Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 695/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 436/2017 de 15 de Mayo de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.
SECCIÓN TERCERA.
REGISTRO NÚMERO 436/2017
SENTENCIA
Iltmos/as. Sres. Magistrados
Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.
Don Guillermo del Pino Romero.
Dña. María José Pereira Maestre.
En la ciudad de Sevilla, a 15 de mayo de 2019.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía, ha visto el recurso número 436/2017, interpuesto por la UNION GENERAL DE
TRABAJADORES representada por la Procuradora Dña. Eva María Mora Rodríguez, y asistida por los
Letrados D. Juan Carlos Jurado Jiménez y D. Ignacio Albendea Solís; y como parte demandada, la Consejería
de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de su
Gabinete Jurídico. Ha sido ponente la Ilma. Sra. Dña. María José Pereira Maestre, que expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la referida representación se presentó escrito interponiendo el presente recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender la obligación de pago de la cantidad total ascendente a 37.500 euros, más los intereses legales correspondientes, en concepto del 25% de la subvención total otorgada por resolución de 19/12/2008, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE) por la que se concedió subvención por valor de 150.000€, destinada a la realización de acciones complementarias y de acompañamiento a la formación continua, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al amparo de la Orden de 6 de octubre de 2008, Expediente 7019-AC/08.



SEGUNDO.- Teniendo por interpuesto el recurso, se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en la LJCA y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido.



TERCERO.- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que desestime por ser ajustado a derecho el acto administrativo impugnado.



CUARTO.- Recibido el juicio a prueba limitada al expediente administrativo, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo, que tuvo lugar en el día de hoy.



QUINTO.- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Tiene por objeto el presente recurso jurisdiccional analizar y decidir sobre la conformidad a Derecho de la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender la obligación de pago de la cantidad total ascendente a 37.500 euros, más los intereses que se devenguen hasta la fecha de su efectivo pago, en concepto del 25% de la subvención total otorgada por resolución de 19/12/2008, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE) al amparo de la Orden de 6 de octubre de 2008, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones públicas destinadas a la realización de acciones complementarias y de acompañamiento a la formación, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía (BOJA núm 212 de 24/10/2008). Expediente 7019-AC/08.

Del expediente administrativo y documental aportada resultan los siguientes datos: -Resolución de concesión de subvención de fecha 19/12/2008. Se autorizó la ampliación del plazo para la ejecución de la actividad hasta el 31/10/2009.

-Con fecha 27/11/2009 se presentó por el sindicato recurrente documentación para la justificación.

Constan varios requerimientos de aportación de documentación con fechas 12/4/2010 (F. 464); 19/7/2010 (F.

470); 26/3/2012 (F. 501); 3/5/2012 (F.504).

-Con fecha 10/12/2012 por el Director Gerente del SAE, Dirección General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo resuelve liquidar la cuantía del último pago, de conformidad con la justificación de gastos llevada a cabo por la entidad ordenando el pago de 37.500€. Acompaña certificado de quedar acreditado que la subvención ha sido aplicada para la actividad para la que fue concedida (F.518).

-Oficio y documentación firmado por el Jefe de Servicio de Análisis y Planificación de F.P.E., de fecha 26 de enero de 2016 (Número Registro Salida 914), sobre requerimiento justificación. Con fecha 4/2/2016 (F.566 a 567), escrito de UGT-Andalucía solicitando ampliación del plazo otorgado para la presentación de la documentación requerida.

-Con fecha 5 de julio de 2016 se dicta Acuerdo de Inicio de Expediente de Reintegro firmado por el Director General de Formación Profesional para el Empleo , por no haberse dado cumplimiento a los requerimientos de aportación de documentación, o por ser copia y no original, cuya aportación había sido requerida (F. 613 a 618). A continuación consta escrito de UGT-Andalucía, de fecha 9 de agosto 2016 (Número Registro Recepción 7646) presentando alegaciones y documentación.

-Con fecha 17/2/2017 consta escrito de UGT-Andalucía por el que solicita el abono del 25 % pendiente de pago (F.742 y ss).

-Resolución de Archivo del procedimiento de Reintegro firmado por el Director General de Formación Profesional para el Empleo de fecha 9 de junio de 2017 (F.837 a 840).

Sostiene la parte recurrente, en primer lugar, la irrelevancia del procedimiento de inicio de reintegro para enervar el pago del 25% restante de la subvención. Que ha acreditado convenientemente haber requerido a la Administración para realizar la actuación a la que venía obligada consistente en el pago del resto de la subvención pendiente, que ha de ser automático tras la justificación de la subvención, como viene certificada por el Director Gerente del SAE con fecha 10/12/2012.

Por su parte, la Administración demandada opone en primer lugar la inadmisibilidad del recurso al amparo del artículo 69.c) LCA y, en cuanto al fondo, que es ajustada a derecho la resolución recurrida interesando la desestimación del recurso.



SEGUNDO.- Con carácter previo al análisis de la cuestión de fondo, hemos de resolver sobre la causa de inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo invocada por la Administración demandada al amparo del artículo 69 c) de la LJCA , al tener por objeto un acto (inactividad) no susceptible de impugnación.

Alega, en síntesis, que no existe inejecución o inactividad por falta de pago de la parte restante de la subvención que pueda ser objeto de impugnación directa, pues se obvia las labores de comprobación de la documentación presentada por la beneficiaria a efectos de justificación de la subvención, pues serán estas labores, una vez finalizadas, las que determinarán la cantidad concreta a liquidar y, en su caso, a abonar a la beneficiaria de la subvención.

Procede rechazar dicha causa de inadmisión pues el presente recurso contencioso-administrativo se dirige, como resulta del escrito de interposición, contra la inactividad administrativa frente a una reclamación económica; la falta de respuesta a la solicitud por la que se reclama la efectividad de la ayuda reconocida constituye una actuación que es susceptible de impugnación atendiendo a lo dispuesto en el artículo 25 de la LJCA . La existencia de labores de comprobación, la falta de determinada documentación, la no debida justificación por la beneficiaria o incluso el inicio y conclusión de un procedimiento de reintegro serán un motivo para oponerse, y así se hace además, a lo pretendido por la parte demandante pero no para decidir la inadmisión del recurso interpuesto en aplicación de lo dispuesto en el artículo 69 c) de la LJCA dado que esta decisión, se insiste en ello, ha de tener en cuenta la actividad administrativa impugnada tal y como la misma se recoge en el escrito de interposición del recurso. De hecho la Administración demandada, utiliza los mismos argumentos desestimatorios que empleó para interesar la inadmisibilidad del recurso.



TERCERO .- Cuestiones aquí planteadas han sido resueltas por el Tribunal Supremo en el recurso de casación nº 557/2017 , y sobre liquidación de expedientes de concesión de ayuda de subvenciones para la ejecución de las acciones en materia de formación para el empleo, sentencia de fecha 6 de marzo de 2018 , que dice así: -Que la Sala partía de una premisa errónea al mantener que la actuación del beneficiario iniciaba un procedimiento específico sometido a plazo de resolución conforme al artículo 42 y 43 de la Ley de Procedimiento .

-Que la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme de concesión. Por tanto se trata de una actuación necesaria y no de una solicitud conforme al art. 30.2 de la LGS , ya que con ello se trata de acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido, porque en la actuación administrativa que acuerda el pago no hay reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido.( art 34 de la LGS ).

-Que no es posible aceptar las alegaciones de la defensa de la Administración para justificar su inactividad, ya que mezcla dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a requerimientos temporales diferentes, por una parte la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y por otra la comprobación de la actuación comprometida. Tienen finalidades y ámbitos distintos según el art. 32 de la LGS , la primera de naturaleza formal está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada como paso previo al pago, por ello tiene un plazo breve atendido al ámbito de comprobación. La segunda comprobación de la actividad o comportamiento con alcance más amplio y que perdura en el tiempo de prescripción del art.39 de la LGS (cuatro años).

- Nada impide en esa primera fase de justificación que se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se requiera o se pongan reparos, incluso que se inicie un procedimiento de reintegro ( art. 35 LGS ), pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro, siendo esclarecedor a este respecto lo dispuesto en el artículo 88 del Reglamento de la LGS . De modo que si se ha presentado la justificación, aunque no se haya realizado la comprobación exhaustiva de la realización de la actividad, o no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro, y aún iniciada la actividad de comprobación, si no se ha acordado suspensión de pagos, viene igualmente obligada al abono de la subvención si la documentación está completa.

-Llegados a este punto el Tribunal Supremo estima que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de acto administrativo firme del artículo 29.2 en relación al 25.2 y que de acuerdo con el art.32 de la Ley de la Jurisdicción , el Tribunal puede condenar a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidos, así el procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas.

- Es por ello que acreditado el derecho de la beneficiaria, como la pasividad de la Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto firme, como es el de concesión de una subvención, del que se derivan, no meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado cuando se han cumplido las obligaciones de justificación a que venía subordinada la percepción de la subvención.

- Por lo que aquí interesa fija como interpretación en relación al litigio de las normas sobre las que se configura el interés casacional: ' La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo establecido en las bases reguladoras, en este caso de dos meses, sin que pueda resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de pérdida del derecho a la subvención que regula el art.39 de la LGS '.



CUARTO.- En el presente supuesto debe tenerse en cuenta que para la primera verificación de la documentación, de carácter formal, el Tribunal Supremo habla de 'plazo breve' establecido en la Orden reguladora (en aquel caso eran dos meses), pero en el presente supuesto, la normativa reguladora de la subvención, no impone plazo alguno para la primera verificación de la documentación aportada; y en cuanto a la obligación de pago de la Administración del 25% restante cuando se han cumplido las obligaciones de justificación a que venía subordinada la percepción de la subvención, nada impide en esa primera fase de justificación que se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se requiera o se pongan reparos, incluso que se inicie un procedimiento de reintegro ( art. 35 LGS ), pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro.

Dicho lo anterior, en el presente supuesto, lo cierto es que presentada la documentación en justificación de la actividad subvencionada por la actora al mes de finalizar la actividad subvencionada (en noviembre de 2009), fue requerida para la aportación de documentación en tres ocasiones, si bien a lo largo de un período de más de dos años. En la resolución de concesión (apartado 2) se recoge que 'El 75% del importe de la subvención se abonará como anticipo......El resto, hasta la cuantía que proceda, se abonará a la finalización de la acción correspondiente, previa justificación de los costes y conforme a la liquidación económica......'.

A tenor del art.21.3 de la Orden de 6/10/2008, reguladora de la subvención, y bajo el epígrafe 'Liquidación de las subvenciones' dispone: ' a la vista de los productos elaborados y de la justificación remitida, la Dirección General de Formación para el Empleo dictará resolución de liquidación, basada en los gastos justificados de la acción subvencionada así como en la cantidad certificada, respondiendo al principio de proporcionalidad, una vez examinada la documentación presentada y evaluados los resultados obtenidos y la calidad del producto final, acordando el libramiento del resto de la subvención pendiente de satisfacer o, en su caso, solicitando el correspondiente reintegro.' Y en art.22 y 23 se regula el seguimiento, control y evaluación posterior, y, en su caso, reintegro.

Consta que con fecha 10/12/2012, por el Director Gerente del SAE, Dirección General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo, se dicta Resolución donde resuelve liquidar la cuantía del último pago, de conformidad con la justificación de gastos llevada a cabo por la entidad ordenando el pago de 37.500€, acompañando certificado de quedar acreditado que la subvención ha sido aplicada para la actividad para la que fue concedida. Posteriormente se siguió la comprobación por la Intervención Delegada de la Consejería de Empleo. Con fecha 5/7/2016 se dicta Acuerdo de inicio de reintegro. Por la actora, iniciado expediente de reintegro, se presentó escrito con fecha 17/2/2017, reclamando se procediera al abono del resto pendiente. Con fecha 9 de junio de 2017 se dictó resolución de archivo en el expediente de reintegro.

Se advierte en nuestro caso una clamorosa dilación administrativa que conculca lo dispuesto en el art.

88 del Reglamento de la LGS sobre exigencia de certificar determinados extremos a fin de proceder al pago (justificación de la subvención; inexistencia de resolución declarando el reintegro o la pérdida del derecho al cobro; y no adopción de medidas cautelares de retención de pagos), estando obligada la Administración a ejecutar el acto firme de concesión una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que se supeditaba el derecho declarado, lo que concurre en el presente caso en que consta, por lo demás, el archivo del expediente de reintegro iniciado.

En conclusión, constando la concesión como la justificación del gasto, no hay razón jurídica, vista la Orden de convocatoria, Resolución de concesión y la propia Ley de Subvenciones, para no liquidar y abonar dicha ayuda una vez que han transcurrido los plazos previstos y la beneficiaria ha justificado el gasto, como finalmente ha sido reconocido por la propia Administración al resolver el archivo de reintegro.

Procede por ello la estimación del recurso y la condena de la Administración al pago de la cantidad reclamada de 37.500,00€, así como los intereses legales hasta su efectivo abono.



QUINTO.- No procede hacer expresa imposición de costas conforme al art.139.1 de la Ley de la Jurisdicción , al existir dudas interpretativas que han propiciado el recurso de casación para fijar doctrina en esta concreta cuestión.

Vistos los artículos citados, los concordantes, y demás pertinentes de general aplicación.

Fallo

Estimar el recurso interpuesto por la Procuradora Doña Eva María Mora Rodríguez, en representación de la Unión General de Trabajadores de Andalucía condenando a la Administración al pago de la cantidad total ascendente a 37.500 euros, más los intereses legales que se devenguen hasta la fecha de su efectivo pago, en concepto del 25% de la subvención total otorgada por resolución de 19/12/2008, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE)al amparo de la Orden de 6 de octubre de 2008, Expediente 7019-AC/08. Sin costas.

Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA .

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.