Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 700/2020, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 821/2019 de 25 de Junio de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-administrativo de

VALLADOLID

Sección Primera

SENTENCIA: 00700/2020

Equipo/usuario: JVA

Modelo: N11600

N.I.G:47186 33 3 2019 0000768

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000821 /2019 /

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

DeASOCIACION DE VUELO LIBRE ESPAÑOLA (AVLE)

ABOGADOD. UNAI ARENAZA AVILA

PROCURADORAD.ª MARIA DOLORES DIAZ-ALEJO RODRIGUEZ

ContraCONSEJERÍA DE FOMENTO Y MEDIO AMBIENTE

LETRADO DE LA COMUNIDAD

SENTENCIA N.º 700

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

DOÑA ANA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ

En Valladolid, a veinticinco de junio de dos mil veinte.

Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo n.º 821/2019, interpuesto por la Procuradora Sra. Díaz-Alejo Rodríguez, en representación de Asociación de Vuelo Libre Española (AVLE), siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, impugnándose el artículo 49 'sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor', en relación con el artículo 38.1.y), además del anexo VI 'cartografía de restricciones al sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor' del Decreto 16/2019, de 23 de mayo, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León (publicado en el BOCYL de 24 de mayo de 2019), y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda lo siguiente:

'Que tenga por presentado este escrito, documentos acompañados y copias, lo admita y tenga por formalizada la demanda y previos los trámites legales, dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, declare la nulidad del artículo 49 'SOBREVUELO DE AERONAVES NO IMPULSADAS A MOTOR', en relación con el artículo 38.1.y), además del anexo VI 'CARTOGRAFÍA DE RESTRICCIONES AL SOBREVUELO DE AERONAVES NO IMPULSADAS A MOTOR' al que los mismos hacen referencia del Decreto 16/2019, de 23 de mayo , por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León, de fecha 24 de mayo de 2019'.

TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.

CUARTO. Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.

QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Felipe Fresneda Plaza.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación del el artículo 49 'sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor', en relación con el artículo 38.1.y), además del anexo VI 'cartografía de restricciones al sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor' del Decreto 16/2019, de 23 de mayo, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León (publicado en el BOCYL de 24 de mayo de 2.019).

El contenido de los preceptos impugnados es el siguiente:

'Artículo 38. Normativa general de protección1. Además de las consideraciones del artículo 37, se consideran incompatibles las siguientes actividades:.

.......

y) Además, se considera incompatibles el uso de cometas, globos, sistemas de impulsión a vela o cualquier otro tipo de artefacto o aeronaves no impulsadas a motor que sobrevuele el ámbito del PRUG y de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI, excepto por motivos de gestión, científicos debidamente autorizados, o por razones de rescate o emergencia, salvo lo dispuesto en el artículo 49. La propuesta de restricción de sobrevuelo en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama se elevará al órgano competente en virtud de lo establecido en la Disposición final cuarta de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales y la disposición adicional tercera del Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

La propuesta de restricción de sobrevuelo en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama se elevará al órgano competente en virtud de lo establecido en la Disposición final cuarta de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales y la disposición adicional tercera del Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

El artículo 49, que es del siguiente tenor literal:

'Sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor

1. A efectos de aplicación del presente PRUG se entiende por vuelo a vela la práctica deportiva que consiste en pilotar un velero o planeador para recorrer distancias y elevarse sin más ayuda que los movimientos de las masas de aire en el seno de la atmósfera a partir de la suelta de la aeronave arrastradora.

Asimismo, se entiende por vuelo libre la práctica deportiva mediante vehículos ultraligeros (parapente, ala delta y otros), de despegue y aterrizaje a pie, que se utilizan para desplazarse utilizando las corrientes de aire y no poseen ningún medio de propulsión.

A los efectos de aplicación del presente PRUG se definen como Áreas Sensibles al Sobrevuelo aquellas zonas identificadas como hábitat de aves amenazadas para las que se deben evitar las molestias especialmente durante los periodos de reproducción y que se representan en la cartografía del Anexo VI.

2. La práctica del vuelo a vela y el vuelo libre se consideran actividades compatibles en el ámbito del Parque Nacional de la Sierra Norte de Guadarrama y en la Zona Periférica de Protección del parque nacional en las siguientes condiciones:

a) El aterrizaje no está permitido salvo por motivos de emergencia.

b) No se realizarán aproximaciones a laderas y paredes rocosas a menos de 300 metros de distancia.

c) La práctica del vuelo a vela deberá atender a las siguientes cotas mínimas generales que quedan reflejadas en el Anexo VI 'Cartografía de restricciones sobrevuelo que se consideran necesarias para la compatibilidad del vuelo de aeronaves no impulsadas a motor con la conservación del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama'.

c.1. En las zonas de reserva del parque nacional la cota mínima de sobrevuelo será de 3.000 metros sobre la vertical de terreno durante todo el año.

c.2. En la cara sur del parque (cuencas de los ríos Guadarrama, Manzanares y Guadalix) se respetará la altura de sobrevuelo de 2.000 metros sobre el terreno durante todo el año.

c.3. En las Áreas Sensibles al Sobrevuelo delimitadas en el ámbito del PRUG que no coincidan con las zonas anteriores se mantendrá una cota mínima de 500 metros sobre el terreno en el periodo comprendido entre el 15 de enero y el 30 de septiembre, y de 300 metros el resto del año.

c.4. En el resto del ámbito del PRUG, la cota mínima será de 300 metros sobre el terreno durante todo el año.

d) La práctica del vuelo libre deberá atender a las siguientes condiciones:

d.1. El despegue podrá realizarse únicamente entre el 15 de agosto y el 31 de diciembre desde los siguientes puntos, siempre que se realice al menos dos horas antes del ocaso, y sobrevolando únicamente el área cartografiada en el Anexo VI en el entorno de los puntos de despegue:

El Nevero, situado en coordenadas UTM (ETRS89) X 429662,56; Y 4537313,68, a 2.179 m de altitud.

La Nevera, situado en coordenadas UTM (ETRS89) X 434279,62; Y 4539024,01 a 2.087 m de altitud.

El Espartal, situado en coordenadas UTM (ETRS89) X 428428,50; Y 4525010,96 a 1.500 m de altitud.

d.2. En las Áreas Sensibles al Sobrevuelo delimitadas en el Anexo VI el sobrevuelo estará prohibido durante todo el año.

d.3. En el resto del ámbito del PRUG la cota mínima será de 300 metros sobre la vertical del terreno durante todo el año.

d.4. El acceso a las áreas de despegue deberá realizarse, en todo caso, a pie por los viales existentes sin el auxilio de medios mecánicos para el transporte de los equipos y el tránsito se limitará a zonas que no presenten vegetación natural de cualquier tipo.

d.5. En las zonas de despegue, no se simultanearán en el aire más de 10 aeronaves.

d.6. No se permite la emisión de ruidos por encima de 50 db, ni en la zona de despegue ni durante el sobrevuelo.

d.7. No se permiten las actividades comerciales de vuelo libre en los puntos de despegue autorizados.

3. La Administración gestora podrá establecer normas adicionales para facilitar la identificación de las aeronaves desde el suelo con el fin de realizar el control sobre el cumplimiento de las condiciones establecidas o recabar la colaboración de los clubes deportivos para el mejor control y seguimiento de la actividad.

4. Los aviones de arrastre de veleros, así como el uso del motor en caso de aeronaves equipadas con esta opción, estarán a los dispuesto a los establecido en el artículo 7.3.e) la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales en relación al sobrevuelo de los parques nacionales, respetando una cota mínima de 3.000 metros sobre el terreno.

SEGUNDO. Dado que se plantea como motivo de nulidad la falta de competencia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en cuanto que la competencia para esta materia corresponde exclusivamente al Estado, de conformidad con el artículo 149.1.20 de la Constitución Española, hemos de tratar con carácter preferente esta cuestión. Y para ello hemos de estar al contenido de la sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2019, recurso 1052/2018, que es citada por la parte recurrente. En esta sentencia se analizaba una cuestión análoga a la ahora planteada, al versar sobre una impugnación efectuada por la Administración del Estado en relación con los artículos 31 letra a) y 97.3 del Decreto 7/2018, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de los Espacios Naturales 'Covalagua y Las Tuerces' (Palencia y Burgos) (publicado en el BOCYL núm. 65, de 4 de abril de 2018).

En esta sentencia en su fundamento de derecho segundo se razona lo siguiente:

'El art. 71 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre , reconoce a la Comunidad Autónoma competencia normativa y de ejecución en materia de protección del medio ambiente, conservación del patrimonio natural y la biodiversidad. En ejercicio de estas competencias se aprueba el Decreto 7/2018, por el que se aprueba el Plan de ordenación de Recursos Naturales de los Espacios Naturales de 'Covalagua y Las Tuerces', entre cuyas medidas se encuentran los preceptos transcritos.

Por su parte el art. 149.1.20 de la Constitución Española atribuye al Estado competencia exclusiva en diversas materias y, entre ellas '(...) control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo (...)'.

Las cuestiones objeto de debate deben resolverse desde una perspectiva puramente jurídica, y así, la Sentencia núm. 82/2012 de 18 abril del TC ,dice al respecto:

'Abordando ya la resolución del primer aspecto mencionado, debemos partir de nuestra consolidada doctrina respecto a la concurrencia de competencias estatales y autonómicas en el territorio derivadas de títulos jurídicos distintos, doctrina según la cual ( STC 46/2007, de 1 de marzo , F. 5): '. las situaciones de concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico han de resolverse, en primer lugar, acudiendo a técnicas de colaboración y concertación. De esta forma resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones Públicas implicadas en la búsqueda de aquellas soluciones con las que consiga optimizar el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas, pudiendo elegirse en cada caso las técnicas que se estimen más adecuadas. En definitiva, la concurrencia competencial no puede resolverse en términos de exclusión, sino que ha de acudirse a un expediente de acomodación e integración de los títulos competenciales -estatal y autonómico- que convergen sobre un mismo espacio físico y que, por eso mismo, están llamados a cohonestarse.

Ahora bien, también hemos establecido que, para el caso de que los cauces de cooperación resulten insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra. Para ello, habrá que tomar en consideración, como señala el fundamento jurídico 30 de la STC 40/1998, de 19 de febrero , cuál sea la competencia estatal de carácter sectorial que pretenda ejercerse, las razones que han llevado al constituyente a reservar esa competencia al Estado o el modo concreto en que éste o la Comunidad Autónoma pretendan ejercer las que les corresponden. En este sentido, hemos declarado que el Estado tiene competencias que pueden incidir de manera importante sobre el territorio, cual es el caso de la competencia sobre puertos y aeropuertos, y que no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma. Debe tenerse en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace -o, al menos, así lo entiende el constituyente- un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas'.

El artículo 149.1.20 de la Constitución española, atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo. En el ejercicio de esta competencia, la disposición adicional undécima de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, relativa al Uso del espacio aéreo , tránsito y transporte aéreo, establece en su apartado 1 que las limitaciones o prohibiciones de vuelo a las aeronaves en los espacios naturales protegidos y en los espacios protegidos de la Red Natura 2000 se establecerán por el Gobierno de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea.

En consecuencia, ha de ser el Estado el que, en el ejercicio de sus competencias, establezca estas prohibiciones o restricciones a cualquier tipo de actividad que se desarrolle en el espacio aéreo en todo el territorio español, por lo que procede la estimación de este recurso.

A lo dicho no es obstáculo el que la Comunidad Autónoma haya intentado, sin éxito, que el Estado procediera a la modificación de su normativa en la materia o el establecimiento de normas coordinadas por ambas Administraciones, pues estamos ante una cuestión de competencia exclusiva del Estado no disponible y que es prevalente dado el interés general subyacente en su atribución estatal al afectar al espacio aéreo nacional y sujeto a una normativa incluso supranacional'.

TERCERO. Dada la identidad sustancial del asunto contemplado en aquella sentencia con el que ahora se suscita se ha de llegar ahora a una misma solución. La única cuestión en la que podría diferir el supuesto fáctico contemplado en la actualidad es la previsión contenida en el inciso final del artículo 38 impugnado al referirse a que ' La propuesta de restricción de sobrevuelo en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama se elevará al órgano competente en virtud de lo establecido en la Disposición final cuarta de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales y la disposición adicional tercera del Plan Director de la Red de Parques Nacionales'.

El contenido de esta última norma podría llevar a entender que se trata de una mera propuesta, que la hace inefectiva hasta su aprobación por la Administración del Estado, por lo que desde esta consideración no se trataría propiamente de una disposición y carecería de contenido normativo. Sin embargo, no puede acogerse esta solución, ya que es impropia de un texto como el presente, un Plan de ordenación, que es consustancial a su esencia su contenido obligatorio y dispositivo. De esta forma siempre puede interpretarse que por los efectos generales del plan se demanda su efectividad y puede entenderse que por su sola aprobación ya constituye una norma obligatoria, pues el contenido de la norma aprobada queda desvinculado de las autorizaciones de la Administración del Estado. Así, con cierto confusionismo, el artículo 38, párrafo final, se refiere a que el contenido del precepto es una mera propuesta a elevar a la Administración del Estado, mas es lo cierto que tanto el artículo 38 como el artículo 49 -este sin limitación alguna por su propio contenido- están estableciendo unas normas generales que de suyo generan la obligatoriedad de su cumplimiento.

CUARTO. La Disposición final primera 2 de la Ley 30/2014, de 2 de diciembre, de Parques Nacionales -no la cuarta a que alude el artículo 38.2 impugnado- es del siguiente tenor literal:

'Las actividades de vuelos de aeronaves no impulsadas a motor, serán objeto de estudio en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama a fin de determinar las cotas, periodos y zonas donde tal actividad no resulte incompatible con la conservación de los recursos del parque'.

Ha de entenderse que esta norma por su propio contenido habilita para efectuar estudios con las finalidades previstas en el precepto, sin embargo este artículo impugnado, máxime el 49, no se limita por su contenido, insertado en una norma de carácter imperativo, a efectuar un estudio sino que ya realiza las limitaciones de vuelo que se contienen en el precepto. Ello es más claro si se conjuga el reiterado precepto con el referido artículo 49, en el que en correlación con los estudios que se efectúan en el anexo de la memoria del Decreto impugnado realiza ya por sí mismo una regulación completa, y ha de entenderse que obligatoria por su propio contenido.

Y la disposición final 4ª, a que se refiere el artículo 38 antes transcrito, dice así:

'Disposición final cuarta. Habilitación para el desarrollo reglamentario

1. Se faculta al Gobierno, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones fueren necesarias para el desarrollo y la ejecución de lo dispuesto en la presente Ley.

2. Se faculta al Gobierno para modificar, por razones de seguridad aérea o cuando resulte pertinente en aplicación de la normativa europea, previa consulta a las comunidades autónomas afectadas, el límite de altura, sobre la vertical del terreno, de sobrevuelo del territorio de todos o de alguno de los parques nacionales, dispuesto en el artículo 7, número 3, letra e.

Reglamentariamente a iniciativa conjunta de los Ministerios de Defensa y Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se establecerán las excepciones a la prohibición de sobrevuelo a una altura inferior de la establecida para los Parques Nacionales, por causa de defensa y seguridad nacional'.

De esta forma, por el propio contenido de las normas impugnadas, que superan el ámbito de un estudio, toda vez que se trata de una competencia atinente al uso del espacio aéreo, su regulación compete a la Administración del Estado, sin perjuicio de la integración del título competencial de medio ambiente que corresponde a la Administración de la Comunidad autónoma a través de los estudio pertinentes, que pueden comprenderse en el Plan, mas sin elevar estos estudios -en contra de lo que realizan los preceptos impugnados- al texto normativo, pues al hacerlo así se están invadiendo las competencias del Estado.

Distinta es la impugnación que se efectúa en relación con el anexo VI, que es la cartografía relativa al sobrevuelo con aeronaves sin motor, pues estos estudios no tienen carácter normativo, sino que son precisamente los estudios previstos en las normas antes referidas que pueden justificar la decisión definitiva a adoptar por la Administración del Estado en esta materia. Y estos estudios que pudieran amparar las posibles decisiones a adoptar por la Administración del Estado, en forma de propuesta, ha de entenderse que son en sí mismos válidos, y no amparando ninguna disposición adoptada en el texto impugnado, cuya invalidez ya ha sido declarada, por lo tanto sin fuerza normativa alguna, para su formulación ha de entenderse que no se precisa una mayor intervención que la realizada en período de información pública, debiendo además tenerse en cuenta que su contenido no ha sido desvirtuado por una prueba adecuada --salvo meras alegaciones subjetivas de la recurrente- al tener un carácter evidentemente técnico que desvirtúe sus conclusiones.

A tenor de los razonamientos precedentes es procedente la estimación parcial de la demanda en lo relativo a los artículos 38.1. y) 49 del Decreto, desestimándola en cuanto a la cartografía incluida en el anexo VI del Plan y desestimarla en los demás aspectos impugnados.

QUINTO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado parcialmente el recurso, no procede su imposición a ninguna de las partes.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, en lo relativo a los artículos 38.1. y) 49 del Decreto, desestimándola en cuanto a la cartografía incluida en el anexo VI del Plan, anulando dichos preceptos por no ser ajustados a Derecho, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiendo procederse a la publicación de esta sentencia en el Boletín Oficial de Castilla y León, una vez firme, de conformidad con el artículo 72.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción.