Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 699/2019, Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 720/2018 de 07 de Octubre de 2019

Encabezamiento

T.S.J.ASTURIAS CON/AD (SEC.UNICA)
OVIEDO
SENTENCIA: 00699/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ASTURIAS
Sala de lo Contencioso-Administrativo
RECURSO: PO 720/2018
RECURRENTE: ASOCIACIÓN CENTRO DE DESARROLLO NAVIA-PORCÍA
PROCURADOR: D. ANTONIO SASTRE QUIRÓS
RECURRIDO: CONSEJERÍA DE DESARROLLO RURAL Y RECURSOS NATURALES DEL PRINCIPADO DE
ASTURIAS
REPRESENTANTE: SR. LETRADO DEL SERVICIO JURÍDICO DEL PRINCIPADO
SENTENCIA
Ilmos. Sres.:
Presidente:
D. Julio Luis Gallego Otero
Magistrados:
Dña. Olga González-Lamuño Romay
Dña. María Pilar Martínez Ceyanes
En Oviedo, a siete de octubre de dos mil diecinueve
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias,
compuesta por los Ilmos. Sres. Magistrados reseñados al margen, ha pronunciado la siguiente sentencia en el
recurso contencioso administrativo número 720/18, interpuesto por la ASOCIACIÓN CENTRO DE DESARROLLO
NAVIA- PORCIA, representada por el Procurador D. Antonio Sastre Quirós actuando bajo la dirección Letrada
de D. Luis García García, contra CONSEJERÍA DE DESARROLLO RURAL Y RECURSOS NATURALES DEL
PRINCIPADO DE ASTURIAS representada y defendida por el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos del Principado
de Asturias. Siendo Ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dª OLGA GONZÁLEZ-LAMUÑO ROMAY.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso, recibido el expediente administrativo se confirió traslado al recurrente para que formalizase la demanda, lo que efectuó en legal forma, en el que hizo una relación de Hechos, que en lo sustancial se dan por reproducidos. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que, en su día se dicte sentencia acogiendo en su integridad las pretensiones solicitadas en la demanda, y en cuya virtud se revoque la resolución recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.



SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada para que contestase la demanda, lo hizo en tiempo y forma, alegando: Se niegan los hechos de la demanda, en cuanto se opongan, contradigan o no coincidan con lo que resulta del expediente administrativo. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que previos los trámites legales se dicte en su día sentencia, por la que desestimando el recurso se confirme el acto administrativo recurrido, con imposición de costas a la parte recurrente.



TERCERO.- Por Auto de 11 de abril de 2019, se recibió el procedimiento a prueba, habiéndose practicado las propuestas por las partes y admitidas, con el resultado que obra en autos.



CUARTO.- No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó requerir a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que hicieron en tiempo y forma.



QUINTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 3 de octubre pasado en que la misma tuvo lugar, habiéndose cumplido todos los trámites prescritos en la ley.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna por la recurrente Asociación Centro de Desarrollo Navía-Porcía, en el presente recurso contencioso administrativo la Resolución de fecha 19 de septiembre de 2018, del Director General de Desarrollo Rural y Agroalimentación de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales del Principado de Asturias, por la que se desestima recurso de reposición presentado. Con la demanda formulada se solicita se dicte Sentencia por la que se acuerde declarar la nulidad de la resolución recurrida por la que se acuerda la revocación parcial de la subvención por haberse producido la caducidad del expediente antes de dictarse la misma y de forma subsidiaria, se anule la resolución recurrida y se declara que no procede la revocación parcial de la subvención concedida por el CEDER NAVIA-PORCIA en el expediente de 08.313.113, cuyo promotor es Villanueva 1.879. S.L, pretensiones ellas a las que se opone la Administración demandada, Principado de Asturias representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Se alega por la recurrente como fundamento de su pretensión impugnatoria la caducidad del expediente de revocación impugnatoria de conformidad con lo establecido en el art 42.4 de la Ley General de Subvenciones, así como la improcedencia de la revocación parcial.



SEGUNDO.- Para la adecuada resolución de la cuestión controvertida es necesario partir de los siguientes hechos: La aquí actora, Asociación Centro de Desarrollo Navia-Porcía, ha llevado a cabo la gestión del Eje Leader del Programa de Desarrollo Rural del Principado de Asturias 2007-2013, dentro de su ámbito territorial de actuación. Dicha gestión se llevó a cabo conforme a lo previsto en el Convenio de colaboración, suscrito con fecha 20 de noviembre de 2008, entre el Principado de Asturias y la recurrente, para la ejecución del Eje Leader y la Resolución de 24 de abril de 2008 de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por lo que se seleccionan las zonas rurales con miras a la aplicación de las estrategias de desarrollo local dentro del Programa de Desarrollo Rural del Principado de Asturias 2007- 2013, correspondiéndose las funciones de recibir y tramitar las solicitudes de ayuda, así como proceder a su aprobación, certificación y abono en su caso.

En ejercicio de dichas funciones tramita el expediente nº 08.313.113 bajo el título 'creación de alojamiento turístico-Casa de Aldea' en Grandas de Salime, cuyo promotor es Villanueva 1.879, S.L.

Aprobada la subvención y ejecutadas y justificadas las inversiones y demás condiciones de la ayuda por la entidad beneficiaria, el CEDER NAVIA-PORCIA, procedió al pago de la misma en fechas 27 de octubre de 2014, 28 de marzo de 2015 y 1 de septiembre de 2015.

El mencionado expediente fue seleccionado por el Servicio de Control Financiero del Principado de Asturias para la realización de pruebas sustantivas.

Emitiéndose informe por el Servicio de Control Financiero poniéndose de manifiesto que se ha considerado subvencionable la totalidad de la inversión correspondiente a la adecuación de la cubierta del edificio , sin tener en cuenta que una parte del edificio tiene uso privativo, entendiendo que el referido coste de adecuación de la cubierta, debería prorratearse en base a los metros cuadrados destinados a uso privado y a Casa de Aldea, lo que determina la reducción de la subvención concedida en el importe de 6.126,17 €, concluyendo dicho informe con la recomendación que se procede a la revocación parcial de la ayuda por dicho importe.

Trasladado el mencionado informe al CEDER NAVIA-PORCIA, la Junta Directiva de la Entidad, con base en el informe emitido por la Gerencia del Grupo, acuerda no seguir la recomendación del Servicio de Control Financiero, por obrar en el expediente informe del Arquitecto que prestaba servicios de asistencia técnica al CEDER NAVIA-PORCIA, del que resultaba que el 100% de las inversiones de adecuación del tejado se encuentran vinculadas al desarrollo de la actividad turística y, por tanto, deben ser consideradas subvencionables.

Por resolución de 1 de agosto de 2017, la consejería de Desarrollo Rural del Principado de Asturias, inicia procedimiento de revocación parcial y reintegro de subvención, notificada el 21 de agosto de 2017.

Presentadas alegaciones, con fecha 21 de febrero de 2018 se dicta por la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales, propuesta de resolución de revocación parcial de la subvención formulando alegaciones contra la misma y dictándose Resolución, el 19 de septiembre de 2018, por la que se resuelve revocar parcialmente por importe de 6.126,17 € del expediente LEADER Nº 08.313.113 concedido y pagado por el CEDER NAVIA-PORCIA, interponiéndose contra la misma el presente recurso jurisdiccional.



TERCERO.- Se alega por la actora con carácter previo a la improcedencia de la revocación parcial de la subvención, la caducidad del expediente de reintegro; El art. 42.4 de la Ley 17/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones establece: '4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación.

Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 29/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere ininterrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.

Es por ello que según consta en la propia Resolución del expediente, el inicio del procedimiento de revocación parcial de la subvención se produce por Resolución de fecha 1 de agosto de 2017, y la Resolución que pone fin al mismo se dicte en fecha 19 de septiembre de 2018, por lo que resulta que han transcurrido más de los 12 meses previstos en el art 42.4 de la Ley General de Subvenciones.

En este aspecto y reconociendo que ha habido posturas distintas en la jurisprudencia, la cuestión ha sido resuelta por la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 19 de marzo de 2018 en el recurso 2054/2017, en el que se establece que la esencia de la caducidad de un procedimiento es que quede inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo, siendo así que en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo válida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal como dispone el art 42.1 y 44.2 LRJPAC. Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo válida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos. La caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento (una reanudación formal) y que en dicho procedimiento se practiquen trámites que se consideren esenciales (alegaciones, pruebas) para poder dictar una resolución administrativa válida, siempre y cuando no haya prescrito.

Establece el Tribunal Supremo: 'Corresponde, por tanto, reconsiderar la interpretación y alcanzar una conclusión distinta por las razones que pasamos a exponer: 1) El precepto comentado fija un plazo máximo de 12 meses para resolver y notificar la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento de reintegro, y al incumplimiento de dicho plazo le anuda una consecuencia jurídica: la caducidad del procedimiento. Pese a ello, inmediatamente después sostiene "sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo".

En una primera aproximación al precepto debe afirmarse que no tiene sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, cuyo incumplimiento genera la caducidad del mismo, si la Administración puede continuar con su tramitación sin tener que iniciar uno nuevo. Es más, si la Administración puede dictar una resolución de fondo en un procedimiento caducado y esta es válida, tal y como afirma la sentencia la STS de 30 de julio de 2013, carece de sentido añadir que las actuaciones realizadas "hasta la finalización del citado plazo" no interrumpen la prescripción, pues ya no es necesario reiniciar uno nuevo. Bastaría, caso de ser esta interpretación correcta, con afirmar que las resoluciones de reintegro tienen que dictarse y notificarse en el plazo de prescripción de la acción para reclamar el reintegro, sin fijar plazo alguno de duración del procedimiento, pero no ha sido esta la previsión ni la voluntad del legislador que ha querido limitar el plazo máximo de duración del procedimiento y acordar la caducidad del procedimiento que incumpla dicho plazo.

El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que "debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida" ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado "ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia". Es más, en nuestra STS nº 9/17, de 10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que "el procedimiento caducado se hace inexistente".

Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 . Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.

Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo valida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia. Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992, y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna.

2) Es cierto que el tenor literal del precepto permite que, pese a la caducidad del procedimiento, se puede "continuar las actuaciones hasta su terminación", lo cual es ya de por sí anómalo, pero lo que el precepto no afirma es que en el procedimiento caducado se pueda dictar una resolución de fondo valida sin haber reiniciado otro nuevo, o que, caso de declararse a posteriori la caducidad del mismo, la resolución dictada en un procedimiento caducado sigue siendo válida, tal y como sostuvo la sentencia STS de 30 de julio de 2013 y pretende ahora el Abogado del Estado.

El Tribunal no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido.

Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 # de la nueva Ley de procedimiento Administrativo Común # (Ley 39/2015) en el que se afirma "los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción" y se añade "En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentase los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado". En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común # dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida.

El traslado de la referida doctrina jurisprudencial al caso que nos ocupa, no puede llevar a otra conclusión que la declaración de nulidad de la Resolución recurrida.



CUARTO.- En materia de costas procesales las mismas deben de ser impuestas a la Administración al ser estimado el recurso interpuesto y no concurrir motivos o circunstancias para su no imposición de conformidad con lo establecido en el art 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción, con el límite de 600 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Sastre Quirós en nombre y representación de la Asociación Centro de Desarrollo Navia- Porcía, contra la Resolución de fecha 19 de septiembre de 2018 del Director General de Desarrollo Rural y Agroalimentación de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales del Principado de Asturias, estando representada la Administración demandada, Principado de Asturias por el Letrado de sus Servicios Jurídicos. Resolución que se anula por no ser ajustada a Derecho. Con expresa imposición de costas a la Administración demandada con el límite fijado en el último fundamento de Derecho.

Contra la presente resolución cabe interponer ante esta Sala, RECURSO DE CASACION en el término de TREINTA DIAS, para ser resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo si se denuncia la infracción de legislación estatal o por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia si lo es por legislación autonómica.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, la pronunciamos, mandamos y firmamos.