridad Jurídica y Confianza Legítima, ya que inicialmente el órgano de control daba por buena la manera de actuar de la Cámara y ésta cumplía lo que se le exigía. A estos efectos, resulta pertinente recordar la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998) , de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) 1 y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se reseñan: «En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).».

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ) ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste' Expuesto lo anterior, cabe decir que de acuerdo a las Sentencias del TS de15 marzo 2013 y 6 octubre de 2009 .- En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, núm. 73/1988 se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra 'factum' propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º) 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4º 17 de febrero 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo núm. 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: 'Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima', expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: 'En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente ».

Y en la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ) se afirma: « Además, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos'. En consecuencia y por aplicación de la jurisprudencia reseñada, entendemos que no cabe hablar de vulneración de los citados principios. En primer lugar, la seguridad jurídica, consiste precisamente en este caso en cumplir con la finalidad para la que se concedió la subvención y aplicar los gastos necesarios para la consecución de los fines de acuerdo a la normativa de concesión. Cierto es que pudo existir una cierta laxitud en el procedimiento de gestión, pero precisamente para evitar esas posibles incorrecciones se establece el procedimiento de control. No debe olvidarse que conforme al art 43 de la LGS , el pronunciamiento del órgano gestor respecto a la aplicación de los fondos por los perceptores de subvenciones se entenderá sin perjuicio de las actuaciones de control financiero que competen a la Intervención General de la Administración. Asimismo y en este sentido el art 62 y concordantes del Reglamento 1828/2006 ahora derogado por el 1303/2013, establece un plan similar. Asimismo el art 70 indica que los Estados miembros serán los responsables de la gestión y el control de los programas operativos, en particular mediante las siguientes medidas: a) garantizar que los sistemas de gestión y control de los programas operativos se establezcan de conformidad con los arts. 58 a 62 y funcionen eficazmente; b) prevenir, detectar y corregir las irregularidades y recuperar los importes indebidamente abonados, junto con los intereses de demora, cuando proceda. Comunicarán dichas irregularidades a la Comisión, manteniéndola informada de los progresos realizados en la aplicación de los procedimientos administrativos y judiciales. En definitiva, no puede hablarse de vulneración del principio de confianza legítima, cuando nos hallamos ante potestades regladas y sometidas al cumplimiento de unos fines predeterminados y previstos en la normativa, por lo que tampoco cabe hablar de vulneración de la seguridad jurídica. Máxime todo ello cuando en las Normas que regulan las subvenciones se prevé un examen de control 'a posteriori' para analizar si se ha cumplido con lo previsto. En tal sentido la conclusión es que hasta que no se resuelva dicho trámite no puede entenderse que las cuantías percibidas pasen al patrimonio de la persona o entidad beneficiaria. Por lo que a la seguridad jurídica se refiere y como se ha indicado, mal puede achacarse incumplimiento de tal principio, si lo que la Administración precisamente hace, es reintegrase de unos fondos que se invirtieron en unos medios no necesarios para conseguir los objetivos. En este caso y por los motivos argumentados, tampoco cabe hablar de proporcionalidad. Se trata de incumplimientos que de conformidad al art 56 y concordantes de la Ley 6/2011 , son adecuados al supuesto.



CUARTO .- En virtud de lo que dispone el at 139 de la LJCA, las costas deben ser impuestas a la Recurrente.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española.

Fallo

Que debemos desestimar el Recurso interpuesto por el Procurador Don Antonio Crespo Candela, en representación de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Badajoz, frente a la resolución del Consejero de Economía e Industria de fecha 5 de mayo de 2017 y relativa a reintegro de subvención. Que confirmamos, ello con imposición en costas a la Recurrente.

Contra la presente sentencia cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó. Doy fe.