Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 70/2019, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 72/2018 de 27 de Marzo de 2019

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000070/2019
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
DÑA. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO
MAGISTRADOS,
D. ANTONIO SANCHEZ IBAÃ'EZ
DÑA. ANA IRURITA DÍEZ DE ULZURRUN
En Pamplona/Iruña, a veintisiete de marzo de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de
Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del Recurso nº 72/2018 promovido
contra el Decreto Foral 112/2017 de 13 de diciembre, por el que se modifica la plantilla orgánica de la CFN y
sus organismos autónomos, Siendo en ello partes: como recurrente el sindicato LANGILE ABERTZALEEN
BATZORDEAK representado por la Procuradora D.ª Uxúa Arbizu Rezusta y dirigido por el Letrado D. Juan
Ignacio Barcos Pérez; y, como demandado, GOBIERNO DE NAVARRA representado y defendido por la
Asesoría jurídica.

Antecedentes

PRIMERO.- Tras los oportunos trámites procesales, mediante escrito presentado el 15 de junio de 2018 se formalizó la demanda correspondiente al recurso del encabezamiento para que se dicte sentencia 'acordando anular dicho Decreto Foral en lo que respecta al establecimiento de los requisitos de las Jefaturas que se relacionan en el Hecho Segundo de esta demanda, por ser contrarias a derecho; así como de los actos y resoluciones posteriores que se hayan dictado en desarrollo de dicho Decreto Foral para la provisión de las Jefaturas impugnadas,... '.



SEGUNDO.- Efectuado el traslado correspondiente, por escrito presentado el cuatro de julio de 2018 se opuso a la demanda la Administración demandada.



TERCERO.- Solicitado el recibimiento a prueba, se practicó con el resultado que en autos consta la propuesta y admitida; y, evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo que tuvo lugar el pasado 20 de marzo de 2019.

Siendo ponente eI Iltmo. Sr. Magistrado D. ANTONIO SANCHEZ IBAÃ'EZ quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Acto impugnado y pretensiones de las partes.

Se somete a revisión jurisdiccional en el presente recurso contencioso-administrativo el Decreto Foral 112/2017 de 13 de diciembre por el que se modifica la plantilla orgánica de la Comunidad Foral de Navarra en cuanto a plazas de dirección técnica (jefaturas de sección, de negociado y unidades asimiladas) para su provisión mediante concurso de méritos. Se impugna la citada plantilla por cuanto en la mayoría de los casos, los requisitos establecidos para el acceso a las Jefaturas contenidas en la citada norma resultan contrarias a Derecho, existiendo vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad y en otros casos aparecen Jefaturas cuya existencia no consta en el organigrama del respectivo Departamento, por lo que incluirlas en dicha relación para su provisión, resultaría igualmente anulable.

Entiende el sindicato recurrente que la potestad de autoorganización de las administraciones públicas está sometido a la interdicción de la arbitrariedad y a la sumisión a los principios generales del Derecho, estando recogida la primera en el artículo 9.3. de la vigente Constitución Española y la segunda en el artículo 103 del mismo texto legal .

En concreto, aduce que los requisitos exigidos a los aspirantes a la mayoría de Jefaturas recogidas en el Anexo del Decreto Foral recurrido, son contrarias al principio de igualdad, no están basados en criterios técnicos y carecen de la oportuna motivación que ha de acompañar a la discrecionalidad administrativa, puesto que el requisito de nivel no tiene justificación para restringir el acceso al puesto, ya que solamente nos informa de la titulación requerida para su ingreso y del tipo de funciones que realiza, como se desprende del artículo 12 del Decreto Foral Legislativo 251/1.993 , por el que aprueba el Estatuto del Personal de la Administración Pública de Navarra, sin que demuestre la capacidad de la persona para realizar las labores del puesto de trabajo, lo que supone discriminatorio y contrario al principio de igualdad para las personas que no posea dichos niveles. En cuanto al requisito de estar en posesión de una titulación académica específica, puede, a juicio del recurrente, estar justificado en plazas muy determinadas que exijan conocimientos específicos y por ello ha de motivarse de forma completa para no incurrir en los antedichos vicios. Por lo que respecta al requisito de pertenecer a un Cuerpo concreto, o haber sido nombrado para un puesto de trabajo determinado, encuentra la recurrente falto de motivación dicho requisito y discriminatorio por cuanto no demuestra la capacidad del aspirante.

Por su parte el Gobierno de Navarra se opone a demanda y alega que el Decreto Foral recurrido está dictado dentro de la facultad de autoorganización de la administración, puesto que se trata de una norma interna de organización administrativa y recuerda la doctrina del Tribunal Constitucional relativa al amplio marco de actuación que tienen las Administraciones Públicas a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio con la única limitación de que no pueden determinar requisitos que traduzcan en desigualdades arbitrarias y se hace eco de la jurisprudencia dictada sobre las plantillas orgánicas por esta Sala (sentencias de 24 de septiembre de 2001 y de 19 de octubre de 2001 y la nº 1.040/2.005, de 17 de noviembre ), sobre la inclusión de esta materia en la potestad de autoorganización de la administración y del margen de apreciación discrecional de los requisitos para acceder a las plazas. Adjunto a la contestación se aportan informes emitidos por los responsables de los distintos departamentos de la administración de la Comunidad Foral de Navarra a los que están adscritos la Jefaturas controvertidas, en relación con las razones que justificaban el establecimiento de los requisitos de nivel y titulación exigidos, que acreditan que la razón era objetiva y con la finalidad de lograr una mayor eficacia en la prestación de los servicios públicos, sin que suponga la vulneración de los principios aludidos por la recurrente. Señala también que la demanda carece manifiestamente de fundamento, por cuanto se limita a manifestar su desacuerdo con los requisitos exigibles para acceder a 555 jefaturas, simplemente diciendo que vulneran los principios de igualdad, mérito y capacidad, sin justificar individualmente las razones de su discrepancia con los requisitos exigidos, si no que se limita a dar una justificación general para todas ellas, poniéndose así en cuestión la actuación de la administración recurrida sin base ni fundamento alguno. Por el contrario, la administración demandada establece los repetidos requisitos que eran necesarios, debiendo concretar tales extremos para determinarlos funcionarios que podrían participar en los correspondientes concursos de méritos para proveer las mismas, siendo de conformidad con el artículo 5 del Reglamento de Provisión de Puestos de trabajo de las Administraciones Públicas de Navarra. Señala que la existencia de que en el Decreto Foral recurrido figuren Jefaturas cuya existencia no consta en el organigrama del respectivo departamento, ello no implica la anulabilidad sino que, simplemente, se pierde el objeto de la fijación de requisitos relativos a las mismas. Finaliza, solicitando la desestimación de la demanda.



SEGUNDO.- Doctrina de la Sala sobre la potestad de autoorganización en la regulación de plantillas orgánicas Nos remitimos aquí a la Sentencia dictada por esta Sala en el Procedimiento Ordinario 63/2.018, referida a la impugnación del Decreto Foral que nos ocupa y así se dijo en su fundamento de derecho segundo que; 'La Sentencia 394/2017 de 10 de octubre de esta Sala de lo contencioso administrativo dispone: Así, el art. 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público establece que: 'Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos'.

En esta materia, esta Sala ha señalado en sentencia 74/2011, de 8 de marzo de 2011 Recurso: 298/2009 (ROJ: STSJ NA 748/2011-ECLI:ES:TSJNA:2011:748 ) que: '1.- La potestad de autoorganización se configura como una potestad discrecional de la Administración. La potestad administrativa está sujeta no solo a la Ley en sentido estricto sino también y muy particularmente a los principios generales del derecho. En este punto tal potestad está sujeta al control por los principios generales del derecho y en el presente caso por el principio recogido en el artículo 9.3 de la Constitución : principio de interdicción de la arbitrariedad.

a.-Como tiene señalado esta Sala del TSJNavarra (STJN 6-11-2003 ....),' la configuración de la plantilla orgánica (y la configuración de los distintos puestos de trabajo que en ella figuran y sus características- con pleno respeto a la normativa vigente, como luego señalamos) entra dentro de la potestad de autoorganización de servicios que corresponde a la Administración, añadiendo la STJNavarra de 13-9-2002 que en la creación de plazas existe una amplia discrecionalidad administrativa al ser una materia vinculada a la potestad de autoorganización que corresponde a la Administración, sin que los funcionarios con carácter general tengan derecho a exigir la constitución de las mismas ( ni, añadimos, una determinada configuración conveniente a sus intereses particulares) - a salvo todo ello, claro está, de arbitrariedad, irracionalidad o vulneración del ordenamiento jurídico'.

b.-En el mismo sentido se manifiesta la Jurisprudencia. La STS 17-2-1997 señala '...... la potestad autoorganizativa de las Administraciones Públicas, que atribuye a éstas la facultad de organizar los servicios en la forma que estime más conveniente para su mayor eficacia, a la que le compele el mandato contenido en el artículo 103.1 de la Constitución , sin trabas derivadas del mantenimiento de formas de organización que hayan podido mostrarse menos adecuadas para la satisfacción de ese mandato; potestad de autoorganización en la que es característica la discrecionalidad que domina su ejercicio, no confundible con la arbitrariedad, siempre prohibida ......' ( en el mismo sentido STS 2-2-2000 , 20-9-2000 ......).

En este sentido la STJ Galicia 21-1-2004 señala que: 'El alcance de la potestad de autoorganización, en síntesis, alude al conjunto de poderes de una autoridad pública para la ordenación de los medios personales, materiales y reales que se le encomiendan con objeto de que sea posible el ejercicio de determinadas competencias y potestades publicas, entrando de lleno en lo que se denominan facultades discrecionales públicas, respecto de las que la jurisdicción contencioso-administrativa tan sólo podrá fiscalizar la adecuación, del acto o de la disposición, al ordenamiento jurídico, pero no entrar a valorar los criterios de oportunidad o conveniencia implícitos en el ejercicio de la misma y ello salvo, acreditación de manifiesta arbitrariedad que entrañe desviación de poder, pues sometida, como toda potestad a la legalidad, los poderes para ordenar la organización no pueden constituir, so pretexto de que estamos ante una facultad reconducida al ámbito doméstico, un coto exento de la sumisión al Derecho, una patente de corso para alterar el régimen estatutario de los funcionarios públicos, pues tal proceder y concepción sería contrario al artículo 9.1 y 103.1 de la Constitución Española .' c.- Ahora bien discrecionalidad no es arbitrariedad. Tales conceptos son más bien antagónicos, pues lo discrecional se halla o debe hallarse cubierto por motivaciones suficientes, discutibles o no, pero considerables en todo caso y no meramente de una calidad que lo haga inatacable, mientras lo arbitrario o no tiene motivación respetable, sino-pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad ( STS 13-7-1984 , 21-11-1985 , 1-12-1986 , 19-5-1987 ...).



TERCERO .-Valoración de la prueba y concreta motivación exigible. Referencia a la doctrina de esta Sala En el caso que nos ocupa, pese a que la recurrente manifiesta haber relacionado de forma individual cada una de las jefaturas impugnadas, tanto en el escrito de demanda, como en el escrito de conclusiones, valorando los informes presentados por la Administración recurrente, lo cierto es que en el escrito de demanda se limita a esgrimir idénticos motivos para cada una de las 555 jefaturas y así señala para cada una de ellas 'El requisito de Nivel A B es contrario al principio de igualdad. Teniendo en cuenta las funciones de la Jefatura en cuestión o existe justificación alguna para que personas de diferente Nivel las puedan realizar. La persona más cualificada y capacitada para el ejercicio de la Jefatura en cuestión la decidirá el concurso de méritos que se convoque al efecto.', de manera que la recurrente hace supuesto de la cuestión. Cierto que en el concurso de méritos se valorará la cualificación y capacidad de los candidatos a cada una de las Jefaturas, pero determinar cuales son los requisitos para acceder al mismo es un 'prius', una cuestión anterior que está dentro de la potestad de autoorganización de las administraciones y, como hemos dicho antes, no tiene más límite que la arbitrariedad, de tal manera que es el recurrente el que ha de acreditar tal situación y es lo que no hace el actor, por lo expuesto respecto al escrito de demanda y, en cuanto a la valoración de la prueba, en conclusiones, no hace sino mostrar su disconformidad con los informes presentados por la administración, pretendiendo que se escoja su criterio en vez del de la administración. Asimismo, hemos de traer aquí la doctrina de esta Sala para un supuesto idéntico, en el que se impugnaba el Decreto Foral 43/2006 de 3 de Julio por el que se modifica la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos a fin de posibilitar la cobertura por concurso de méritos de determinadas Jefaturas de Sección y Negociado, dictada por la Sección 1, de 19 de junio de 2008 ( ROJ: STSJ NA 529/2008 - ECLI:ES:TSJNA:2008:529), nº 315/2008 | Recurso: 520/2006 en cuyo fundamento de derecho se argumenta como sigue; '

TERCERO.- Sobre la pretensión del demandante.

1.-El demandante basa su demanda, en síntesis, en la vulneración del derecho del personal a acceder a los puestos de trabajo de jefaturas de sección y de negociado puesto que se limitan sin justificación las condiciones para su acceso. Igualmente, añade el demandante, se infringen los principios de mérito y capacidad en el ingreso y provisión de puestos de trabajo puesto que los requisitos específicos exigidos no obedecen a la pretensión de que tales puestos sean ocupados por los que mejor conocimiento y experiencia sino que se establecen en función de los méritos de personas determinadas existencia de desviación de poder en la actuación administrativa.

2.- La demanda debe desestimarse íntegramente pues el demandante ( que impugna los 136 puestos objeto de modificación) se limita a realizar meras alegaciones genéricas y sin prueba alguna. Es al demandante a quien corresponde en primer lugar la alegación singularizada de las circunstancias que determinan las vulneraciones alegadas ( que traslucen una arbitrariedad) sin que esa jurídicamente aceptable una imputación genérica y sin concreción alguna (cita a título de ejemplo un par de casos) a las nulidades que solicita. Por otra parte corresponde también al demandante una acreditación singularizada y siquiera indiciaria de tales alegaciones.

3.- Por ello , no basta alegar que en determinados puestos se exigen unos requisitos y otros no, sino que se debe argumentar en cada caso concreto de los 136 puestos, porqué no es conforme a Derecho tal previsión de requisitos y no negarlos de manera general e inconcreta, puesto que las circunstancias de los distintos Departamentos y puestos pueden ser distintas. Además debe acreditarse singularizadamente tales alegaciones y probarse la arbitrariedad en la exigencia de determinada titulación y requisitos en relación a cada uno de los puestos impugnados. Nada de ello ha hecho el demandante por lo que procede la desestimación de la demanda.

En el presente caso las alegaciones genéricas han tenido un único apoyo probatorio. La prueba lo único que ha acreditado es que en el 86% de los casos ( referidos a los puestos cuya nulidad se insta) están cubiertos por persona que ostenta la titulación requerida en el Decreto Foral, lo cual, salvo otra acreditación al respecto ( no efectuada por la parte) no tiene ninguna virtualidad probatoria de la nulidad, más bien lo que acredita ( con las meras alegaciones genéricas y la escueta prueba aportada) es la racionalidad y motivación de los requisitos exigidos ahora por el Decreto Foral puesto que se procura adecuar la exigencia de titulación y requisitos a las funciones propias de cada puesto y peculiaridades de cada departamento, exigencia que la Administración ya procuró ( y por lo tanto verificó su procedencia y adecuación a los distintos puestos) cuando accedió a proveer tales puestos de manera interina.' , siendo de perfecta aplicación al caso que nos ocupa.

Todo ello, conduce a la desestimación del motivo de recurso.



CUARTO .- Jefaturas excluidas de la plantilla y sus efectos. Acto de contenido imposible.

Distinta suerte ha de correr el motivo de impugnación relativo a la existencia de jefaturas que no están incluidas en el organigrama de la Administración y, sin embargo, se incluyen en el Decreto Foral recurrido. Establece la Disposición Transitoria 1ª del Decreto Foral 29/2.007 , de 17 de mayo, por el que se modifica el Decreto Foral 215/1985, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Provisión de puestos de trabajo en las Administraciones Públicas de Navarra ' Disposición transitoria primera. -Aplicación de la regulación contenida en el presente decreto foral a la provisión de las jefaturas actualmente vacantes o provistas mediante designación interina en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.

Todas las jefaturas de sección, negociado y asimiladas de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que, a la entrada en vigor del presente decreto foral, se encuentren vacantes o estén siendo desempeñadas mediante designación interina, serán convocadas para su provisión mediante concurso de méritos, de conformidad con la regulación contenida en esta norma, durante los años 2017 y 2018, la mitad en cada una de las dos anualidades.

A tal fin, en el plazo de dos meses a partir de la entrada en vigor del presente decreto foral, las Secretarías Generales Técnicas remitirán a la Dirección General de Función Pública la relación de las Jefaturas de su respectivo Departamento que se prevea convocar en cada una de las dos anualidades, especificando el nivel y demás requisitos que deberán reunir los aspirantes a ocupar dichas jefaturas.

En caso de no efectuar dicha propuesta en el plazo establecido se entenderá que el Departamento en cuestión renuncia a dicha facultad en favor de la Dirección General de Función Pública. En este supuesto, serán convocadas por orden de antigüedad en razón al tiempo en que los actuales titulares hayan desempeñado en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y/o en sus organismos autónomos, de manera ininterrumpida, jefaturas de unidad no provistas por concurso de méritos.' Y es dicha norma aquella que ampara la provisión de plazas mediante concurso de méritos contenida en el Decreto Foral que se impugna, por lo que se ha de limitar a las plazas que estén actualmente vacantes o provistas mediante designación interina, situación que no puede darse en aquellas plazas que no están incluidas en el organigrama, sin que se entienda porqué se incluyen unas plazas que no existen, lo que nos llevaría a la nulidad de esta parte del Decreto Foral con base en el artículo 47 de la Ley 39/2.015, de uno de octubre, Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ; '1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: (...) c) Los que tengan un contenido imposible.', por lo que ha de anularse el Decreto Foral 112/2.017, en lo relativo a aquellas plazas, jefaturas, cuya existencia no consta en el organigrama del respectivo Departamento.



QUINTO .- Costas.

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA , no procede imposición de costas al estimarse en parte la demanda.

En atención a todo ello, en nombre de su Majestad el Rey, y por la autoridad conferida por el Pueblo Español,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora D.ª Uxúa Arbizu Rezusta contra el Decreto Foral 112/2017 de 13 de diciembre, que se anula en lo relativo a aquellas plazas, jefaturas, cuya existencia no consta en el organigrama del respectivo Departamento, así como de los actos o resoluciones, relativas a las mismas, posteriores que se hayan dictado en desarrollo del mismo Decreto Foral para la provisión de las antedichas jefaturas, sin que quepa hacer pronunciamiento expreso en materia de las costas devengadas en esta instancia.

Sin costas.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.