Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 689/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 235/2017 de 09 de Marzo de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
Sección de Refuerzo creada por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial,
de fecha 13 de octubre de 2019. Renovación el 16 de enero de 2020.
Recurso número 235/2017
SENTENCIA
Ilmo.Sr. Presidente
D. Heriberto Asencio Cantisán
Ilmos. Sres. Magistrados
D. Luis Gonzaga Arenas Ibáñez
D. Pedro Luis Roás Martín
En la ciudad de Sevilla, a nueve de marzo de dos mil veinte.
La Sección de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 235/2017, interpuesto por la FUNDACIÓN LABORAL
DE LA CONSTRUCCIÓN, representada por el Sr. Procurador DON RAFAEL CAMPOS VÁZQUEZ, frente a la
desestimación por silencio del recurso de reposición que fue formulado contra la resolución de 22 de julio de
2016 de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio por la que se declaró la obligación de la demandante de
reintegrar la cantidad total de 325.791, 03 euros por concurrencia de causa de reintegro del artículo 37.1 c) de
la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, siendo demandada la Consejería de Empleo,
Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía. Es Ponente el Ilmo. Sr. D. Pedro Luis Roás Martín.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitó sentencia estimatoria del recurso.



SEGUNDO.- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.



TERCERO.- No habiéndose recibido el pleito a prueba, se confirió traslado a las partes para la formulación de conclusiones. Presentados los oportunos escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.



CUARTO.- El presente recurso pasó para su resolución a la Sección de Refuerzo creada por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 13 de octubre de 2019, y renovada en virtud de acuerdo de la misma Comisión Permanente de fecha 16 de enero de 2020, designándose ponente del mismo al Ilmo. Sr. Magistrado D. Pedro Luis Roás Martín.

Fundamentos

PRIMERO.- Se dirige el recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición que fue formulado contra la resolución de 22 de julio de 2016 de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio por la que se declaró la obligación de la demandante de reintegrar la cantidad total de 325.791, 03 euros por concurrencia de causa de reintegro del artículo 37.1 c) de la LGS.

Sostiene inicialmente la recurrente la prescripción del plazo de cuatro años para el ejercicio de la acción de reintegro. Afirma que el acuerdo de inicio de actuaciones es de fecha 28 de abril de 2016, si bien la última justificación presentada por la recurrente data del 15 de octubre de 2010, precisamente el día que expiraba el plazo otorgado para acreditar el cumplimiento de las condiciones impuestas por la concesión de la subvención.

Durante este periodo de casi seis años no se habría producido ninguna de las actuaciones previstas con efecto interrogativo del plazo de prescripción.

Por lo demás, se alega la vulneración del procedimiento legalmente establecido; y, estima la recurrente que justificó a plena satisfacción de la demandada todos los gastos objeto de la subvención. También esgrime la omisión del preceptivo trámite de Intervención de la Junta de Andalucía, con arreglo al artículo 95.1 del Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, que establece que el control financiero de la subvenciones ejercerá por la Intervención General de la Junta de Andalucía. En este caso, no se ha solicitado el citado informe, el cual sí fue solicitado en el expediente de la convocatoria del año 2012, supuesto en el intervino Intervención General. También se alega vulneración del artículo 54.1. c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues se acredita que las objeciones contenidas en los apartados 135 y 136 correspondientes a los 5.723 € del coste de auditoría y el coste superior en 44.000 € de la jornada para la difusión de la tarjeta profesional de la construcción son gastos plenamente justificados en su fondo y forma tanto para la Dirección General de Seguridad y Salud Laboral, como para la propia Cámara de Cuentas.

Termina la recurrente indicando la justificación de los gastos objeto de la subvención, y que se corresponden con gastos necesarios para el destino finalidad de la subvención.



SEGUNDO.- El primer motivo de la demanda alude a la prescripción del plazo de cuatro años para el ejercicio de la acción de reintegro por parte de la Administración demandada. Sin embargo, como se expone en el escrito de contestación a la demanda consta la realización de múltiples actuaciones de comprobación y control realizadas con conocimiento efectivo de la beneficiaria, como se relacionan en la diligencia de constancia obrante al folio 721 del expediente administrativo. Entre estas, se indica la citación de Don Aquilino a la celebración de una reunión el día 28 de enero de 2013, que se llevó efectivamente a cabo, así como la remisión de correos electrónicos, efectivamente recibidos por el anterior, el 28 y 29 de enero. Por otra parte, consta al folio 708 del expediente administrativo correo electrónico remitido a Don Aquilino , informando de que la Cámara de Cuentas de Andalucía, en cumplimiento de su plan de actuaciones de 2011, había realizado un informe provisional de fiscalización de subvenciones segmento de las superiores a 1, 8 millones de euros, entre las que se encontraban las concedidas a la Fundación Laboral de la Construcción mediante los expedientes que se relacionan y que con el fin de aclarar algunos reparos y recomendaciones se le requería para que en el plazo de tres días se personasen en la Dirección General de Seguridad y Salud Laboral. Asimismo, destaca la contestación que el día 29 de enero efectuó el anterior vía correo electrónico (folios 709 y siguientes del expediente administrativo).

Estas actuaciones son plenamente susceptibles de interrumpir el cómputo del plazo de prescripción, a tenor de la letra a) del apartado tercero del artículo 39 de la LGS, que se refiere a '(...) cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro'. De este modo y tomando en cuenta los propios parámetros temporales que se valoran en la demanda, la indudable eficacia interrumptiva de aquellas actuaciones, realizadas por la Administración con conocimiento formal del beneficiario y orientadas a constatar la eventual existencia de alguna causa de reintegro, tuvo lugar antes de que expirase el plazo de cuatro años desde la presentación de la última justificación por parte de la recurrente, el 15 de octubre de 2010. Por otra parte, al tiempo de la notificación del acuerdo de inicio de actuaciones de reintegro en fecha 28 de abril de 2016, no había expirado nuevamente el cómputo del plazo de cuatro años reanudado. Por lo tanto y con arreglo al artículo 39.3.a) de la ley general de subvenciones, no es posible asumir este primer motivo de la demanda.

Tampoco es posible acoger el motivo de la demanda que se vincula con la omisión del preceptivo trámite de Intervención de la Junta de Andalucía, con arreglo al artículo 95.1 del Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo. Este precepto únicamente es aplicable para los procedimientos de control financiero de subvenciones ejercitados por la Intervención General de la Junta de Andalucía, y en este caso la resolución fue dictada, como se expone en la propia resolución de reintegro, en el marco de las actuaciones de comprobación de la justificación de la subvención realizadas por el órganos gestor en el marco del artículo 84.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.



TERCERO.- En lo relativo a la omisión del procedimiento legalmente establecido, debe recordarse que el otorgamiento de una subvención implica el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el otorgamiento.

Como indica entre otras la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2007, en relación con el concepto y naturaleza de las subvenciones, el otorgamiento de éstas ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y, junto a lo expuesto, es propio de la subvención que no responde a una ' causa donandi ', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un ' modus ', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión; y, en este caso, una de estas condiciones no se había cumplido.

En este caso, las objeciones que justifican el reintegro, según se ha expuesto, atienden a la exclusión de determinados gastos que no resultan elegibles. En concreto, la póliza del seguro, obrante en el expediente administrativo a los folios 530-550, que como se expone por la Administración demandada tiene por objeto una prestación de supervivencia, pues su obtención se condiciona a que el beneficiario alcance con vida la fecha de vencimiento, el 19 de marzo de 2013, posterior además al plazo para la realización de la actividad subvencionada (folio 541). Añade la demandada, con el fin de destacar la anterior conclusión, la falta de consideración de la fecha de los contratos de trabajo en el Anexo al contrato de seguro, que sería el parámetro a ponderar si efectivamente la póliza hubiere sido concertada para atender a los gastos derivados de los despidos de los trabajadores vinculados a la actividad subvencionada. Efectivamente, el artículo 31.1 de la Ley General de Subvenciones considera gastos subvencionables aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. Como se recoge en la resolución de otorgamiento de la ayuda y solicitud de la ayuda, las actividades previstas iban en este caso orientadas a la información y asesoramiento en obra y difusión de medidas preventivas a empresas y trabajadores del sector de la construcción de Andalucía, así como aquellas encaminadas a la implantación de la tarjeta profesional de la construcción en el sector. Y, desde esta perspectiva, no puede concluirse de modo acorde con la tesis actora, esto es, que aquel gasto responda de una manera indubitada a la naturaleza y fines de la actividad subvencionada; aspectos por lo demás que no son objeto de análisis en el informe de control financiero al que se refiere la recurrente en su demanda, que únicamente analiza la vinculación de las aportaciones a la póliza desde una perspectiva exclusivamente contable, pero que en nada obsta a la labor de comprobación de la relación de los gastos con el objeto de la ayuda que corresponde al órgano concedente. Este motivo de la demanda debe por lo tanto ser desestimado.

Debe igualmente desestimarse la demanda en lo relativo a la elegibilidad de los sobrecostes de jornadas y gastos adicionales. Ello con independencia de que hubieran sido previamente admitidos en la actuación de control contable desarrollada por la Cámara de Cuentas, lo cual, como afirma la demandada en sus conclusiones tampoco queda claro a tenor de la redacción de su informe, que parece únicamente consignar las alegaciones formuladas por la beneficiaria. En cualquier caso, tampoco vincula el ulterior desarrollo de la actuación por parte de la Administración demandada en el marco de sus facultades de comprobación de la justificación documental de la subvención. Nada opone por lo demás la recurrente a que, en ambos casos, ni los sobrecostes de jornadas, ni tampoco los gastos adicionales de informe auditor, estaban previstas en el presupuesto inicial que se acompañó junto con la solicitud de obtención de la ayuda, en virtud de la cual fue dictada la resolución de otorgamiento. Por lo tanto, su posterior inclusión en los gastos no se ajusta a los parámetros y condiciones que justificaron su concesión. Así se dispone en el artículo 91.2 y 3 del Real Decreto 887/2006, que impone la necesidad de que la ejecución de las inversiones o actividad subvencionada se ajuste a la distribución acordada de la resolución de concesión, como regla general. En este caso, como se expone por la demandada, no constan modificaciones a la resolución de concesión en aspectos relacionados con este extremo, por lo tanto se trata de gastos que no resultan subvencionables. Por todo ello, el recurso debe ser desestimado.



CUARTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 1.000 euros, considerando la complejidad y el alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

que debemos DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la FUNDACIÓN LABORAL DE LA CONSTRUCCIÓN, representada por el Sr. Procurador DON RAFAEL CAMPOS VÁZQUEZ, frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición que fue formulado contra la resolución de 22 de julio de 2016 de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio por la que se declaró la obligación de la demandante de reintegrar la cantidad total de 325.791, 03 euros por concurrencia de causa de reintegro del artículo 37.1 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Con imposición de costas a la recurrente hasta un importe máximo de 1.000 euros.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LCJA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.