Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 697/2016, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 73/2012 de 05 de Octubre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 73/2012

Partes: D. Eusebio contra la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt

SENTENCIA Nº 697

Ilmos. Sres. Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

Eduardo Rodríguez Laplaza

En la ciudad de Barcelona, a cinco de octubre de dos mil dieciséis.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de S.M. el Rey, el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de D. Eusebio , representado por la procuradora de los tribunales Sra. Palacios Salvadó y defendido por letrado, contra la Generalitat de Catalunya, representada y defendida por su letrado, siendo parte codemandada el Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt representado por la procuradora Sra. Jorba Pámies y defendido por letrado, en relación con disposiciones generales en materia de planeamiento, siendo la cuantía del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo y, una vez recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.

SEGUNDO. Conferido traslado a las demandadas, contestaron la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendieron aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la actora, el Ayuntamiento al ser emplazado en méritos del 54.4 de la ley jurisdiccional.

TERCERO. Recibidos los autos a prueba por dos veces (la segunda tras la contestación municipal), fueron practicadas las consideradas pertinentes de entre las propuestas, con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso sus trámites, hasta finalizar con el de conclusiones (trámite también repetido), donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose la votación y fallo para el día 28 de septiembre de 2.016, siendo ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, que expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. Tiene este recurso contencioso administrativo por objeto la impugnación del acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 12 de mayo de 2.011, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sant Vicenç de Montalt, promovido y tramitado por el ayuntamiento, incorporando de oficio ciertas prescripciones (DOGC. 3-2-12).

SEGUNDO. Visto que el accionante en estos autos es una persona física que actúa en su propio nombre, debe en primer lugar rechazarse la causa de inadmisibilidad propuesta por la demandada, sobre la base de los artículos 45.2.d ) y 69.b) de la ley jurisdiccional , que se refieren en exclusiva al ejercicio de acciones por personas jurídicas, lo que no es del caso pese a que el actor, en uso del derecho de acción pública que le asiste en materia urbanística, argumente en su demanda en torno a una improcedente zonificación otorgada por el plan que impugna a la finca propiedad de cierta empresa de la que resulta ser aquel representante o administrador, pero en cuyo nombre o representación no viene interpuesto este recurso.

TERCERO. Para una más adecuada comprensión de los términos del debate de fondo se estima conveniente el establecer una somera relación de los inusitadamente prolongados trámites administrativos sustanciales que condujeron a la final aprobación definitiva del instrumento de planeamiento impugnado, a saber:

1) El día 25 de julio de 2.002 procedió el Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt a su aprobación inicial, produciéndose la aprobación provisional el día 25 de abril de 2.003. Remitido el expediente a la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona, el día 15 de octubre de 2.003 suspendió esta su aprobación definitiva hasta la redacción por parte del ayuntamiento de un texto refundido con determinadas prescripciones.

2) Hasta el día 26 de noviembre de 2.009 no dio su conformidad el ayuntamiento al texto refundido, aprobando al propio tiempo inicialmente el catálogo de bienes y paisajes, el estudio medioambiental y ciertos convenios de planeamiento firmados después de la aprobación provisional, sometiendo todo ello a un nuevo trámite de información pública y acordando también reclamar varios informes de organismos sectoriales.

3) El día 30 de diciembre de 2.010 resolvió el ayuntamiento las alegaciones presentadas en el trámite de información pública, dando su conformidad al texto refundido y aprobando definitivamente tanto el catálogo de bienes y del paisaje como el estudio medioambiental y los convenios.

4) El 3 de marzo de 2.011 la Comisión de Urbanismo suspendió de nuevo la aprobación definitiva del plan ante la falta de determinados informes, así como para que se considerase la aprobación definitiva del catálogo como provisional, al carecer el ayuntamiento de competencia para su aprobación definitiva, tratándose de un documento incluir en el plan. La corrección del error y la consideración por tanto como aprobación provisional se publicó oficialmente el 19 de abril de 2.011, con nuevo trámite de información pública.

5) El día 12 de mayo de 2.011, no apareciendo cumplidas en su integridad las prescripciones impuestas por la Comisión de Urbanismo en el texto refundido aprobado por el ayuntamiento, acordó aquella la aprobación definitiva del plan introduciendo de oficio determinadas prescripciones.

6) Frente a la anterior resolución el ayuntamiento presentó reclamación previa a la vía contencioso-administrativa, que fue estimada en parte por resolución de la Conselleria de Territori de 5 de septiembre de 2.012.

CUARTO. A partir de la constatación de tan largo trámite, debe hacer esta Sala dos consideraciones previas, siendo la primera de ellas que esta sentencia se ha de ceñir a lo que constituye el propio objeto del proceso, es decir, al exclusivo examen del planeamiento impugnado en la forma en que quedó redactado mediante el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 12 de mayo de 2.011, con sus prescripciones introducidas de oficio, que han producido sus propios efectos jurídicos, siquiera fuesen temporales, y en ningún caso a la redacción resultante de su posterior acuerdo de 5 de septiembre de 2.012, que ni constituye el objeto de este recurso ni el mismo se ha ampliado a ella. Ello sin perjuicio de la incidencia de las declaraciones que aquí se efectúen respecto del primer acuerdo sobre este segundo.

La segunda consideración, atendida la larga tramitación del instrumento de planeamiento de autos, ha de ser la referida a la normativa urbanística de aplicación al mismo que será, en tesis general, la contenida en la redacción originaria de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, a la vista del contenido de la disposición transitoria tercera, apartado a), del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, a cuyo tenor los proyectos de planeamiento urbanístico general que estuviesen en tramitación en el momento de la entrada en vigor de la Ley 10/2004 se tienen que adaptar a sus determinaciones si en la fecha de dicha entrada en vigor aún no había sido entregado el expediente completo al órgano competente para acordar la aprobación definitiva.

En el caso concreto, como antes se ha expuesto, la aprobación provisional del plan se produjo el día 25 de abril de 2.003, remitiéndose el expediente completo a la comisión de urbanismo, que es el dato a considerar, antes de la entrada en vigor de la Ley 10/2004. Sin que pueda entenderse que haya habido una segunda aprobación provisional del instrumento de planeamiento propiamente dicho, pues la resolución municipal publicada el día 19 de abril de 2.011 hacía referencia exclusiva, como se ha visto, tras la corrección impuesta por la comisión, a la aprobación provisional del catálogo de bienes y del paisaje y a la definitiva del estudio medioambiental y de ciertos convenios.

Ahora bien, siendo en tesis general aplicable la Ley 2/2002, de 14 de marzo, no hay que olvidar que el trámite del plan seguía aún su curso a la entrada en vigor del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, de forma que, si bien no resulta de aplicación el apartado a) de su disposición transitoria cuarta (en cuanto que a la fecha de la entrada en vigor de la Ley 26/2009 ya había sido entregado el expediente completo al órgano competente para acordar la aprobación definitiva, pues lo fue en 2.003), sí que es de aplicación el apartado 1 de su disposición transitoria segunda , cuando establece que el régimen urbanístico del suelo establecido en esa ley es aplicable desde el momento de su entrada en vigor, estableciéndose reglas especiales para el suelo urbano.

En conclusión, al instrumento de planeamiento de autos le es de aplicación la Ley 2/2002, de 14 de marzo, en su redacción originaria, salvo en lo referido al régimen del suelo, al que le serán de aplicación las disposiciones del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto y, por añadidura, las del Decreto 305/2006, de 18 de julio, aprobando el Reglamento de la Ley de Urbanismo y cuantas disposiciones sobre materia de régimen de suelo se hallasen vigentes a la fecha de su aprobación definitiva.

QUINTO. En cuanto a la planteada caducidad del expediente, que se produciría por el transcurso del periodo de tres meses previsto en el artículo 90.3 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , aplicable a esta cuestión, requiere este de una advertencia previa del órgano urbanístico competente, en el caso no producida, lo que impide aceptar la pretensión, sin perjuicio de notar que el precepto prevé la caducidad únicamente para el caso de que, imponiendo la Dirección General de Urbanismo al Ayuntamiento en fase de aprobación definitiva la incorporación de prescripciones o la rectificación de deficiencias enmendables, este no presentase el documento enmendado en el plazo de tres meses, y ello únicamente en el caso de planes de promoción privada y salvo que las personas promotoras soliciten subrogarse o que, por razones de interés general, resulte conveniente culminar el expediente y, en vista de ello, se subrogue el órgano competente para la aprobación definitiva.

SEXTO. Tampoco cabe atender la nulidad que se propugna por la afirmada producción mediante las prescripciones finalmente impuestas de modificaciones sustanciales que irían más allá de las prescripciones introducidas en el precedente acuerdo de 15 de octubre de 2.003, sin haberse producido un nuevo trámite de información pública, ni la referida a vulneración de la autonomía local, valoraciones ambas que deben atender al conjunto sistemático de las prescripciones impuestas y no a alguna o algunas de ellas aisladamente consideradas, sin que la actora haya propuesto al respecto en este proceso ninguna prueba tendente a corroborar sus afirmaciones en tal sentido, singularmente de carácter pericial contradictorio, donde correspondería establecer que precisamente las concretas prescripciones contenidas en el impugnado acuerdo de 12 de mayo de 2.011, y no otras distintas incorporadas en otros textos refundidos o acuerdos de la Comisión, suponían modificaciones sustanciales respecto del precedente acuerdo de aprobación provisional o representaban una indebida invasión de las competencias de un Ayuntamiento que finalmente ha comparecido en este proceso para oponerse a las pretensiones del actor, ratificando así la validez de la actuación impugnada.

En cualquiera de los casos (y esto enlaza con la denunciada vulneración del temporalmente aplicable artículo 90 de la Ley 2/2002, de idéntica redacción al 92 del Decreto Legislativo 1/2010 ), tampoco se ha de desconocer la penosa actuación municipal en el trámite del plan, constatable en la relación fáctica contenida en el anterior fundamento tercero, comenzando por el retardo en más de siete años en dar su conformidad al primer texto refundido que le fue ordenado por el acuerdo de 15 de octubre de 2.003 (acompañado de una indebida aprobación definitiva del catálogo de bienes y del paisaje), al que no se habían incorporado todavía buena parte de las prescripciones e informes requeridos por la Comisión de Urbanismo, lo que motivó la segunda suspensión de la aprobación definitiva mediante el acuerdo objeto de este proceso y la incorporación de oficio de las prescripciones por parte de la Comisión. Pues el largo periodo de tramitación transcurrido dio lugar a que entre la aprobación inicial y la definitiva del plan entrasen en vigor numerosas leyes y disposiciones urbanísticas a las que, al menos en lo referido a régimen de suelo, debía adaptarse el texto del plan, adaptación que llevó a cabo la administración autonómica ante la misma desidia e inoperancia municipal.

SÉPTIMO. Alude la actora finalmente a la pretendidamente improcedente zonificación otorgada a cierta finca propiedad de la empresa 'IMBRECO, SL', pese a cierto convenio que ahora acompaña, suscrito en el año 2.003 con el Ayuntamiento e inexplicablemente excluido del expediente, pese a que se adjuntó en fase de aprobación provisional, reflejándose en el artículo 156, cuyas determinaciones fueron variadas por las prescripciones impuestas, habiendo incumplido tal convenio el Ayuntamiento al redactar años después el texto refundido. Lo que incidiría en arbitrariedad, desviación de poder, falta de motivación y vinculación singular.

Esta Sala y Sección tiene declarado respecto de la motivación en materia de planeamiento urbanístico que la Memoria debe analizar las distintas alternativas posibles y justificar las distintas determinaciones de plan general, mediante la exteriorización de las razones por cuya virtud se ha elegido un cierto modelo con unas concretas determinaciones. Este contenido de la Memoria, que refleja con detalle el itinerario que conduce a la decisión planificadora, integra la motivación del plan, que raras veces exige el ordenamiento jurídico con tanta precisión. En consonancia con dicha normativa, la profunda discrecionalidad del planeamiento explica la necesidad de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad, pues de su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del plan. De donde se infiere que la exigencia de motivación en materia de planeamiento urbanístico no puede traducirse en la exigencia de motivación explícita de cada una de sus concretas determinaciones, sino de aquellas determinaciones generales representadas por los objetivos y criterios de la ordenación del territorio, la justificación del modelo de desarrollo elegido y la descripción de la ordenación propuesta. Sin embargo, no por ello las concretas determinaciones que contiene el planeamiento quedan huérfanas de motivación, pues los principios generales de racionalidad, proporcionalidad y congruencia aseguran suficientemente el encaje de la concreta determinación examinada dentro del conjunto del instrumento de planeamiento al que pertenece. De manera que, si bien la falta de motivación o la motivación defectuosa puede integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, es sustancial al respecto que la administración, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, revele cuales han sido los elementos que le han permitido formar su voluntad, cuando menos para que se pueda impugnar la decisión tomada criticando las bases en que se funda, evitando toda indefensión, con clara exposición de todos los elementos necesarios.

Sin que se observe falta de motivación en el presente supuesto, vista la Memoria del plan impugnado, ni se haya acreditado mediante actividad probatoria de la actora, como correspondería en desvirtuación de la presunción de legalidad y acierto de que goza el actuar administrativo en la materia, que éste ha incurrido en error, o se ha seguido al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídica, o con desviación de poder, o que resulte material o económicamente inviable o incida en vinculación singular, pues son precisamente los planes los que configuran el derecho de propiedad sobre el suelo y, en contra de la potestad planificadora de la administración, no vinculada por ordenaciones anteriores que, aunque con vigencia indefinida, no son inalterables, no cabe esgrimir un derecho al mantenimiento de una situación precedente.

OCTAVO. Abundando en lo anterior, de antiguo viene estableciendo la jurisprudencia que la desviación de poder, que se contempla como motivo de anulación de los actos administrativos en el artículo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , del Procedimiento Administrativo Común y cuya definición se contiene en el artículo 70.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, sin que para su existencia se requiera que tales fines sean de carácter privado o particular, bastando que, aunque el fin sea público, resulte distinto del previsto en la norma de que se trate. La Constitución española consagra, en sus artículos 106.1 en relación con el 103.1, el deber de los tribunales de controlar la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, garantizando en su artículo 9.3 la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Para la apreciación de la desviación de poder será preciso que quien la invoque alegue los supuestos en que se funde y que los pruebe cumplidamente, no pudiendo fundarse ( STS. 22 y 27 de abril de 1.993 y 14 de octubre de 1.994 ) en meras presunciones, ni en suspicacias y ociosas interpretaciones del acto de la autoridad o de la oculta intención que lo determina. Para que se dé el referido vicio es preciso que el acto esté ajustado a la legalidad intrínseca, pero sin responder en su motivación interna al sentido teleológico de la actividad administrativa dirigida a la promoción del interés público e ineludibles principios de moralidad. Así, dado que la Administración, en virtud del principio de legalidad administrativa, goza de la presunción de que ejerce sus potestades con arreglo a derecho y a la buena fe, resulta imprescindible la acreditación de tal conducta desviada ( SSTS. 7-2-89 y 10-2-92 ). Y, dada la dificultad de acreditar motivaciones internas, la más reciente doctrina no requiere su acreditación con carácter pleno, pero sí cuando menos con la suficiente entidad como para crear en el tribunal una razonable convicción, que aquí no se alcanza tan siquiera, de que, aun cuando la administración se ha acomodado externamente en su actuación a la legalidad formal, sin embargo el fin perseguido por los actos impugnados es ajeno al interés público ( SSTS. 15-1 y 25-11-95 ).

NOVENO. Finalmente, debe recordarse que la figura jurídica del convenio urbanístico, cuya prevalencia pretende hacer valer la actora sobre las determinaciones del plan, se limita a llegar a un acuerdo entre las partes al objeto de facilitar la planificación y posterior gestión, allanando los problemas que se presenten, teniendo por objeto la satisfacción del interés público, sin que en ningún caso pueda versar sobre materias no susceptibles de transacción. De manera que las competencias jurídico públicas en materia de planeamiento son irrenunciables y deben ser ejercidas por los órganos que las tienen atribuidas como propias, sin que sea admisible su disposición por vía contractual. Desde luego el convenio urbanístico genera obligaciones y derechos para todas las partes que lo suscriben, en cuya interpretación no deben desconocerse, a falta de disposiciones específicas, las normas generales sobre contratación establecidas en las leyes civiles, pero tal actividad debe quedar matizada, en todo caso, por su específica naturaleza, objetivo y finalidad, que no son otros distintos de la satisfacción del interés público, allanando así los obstáculos que al mismo puedan oponerse, pues tal instrumento jurídico, aún atendiendo en ocasiones a finalidades privadas y pudiendo surtir sus efectos propios entre las partes que lo suscribieron, no constituye, en su esencia, más que una manera de satisfacción del interés público supraindividual, al que debe tender toda actividad de cualquier administración pública, en aras a lograr la mejor ordenación urbanística posible.

Así que los convenios urbanísticos, por sí solos, no son sino figuras contractuales que únicamente generan efectos jurídicos entre los firmantes, en forma de declaración de intenciones para la administración y de asunción de compromisos para los interesados, sin comprometer la potestad de planeamiento de aquélla ni los derechos impugnatorios de éstos, cuando es sabido que las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento, y por tanto el ius variandi, implican que su actuación no puede encontrar límite en los convenios que la administración haya concluido con los administrados, pues no resulta admisible una 'disposición' de la potestad de planeamiento por vía contractual; de manera que, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento hubiese llegado con los administrados, aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que, en otro terreno, pudiera desencadenar el apartamiento de convenios anteriores, pues los convenios no pueden derogar, ni en beneficio de la administración ni de los particulares, disposiciones normativas de obligado cumplimiento, y sus incumplimientos no son directamente exigibles, sino generadores de daños y perjuicios evaluables, a no ser que sus pactos se integren en instrumentos específicos del planeamiento con carácter normativo.

DÉCIMO. Visto el artículo 139.1 de la ley jurisdiccional , el actuar municipal relatado y el no apreciarse que las partes hayan sostenido su acción con mala fe o temeridad, no se estima procede condena en costas, pese a la íntegra desestimación de las pretensiones de la actora.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación y resolviendo dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos fundamentadores del recurso y de la oposición, siempre atendido el resultado de la prueba obrante en autos

Fallo

Rechazando la causa de inadmisibilidad propuesta, DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Eusebio contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 12 de mayo de 2.011, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sant Vicenç de Montalt. Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciendo saber que no es firme, pudiendo interponerse frente a ella (sin que puedan simultanearse ambos recursos, en los términos establecidos en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª Sección 1ª y de Pleno, de 30 de noviembre de 2.007), bien recurso de casación ante la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado y que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala sentenciadora, bien recurso de casación ante la Sección de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia a que se refiere el segundo inciso del artículo 86.3 de la ley jurisdiccional , cuando se fundase en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma. En cualquiera de ambos casos el recurso deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección sentenciadora en el plazo de los 30 días siguientes al de la notificación de esta resolución, con el cumplimiento, en sus casos, de los requisitos enumerados en los artículos 86, 87 y siguientes, debiendo tenerse presente el acuerdo del Consejo General del Poder Judicial de 19 de mayo de 2016, por el que se publica el acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016, de fijación de reglas sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación (BOE nº 162, de 6 de julio de 2.016).

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, constituido en audiencia pública. Doy fe.