Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 71/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 937/2016 de 17 de Enero de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SEDE GRANADA

AUTOS DE RECURSO DE APELACIÓN

ROLLO NÚMERO nº 937/2016

JUZGADO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO nº 1 DE JAÉN

SENTENCIA NUM. 71 DE 2017

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados/as

Don Miguel Pardo Castillo (Ponente)

Doña Cristina Pérez Piaya Moreno

En la ciudad de Granada, a diecisiete de enero de dos mil diecisiete. Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se han tramitado los autos del recurso de apelación número937/2016, dimanante del recurso contencioso-administrativo número 71/2016, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de Jaén, a instancia de el Ayuntamiento de la Guardia, en calidad de apelante, representado por el procurador D. Hilario Avila Moreno y asistido por el letrado D. José Manuel Urquiza Morales.

Es parte apeladaD. Alexander , que comparece representado por la procuradora Dña. Lucia Jurado Valero y asistido por el letrado D. Francisco Jiménez Sainz, y el Ministerio Fiscal.

La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso de apelación dimana de los autos del recurso contencioso-administrativo número 71/2016, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso- administrativo nº 1 de Jaén a instancia de D. Alexander , que tuvieron por objeto el recurso por éste interpuesto contra la decisión del Alcalde del Ayuntamiento de la Guardia de no facilitar información sobre los puntos 2º y 3º del Orden del Día del Pleno que se celebró el día 12 de enero de 2016.

SEGUNDO.-El recurso de apelación se interpuso contra la sentencia nº 675/2016, de fecha 29 de julio de 2016 , dictada en los autos del recurso contencioso- administrativo número 71/2016, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Jaén , por la que se estimó el recurso y se condenó al Alcalde del citado Ayuntamiento a que ordenase al Secretario que facilitase la documentación solicitada en relación con los puntos 2º y 3º del Orden del Día del Pleno Extraordinario celebrado el día 12 de enero de 2016, con repetición del mismo.

Admitido a trámite el recurso se sustanció mediante traslado a las demás partes para formalizar su oposición con el resultado que consta en autos.

TERCERO.-Conclusa la tramitación de la apelación, el Juzgado remitió los Autos a este Tribunal, cuya fecha de entrada se produjo el día 18 de octubre de 2016.

No habiendo solicitado ninguna de las partes el recibimiento a prueba ni la celebración de vista ni conclusiones ni estimándolo necesario la Sala, se declaró el pleito concluso para sentencia. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso de apelación el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en su tramitación.

Ha actuado como magistrado ponente el Ilmo. Sr. Don Miguel Pardo Castillo.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia nº 675/2016, de fecha 29 de julio de 2016 , dictada en los autos del recurso contencioso- administrativo número 71/2016, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Jaén , por la que se estimó el recurso y se condenó al Alcalde del citado Ayuntamiento a que ordenase al Secretario que facilitase la documentación solicitada en relación con los puntos 2º y 3º del Orden del Día del Pleno Extraordinario celebrado el día 12 de enero de 2016, con repetición del mismo.

La sentencia del Juzgado, tras rechazar la causas de inadmisibilidad, indica que la convocatoria del Pleno Extraordinario se realizó por la minoría de los Concejales -una cuarta parte, conforme al art. 77 de la LRBRL - y que esta decisión requiere para su validez una motivación suficiente que debe tratar sobre el tema o temas del orden del día y los asuntos sobre los que versará la deliberación y decisión. En el supuesto objeto de análisis, el Alcalde en un primer momento no apreció ningún defecto en la convocatoria, y sólo con posterioridad -tras recabar informe del Secretario y sin otorgar trámite de subsanación- calificó de inmotivado el Pleno Extraordinario por falta de documentación. Esta forma de actuar supone interpretar el art. 77 de la LRBRL distinguiendo donde la ley no lo hace, lo que resulta contrario al art. 14 y 23 de la CE , pues se establecen unos requisitos más rigurosos para los Plenos convocados por la minoría en relación con los celebrados a instancia del Alcalde.

SEGUNDO.-El Ayuntamiento se alza en apelación contra la sentencia de instancia e interesa su revocación sobre la base de los siguientes argumentos:

Existe desviación procesal, pues el escrito que dio inicio al recurso no aclaró el acto objeto de recurso, ya que únicamente se indicó de forma confusa que se dirigía «contra la decisión del Alcalde del Ayuntamiento de la Guardia de no facilitar información sobre los puntos 2º y 3º del Orden del Día del Pleno que se celebró el día 12 de enero de 2016». Tampoco se acompañó la copia o notificación del acto que se recurre ni se aportaron los argumentos sustanciales para fundamentar el recurso, tal y como exige el art. 115 de la LJCA . Asimismo, se alteró el objeto del proceso, pues mientras que el recurso se dirigió contra la citada decisión del Alcalde, en la demanda se solicita que se declare no ajustado a derecho el informe del Sr. Secretario del Ayuntamiento. Por otro lado, es bien sabido que los informes no son actos susceptibles de ser recurridos, pues constituyen actos de trámite no cualificados. En el escrito de conclusiones se alega que el objeto del recurso es una vía de hecho, mientras que, por definición, un acto presunto no puede ser integrar vía de hecho, pues exige una actuación material. Finalmente, la sentencia de instancia define el objeto del recurso como la desestimación presunta por parte del Alcalde la Guardia de que se aportara como documentación de los puntos segundo y tercero del orden del día. En este sentido yerra el Juzgador pues, de conformidad con el art. 14.2 del ROF, el silencio en estos supuestos es positivo, por lo que, al haberse estimado por silencio administrativo, el demandante debió requerir a loa servicios administrativos municipales para que le dieran acceso materialmente a la documentación. Cita la STSJA (Granada) de fecha 9 de noviembre de 1992, en el que se pronuncia en estos términos en un caso muy similar.

En todo caso, es claro que se alteró el objeto del recurso hasta en tres ocasiones por el demandante, y el Juzgador, finalmente, lo recondujo a otro objeto distinto -desestimación presunta- sin previamente hacer uso de la facultad prevista en el art. 65.2 de la LJCA , lo que produjo al ahora apelante una evidente indefensión. Además, el recurso fue claramente extemporáneo, y la única razón que justificó que se declarase tempestivo fue que se calificó por el Juzgador como un acto presunto, lo que, por lo anteriormente expuesto, no era ajustado a derecho ya que el silencio en estos casos era estimatorio.

Existe inadecuación del procedimiento, ya que la cuestión realmente debatida fue de legalidad ordinaria. No es un dato discutido que el Alcalde convocó la sesión plenaria e incluyó las dos mociones presentadas por el concejal recurrente. Toda la documentación estuvo a disposición de los concejales desde el mismo día de la convocatoria, el Pleno se celebró y los asuntos fueron debatidos, votados y rechazados por mayoría. De esta manera, no se cercenó el art. 23 de la CE . Se cita una sentencia del mismo Juzgado -de fecha 2 de mayo de 2013 - en la que se indica que este procedimiento está previsto para 'entorpecimientos de entidad de dicha función y no cualquier mínima controversia que en el ámbito de la misma pueda surgir', y que 'no sirve para incardinar las controversias que supongan la interpretación de leyes en aspectos accesorios y secundarios que no atañan al núcleo del ejercicio de su mandato representativo'. La única cuestión debatida fue si la documentación 'complementaria' solicitada por el recurrente a la Alcaldía en su escrito de fecha 23 de diciembre de 2015 era precisa para el debate y su votación, lo que debe situarse en una cuestión de legalidad ordinaria.

Respecto del fondo del asunto no es cierto que hubiera denegación presunta del acceso a la información solicitada, pues conforme al art. 14.2 del ROF el silencio fue positivo. Así pues, si no se denegó, no había materia objeto de recurso ni vulneración de derecho fundamental. La sentencia no interpreta adecuadamente el informe del secretario, pues el mismo se realizó a instancia del Concejal recurrente -no del Alcalde- y lo único que determinó era que no existe obligación legal por parte del Alcalde de aportar al expediente de la sesión plenaria la documentación solicitada por éstos en los escritos de las mociones, por lo que no es cierto que calificara como inmotivada la falta de documentación ni el Alcalde se pudo basar en dicho informe pues, conforme al citado art. 14.2 del ROF, la solicitud fue estimada. Los concejales debieron acudir a la vía de los arts. 14 a 16 del ROF para solicitar la documentación. No hubo vulneración del derecho previsto en el art. 23 de la CE pues la documentación era 'complementaria' y distinta de la contenida en los expedientes administrativos, que, además, en todo momento estuvieron a disposición de los concejales. La tan citada documentación debió obtenerse por sus cauces legales por parte de los concejales con carácter previo a la presentación de las mociones, pues en caso contrario ellos mismos estarían admitiendo que presentaron una moción si contar con información esencial que pudieron obtener por la vía de los arts. 14 y siguientes del ROF. Reitera que la solicitud no fue desestimada y que la carencia de la documentación solo fue atribuible a la falta de diligencia de los concejales.

Finalmente, indica que la estimación del recurso solo fue parcial -pues se solicitó que se declarase no ajustado a derecho el informe del Secretario y esta petición no fue estimada- por lo que es improcedente la condena en costas al ahora apelante.

Por parte de D. Alexander se formuló oposición al recurso sobre la base de las siguientes consideraciones, que pasamos a resumir:

Se alega la inadmisibilidad del recurso pues se limita el apelante a reiterar lo ya manifestado en su escrito de contestación a la demanda, lo que implica una desnaturalización del recurso de apelación. No concurre desviación procesal pues la sentencia dejó clara la actuación del Alcalde objeto del recurso, y, en todo caso, no existe una alteración sustancial del objeto del proceso pues los actos recurridos estaban íntimamente vinculados. Tampoco fue extemporáneo el recurso, habida cuenta que la sesión se celebró el día 12 de enero de 2016 y el recurso se interpuso el día 26 del mismo mes. Tampoco se trata de una cuestión de legalidad ordinaria, pues existe abundante doctrina jurisprudencial - STS de 12 de noviembre de 1999 - que ha estimado que la falta de otorgamiento a los concejales de la documentación necesaria para la deliberación y votación en el Pleno está vinculada al art. 23 de la CE .

Para el supuesto de que hubiera existido algún tipo de inexactitud en relación con el recurso o la demanda, debe valorarse la virtualidad del principio por actione y iura novit curia.

En cuanto al fondo, no se discute que el Pleno se celebró si contar con la documentación solicitada por los concejales. El Secretario admite que se había estado actuando de forma distinta hasta que emitió su informe de abril de 2014. El art. 15 del ROF es claro al reconocer a los miembros de la Corporación el acceso a la documentación de los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte. Se cita la STS de 4 de junio de 2007 sobre un supuesto en que el Alcalde accidental acordó que no era procedente entregar a los grupos de la oposición la documentación solicitada, por la que se confirmó la sentencia del TSJ que estimó el recurso al entender que se había vulnerado el art. 23.2 de la CE . No es procedente, asimismo, acoger la distinción que el Secretario realiza respecto de qué documentación debe integrar el expediente del pleno, dependiendo de si es convocado por el Alcalde o a instancia de una cuarta parte de los miembros de la corporación, pues no es posible distinguir donde la ley no lo hace.

Finalmente, procede la condena en costas pues es claro que al condenar al Alcalde a que facilite la documentación y celebre el Pleno nuevamente se está dando íntegra satisfacción a la pretensión del ahora apelado, por lo que conforme al art. 139 de la LJCA la decisión del Juzgador fue ajustada a derecho.

Por el Ministerio Fiscal se solicitó la confirmación de la sentencia al entender que la interpretación del derecho reconocido por el art. 23 de la CE debe hacerse de la forma más favorable a su ejercicio, y que toda limitación del mismo debe efectuarse de forma reducida, conforme al principio de proporcionalidad.

TERCERO.-Por razones de lógica procesal debemos resolver, en primer lugar, la causa de inadmisión invocada por el ahora apelado, toda vez que su estimación impediría el análisis del resto de cuestiones de fondo suscitadas.

Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha manifestado que son inadmisibles aquellos recursos de apelación que se limitan a reproducir de forma literal o casi literal los argumentos del escrito de demanda, sin contener un crítica individualizada de los argumentos jurídicos de la sentencia recurrida. El fundamento de la inadmisión viene integrado por la desnaturalización que ello implicaría del recurso de apelación, pues su objeto y finalidad es, ante todo, una crítica de la sentencia de instancia y una depuración de su resultado. De esta manera, no es posible plantear el debate en idénticos términos a los suscitados en primera instancia, como si ésta no hubiera existido. Con esta doctrina jurisprudencial se pretende evitar un eterno retorno sobre los planteamientos dialécticos resueltos por el Juzgador a quo, cuando por el apelante no se ha pretendido en la alzada un juicio analítico razonado de la motivación jurídica que integra la sentencia combatida.

Sin embargo, en el recurso de apelación es fácilmente apreciable una crítica detallada y extensa de los argumentos que justifican el fallo de la sentencia, hasta el extremo de que se solicita su nulidad de pleno derecho al haber resuelto sin hacer uso de la potestad reconocida por el art. 65.2 de la LJCA , es decir, sobre la base de motivos relevantes y distintos de los alegados por las partes sin haberlos puesto en conocimiento de los mismos con trámite de audiencia durante diez días. El motivo será rechazado.

CUARTO.-Entrando en el análisis de las causas de inadmisibilidad alegadas por la Administración apelante, se aduce en primer lugar la existencia de desviación procesal.

Indica el apelante que el recurso se dirigió «contra la decisión del Alcalde del Ayuntamiento de la Guardia de no facilitar información sobre los puntos 2º y 3º del Orden del Día del Pleno que se celebró el día 12 de enero de 2016», mientras que en la demanda se solicitó que se declarase no ser ajustado a derecho el informe del Secretario de Ayuntamiento y en el trámite de conclusiones se califica el acto como una vía de hecho. Es decir, a su juicio, se ha variado hasta en tres ocasiones el objeto del recurso.

El motivo no será estimado. No cabe duda de que en todo momento el recurso se dirigió contra la negativa del Alcalde a facilitar la documentación interesada por la actora para la deliberación y votación de los puntos segundo y tercero de la orden del día. El hecho de que en la demanda se añadiese otro acto distinto - el informe del Secretario- en ningún caso lleva aparejado el efecto pretendido por el apelante, esto es, la inadmisión del recurso, pues es claro que éste se seguía manteniendo contra la decisión del Alcalde. En caso de que se apreciara desviación procesal respecto de la impugnación del informe del Secretario la consecuencia procesal correcta sería la de no entrar a valorar la adecuación a derecho del mismo, pero no extender dicho efecto procesal al resto de actos cuya impugnación se ha mantenido de forma coherente durante todo el procedimiento. A idéntica solución debemos llegar respecto de la calificación del acto como una 'vía de hecho' en el escrito de conclusiones.

Sin embargo, para dar respuesta al resto de cuestiones suscitadas debemos exponer cronológicamente la conducta seguida por las partes respecto de la petición de información que, supuestamente, fue denegada por el Alcalde.

Del análisis del expediente administrativo se infiere que el 23 de diciembre de 2015 se solicitó por varios concejales la celebración de un Pleno Extraordinario para el debate de tres mociones. Al pie del escrito de indicó que «en el cuerpo de la moción, y al pie de la misma se reseña la documentación oficial y expedientes administrativos obrantes en la Secretaría General del Ayuntamiento, cuyo estudio es absolutamente necesario es imprescindible para el desarrollo del Pleno, al objeto de que en aplicación de la legislación vigente, se disponga de la documentación necesaria para los debates en Pleno». En efecto, al pie de las mociones segunda y tercera se indica como documentos a aportar para el desarrollo del Pleno «expediente completo instruido con motivo de estos hundimientos». El 28 de diciembre de 2015 se convoca por el Alcalde sesión extraordinaria en la que se incluyen las tres mociones en el orden del día.

El 4 de enero se presenta un escrito por los concejales en el que se indica que tras personarse en las oficinas del Ayuntamiento para ver la documentación que habían solicitado ésta le fue denegada sobre la base del informe del Secretario de Ayuntamiento, de fecha 14 de abril de 2014, en el que se señala que los concejales que convocan un pleno extraordinario tienen la obligación de aportar los documentos o expedientes que sirvan para el debate de cada moción. En el mismo escrito se denuncia que se les está impidiendo el acceso a la documentación reconocido en el art. 15 b) del ROF y se solicita que por parte del Secretario, sobre la base del Informe de los Servicios Jurídicos de la Diputación Provincial y tres sentencias que se adjuntan con el escrito, se emita un nuevo informe sobre esta cuestión y se dé traslado al resto de Grupos Políticos.

Esta petición se reitera en los mismos términos el día 11 de enero de 2016, un día antes del Pleno, que dio lugar al informe del Secretario de Ayuntamiento de igual fecha en el que mantiene el sentido del escrito de 14 de abril de 2014.

En el día del Pleno, a fecha de 12 de enero de 2016, el recurrente plantea una cuestión de orden, a la que accede el Alcalde, y conforme al acta de la sesión el actor solicitó lo siguiente «por todo y los abajo firmantes solicitamos:que al amparo de la legislación vigente del Grupo Municipal Socialista, para el ejercicio y desarrollo de nuestras funciones, en La Guardia a 4 de enero de 2016. Firmado Los Concejales solicitantes».

Pese a tratarse de una cuestión de evidente importancia, pues dicho texto contenía la precisa solicitud realizada por el recurrente en el acto del Pleno Extraordinario, lo cierto es que la redacción es confusa y poco acertada, pues no se explicita con claridad en qué consistió la solicitud, en concreto, no se aclara si se está impetrando la documentación requerida al pie de las mociones o un nuevo informe del Secretario de Ayuntamiento. Sin embargo, para interpretar el sentido de la solicitud es necesario integrar el citado texto con todos los hechos antecedentes, de manera que ningún sentido tendría que se solicitara nuevamente un informe del Secretario de Ayuntamiento -pues ya se había aportado- sino que debemos concluir que la petición solo podía entenderse referida a la documentación requerida en las mociones y que les fue denegada el día 4 de enero de 2016, según se indica en el escrito que presentaron ese mismo día.

Esta solicitud no recibió respuesta del Alcalde, pues del análisis del acta se desprende que continuó y culminó el Pleno sin que éste se pronunciara de forma expresa sobre la cuestión. En consecuencia, debemos concluir que hubo una primera desestimación, tras la solicitud de convocatoria de 23 de diciembre de 2015, sobre la base del informe del Secretario, y una segunda desestimación presunta por el Alcalde en el Pleno Extraordinario.

También conviene indicar que la sentencia no precisa si considera como hecho probado que los concejales se personaron en las oficinas del Ayuntamiento el día 4 de enero al objeto de consultar la documentación que solicitaron, y ésta le fue denegada sobre la base del anterior informe del Secretario de 14 de abril de 2014.Esta circunstancia resulta esencial al objeto de determinar si, además de la petición de 23 de diciembre de 2015, también acudieron a la vía de los arts. 14 y siguientes del ROF para solicitar la documentación. Sin embargo, el hecho de que en el escrito que presentaron los concejales ese mismo día se alerte de esta denegación expresa, que se indique con precisión la existencia de un anterior informe del Secretario de Ayuntamiento que obligaba en estos supuestos a que fueran los concejales quienes aportaran la documentación -con expresión exacta de la fecha del citado dictamen- y que es plenamente confirmado por el posterior informe de 11 de enero de 2016, permite a este Tribunal deducir que concurren suficientes elementos de prueba para otorgar veracidad a lo afirmado en el escrito suscrito por los concejales.

Asimismo, esta circunstancia en ningún caso fue negada por el Alcalde o los servicios municipales tras la presentación del escrito de 4 de enero de 2016 y tras reiterar el concejal la misma en el Pleno Extraordinario de 12 de enero de 2016. El único argumento esgrimido por el apelante para rechazarlo es la negativa del Secretario de Ayuntamiento ante el Juzgado, lo que deviene insuficiente para afirmar su falsedad, como pretende el recurrente en su escrito. Además, negar que existió esta petición de información el día 4 de enero resulta contradictorio con lo razonado en su propia escrito de contestación a la demanda, en la que sostiene la extemporaneidad del recurso por entender que la única petición de información se hizo, precisamente, ese mismo día; y, en definitiva, tampoco es desmentido este dato en el escrito de contestación a la demanda en ningún momento, lo que explica que no se desarrollara actividad probatoria sobre este extremo.

Bien es cierto que el art. 14 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales indica que «1. Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.

3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado».

Sin embargo es incontrovertido que, pese a la insistencia del apelante en que la petición fue estimada por silencio positivo conforme al art. 14.2 del ROF, la documentación solicitada -tanto en el momento en que se realizó la petición de convocatoria extraordinaria el día 23 de diciembre de 2015, como cuando se personaron en el Ayuntamiento el día 4 de enero de 2016 y, finalmente, en el Pleno Extraordinario de 12 de enero de 2016-no fue atendida, y, por tanto, no pudieron acceder a la misma.

Partiendo de las anteriores premisas, las causas de inadmisibilidad alegadas deben decaer. El acto recurrido está claramente definido, pues se trata de la denegación por parte del Alcalde de la documentación requerida y necesaria para el desarrollo del Pleno; se aportó copia del mismo -acta del Pleno Extraordinario-; y respecto de la falta de inclusión de los argumentos que fundamenten la adecuación del recurso al procedimiento especial que nos ocupa, conforme al art. 115.2 de la LJCA , el recurso sí precisa tanto el derecho fundamental vulnerado como la motivación -escueta pero suficiente- que justifica la elección de este tipo de procedimiento para la defensa de su pretensión. En todo caso, aun en el hipotético supuesto de que se entendiera que el recurso adolecía de este requisito, esta falta de motivación es subsanable en la vista que prevé el art. 117 de la LJCA - STS Sala 3ª de 19 julio 2004 - y en ningún momento se le otorgó esta posibilidad al recurrente pues desde un primer momento se consideró por el Órgano Judicial bastante la argumentación del recurso para acceder al presente procedimiento especial.

Tampoco se aprecia que el Juzgador haya conculcado lo previsto en el art. 33.1 de la LJCA . Para justificar este argumento indica el apelante que el Juzgador, sin hacer uso de la facultad del art. 65.2 de la LJCA , califica el acto como presunto y no como expreso, lo que es contrario, a su juicio, al principio dispositivo. Sin embargo, en ningún momento se sostuvo por el recurrente que el acto fuera expreso. Volvemos a recordar que se recurre «la decisión del Alcalde del Ayuntamiento de la Guardia de no facilitar información sobre los puntos 2º y 3º del Orden del Día del Pleno que se celebró el día 12 de enero de 2016», sin indicar si esta decisión es expresa o presunta, y del análisis del acta del Pleno se desprende que el Alcalde guardó silencio sobre esta cuestión y se sometió a votación. De esta manera, de forma indirecta se plantea en en el recurso que la decisión es presunta en el acto del Pleno, y expresa cuando se le denegó el acceso a los concejales el día 4 de enero de 2016.

La circunstancia aludida por el apelante de que esta denegación, conforme al art. 14.3 del ROF, debió hacerse por escrito y de forma motivada, llevaría aparejada que fuera nula de pleno derecho, lo que reforzaría la convicción de que existió vulneración del derecho fundamental.

Finalmente, no pudo ser extemporáneo el recurso pues, compartiendo lo razonado por el Juzgador de Instancia, en el Pleno Extraordinario de 12 de enero de 2016 se reiteró la petición de documentación, por lo que la presentación del recurso el día 26 de enero de 2016 se efectuó dentro del plazo legalmente establecido.

QUINTO.-Sostiene el apelante que el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales era inadecuado para el supuesto que nos ocupa, pues se trataba de una mera cuestión de legalidad ordinaria.

Para fundamentar su pretensión, el recurrente insiste en que la documentación de la que no pudieron disponer los concejales en el Pleno era 'complementaria', es decir, que no era esencial para el debate de las mociones, y lo considera probado por el hecho de que las cuestiones finalmente se discutieron y votaron.

El motivo será igualmente rechazado.La documentación, como hemos visto, consistía en el «expediente completo instruido con motivo de estos hundimientos», lo que no se revela como accidental o accesorio, sino como una información de indudable trascendencia para el análisis y debate fundado de las mociones. Y, asimismo, el hecho de que finalmente fueran discutidas y votadas no enerva esta afirmación, pues el análisis del acta pone de manifiesto que hubo reiteradas quejas sobre la ausencia de la documentación requerida.

Añade el apelante que afirmar que esta documentación era esencial implicaría reconocer que las mociones eran inmotivadas, por lo que deberían haber sido rechazadas por el Pleno conforme al art. 78.2 del ROF, que indica que «2. Son sesiones extraordinarias aquellas que convoque el Alcalde o Presidente con tal carácter, por iniciativa propia o a solicitud de la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación. Tal solicitud habrá de hacerse por escrito en el que se razone el asunto o asuntos que la motiven, firmado personalmente por todos los que la suscriben». Sin embargo, como sostiene la sentencia apelada, no se trata de una 'motivación documental', sino que, como se desprende de la STSJ de Madrid de 18 de septiembre de 2014 , debe limitarse a clarificar el tema o temas del orden del día y los asuntos sobre los que versará la deliberación y decisión.Con esta exigencia de motivación se pretende que el Alcalde pueda analizar la trascendencia de los asuntos cuyo debate en Pleno se insta por los concejales, de forma que si se trata de asuntos poco claros o ajenos a las actuaciones municipales aquél pueda rechazar su inclusión en el orden del día.Pero es claro que la 'motivación' no significa que las mociones deban llevar acompañadas toda la documentación vinculadas a las mismas, y, en todo caso, lo cierto es que el Alcalde no hizo uso de la facultad de rechazar las mociones y éstas incluyeron al pie la petición del expediente completo instruido, sin que ninguna reserva o salvedad se hiciera en ese momento sobre dicha solicitud. Los motivos no serán acogidos.

SEXTO.-Bajo el epígrafe de 'sobre el fondo del asunto' el apelante, en puridad, vuelve a reiterar los argumentos que hemos analizado en nuestros anteriores ordinales como causas de inadmisibilidad.

En cuanto a que no hubo una denegación presunta del acceso a la información, ya hemos razonado que esta documentación fue solicitada cuando se instó la convocatoria del Pleno el día 23 de diciembre de 2015, y se aceptó la misma sin hacer reserva o salvedad alguna respecto de la petición de los expedientes, pese a lo cual nunca estuvieron a disposición de los concejales en el Pleno convocado; tampoco se les facilitó cuando los concejales acudieron al Ayuntamiento a tal fin el día 4 de enero, ni pudieron acceder a la misma en la propia Sesión Extraordinaria.

Insiste el apelante en que los concejales debieron acudir a la vía del art. 14 del ROF, y que si no lo hicieron fue debido a su propia negligencia, por lo que no es atribuible al Alcalde su denegación. Sin embargo, ya hemos razonado en el ordinal cuarto que este Tribunal considera que concurre suficientes elementos de prueba para afirmar que los concejales acudieron a los servicios del consistorio el día 4 de enero al objeto de hacer uso de la facultad reconocida en el art. 15 b) del ROF, tal y como hicieron constar en el escrito que presentaron ese mismo día, y que el acceso a los expedientes les fue denegado sobre la base de un anterior informe del Secretario de Ayuntamiento. En consecuencia, existió denegación expresa y tácita de la documentación necesaria para el desarrollo del debate en el Pleno. Y debemos reiterar que, contrariamente a lo defendido en el escrito de apelación,la petición realmente no fue estimada por silencio positivo, pues lo cierto es que los expedientes no fueron facilitados a los concejales, y aunque formalmente pudiera considerarse estimada conforme a lo dispuesto en el art. 14.2 del ROF,materialmente nunca pudieron acceder a los mismos, que es lo realmente trascendente al objeto de valorar si el derecho fundamental fue o no vulnerado -que, recordemos, es la cuestión central del litigio-.

Para finalizar, vamos a señalar que la trascendencia constitucional del acceso de los concejales a la documentación e información relativa a los asuntos a debatir en los Plenos ha sido enfatizada en reiteradas ocasiones por la jurisprudencia. Así, la STSJ Cast-León (Vall) Sala de lo Contencioso-Administrativo de 4 mayo 2015, con abundante cita jurisprudencial, indica que «la Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de marzo de 2011 se expresa lo siguiente: 'En la STC 169/2009 , con cita de nuestra reiterada doctrina al respecto, se recuerda la directa conexión que existe entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos ( art . 23.2 CE ) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos ( art . 23.1 CE ), y asimismo se recuerda que el derecho fundamental garantizado por el art . 23.2 CE es un derecho de configuración legal, en el sentido de que corresponde primeramente a las leyes fijar y ordenar los derechos y atribuciones que corresponden a los representantes políticos, de manera que 'una vez creados, quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art . 23.2 CE , reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren' (por todas, SSTC 208/2003, de 1 de diciembre, FJ 4 ; 141/2007, de 18 de junio, FJ 3 ; y 169/2009, de 9 de julio , FJ 2).

Por esta razón, para apreciar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales de los representantes políticos contenidos en el art . 23 CE es necesario que se haya producido una restricción ilegítima de los derechos y facultades que les reconocen las normas que resulten en cada caso de aplicación. Sin embargo, la vulneración del derecho fundamental no se produce con cualquier acto que infrinja el status jurídico aplicable al representante, 'pues a estos efectos sólo poseen relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa' ( SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2 ; 107/2001, de 23 de abril ; 141/2007, de 18 de junio, FJ 3 y 169/2009, de 9 de julio , FJ 2 (...).

Sentada esta premisa, ha de recordarse que entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación municipal se encuentran la de participar en la actividad de control del gobierno municipal, la de participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación y la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano,así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores funciones».

Y respecto de si los concejales debían o no acompañar con las mociones la documentación necesaria para debatir en el Pleno, que fue lo afirmado por el Secretario del Ayuntamiento en su informe, como cita con acierto la sentencia impugnada, esta cuestión fue analizada por la STSJ Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo de 18 septiembre 2014 en la que se fijan como requisitos de la convocatoria extraordinaria efectuada por los miembros de la corporación local los siguientes «según se desprende de los artículos 46.2 de la LRBRL y 78.2 del ROF, las condiciones que debe reunir la petición de pleno extraordinario efectuada por los miembros de la Corporación (siguiendo al respecto, en lo sustancial, el contenido de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 157, de fecha 29 de abril de 1997):

1. La solicitud ha de hacerse por escrito. No vincula al Presidente, por lo tanto, la solicitud efectuada verbalmente, ni siquiera si se hace como un ruego en otra sesión plenaria, aunque nada impide tampoco al Presidente atender tal petición.

2. La solicitud debe estar motivada. El escrito ha de razonar el asunto o asuntos que motivan la celebración de la sesión , fundamentando el tema o temas a deliberar y decidir. Esta exigencia de motivación se recoge en el art. 78.2.1 del ROF, y el art . 80.1 del mismo Reglamento hace extensiva a todas las sesiones extraordinarias, precisando la jurisprudencia que debe quedar claro el tema o temas del orden del día, los asuntos sobre los que versará la deliberación y decisión, sin poder tratarse otros no incluidos en ese orden del día, so pena de nulidad.

3. La solicitud debe estar secundada al menos por una cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación.

4. La petición ha de estar firmada personalmente por todos los que la suscriben. Estas firmas han de ser legibles, y cuando no sea así, deberá pedirse su autenticación ante el Secretario de la Corporación. ( STS de 12 de febrero de 1990 ).

5. El asunto sobre el que se propone deliberar y decidir en la sesión extraordinaria debe ser competencia del Pleno. Si bien en el art. 78 del ROF no se menciona expresamente este requisito, se deduce de la delimitación de competencias de cada órgano recogida en la legislación de régimen local. Además el art. 62.1. b) de la Ley 30/1992 declara actos nulos de pleno derecho 'los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia '.

6. La petición debe contener una 'propuesta de acuerdo' para el asunto o asuntos cuyo debate se solicita (la precitada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 157, de fecha 29 de abril de 1997 no contempla esta exigencia). Propuesta que será dictaminada por la Comisión Informativa correspondiente (salvo en casos de urgencia), según se desprende del artículo 82.2 del ROF, comenzando la sesión plenaria con la lectura del dictamen o proposición (art . 93 del ROF).

En conclusión la solicitud de celebración de una sesión plenaria extraordinaria a petición de los miembros de la Corporación debe hacerse por escrito firmado al menos por la cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación, formulando, de forma motivada, una propuesta de acuerdo en un asunto de la competencia del Pleno.

Sin embargo, la no concurrencia de todos estos requisitos en el escrito de petición no puede ser argumento suficiente para rechazar la solicitud inmediatamente».

Entre estos requisitos no figura el de la documentación que demanda el ahora apelante en su escrito, y la propia sentencia continúa diciendo, con cita de jurisprudencia del Alto Tribunal que «ahora bien, la formación de los oportunos expedientes administrativos no corresponde a los solicitantes de la convocatoria, ni siquiera al Alcalde, 'sino al Secretario ya que la convocatoria para una sesión, ordinaria o extraordinaria, dará lugar a la apertura del correspondiente expediente, en el que deberá constar la relación de expedientes conclusos que la Secretaría prepare y ponga a disposición de la Alcaldía o Presidencia y en la cuestión planteada lo pretendido era que el Gobierno municipal aclarara en el Pleno las cuestiones propuestas ' ( STS de 7 de diciembre de 2004 ).

Por tanto, la negativa de la convocatoria solicitada basada en la inexistencia de expediente administrativo resulta ser contraria al ordenamiento jurídico por cuanto que, como hemos dicho, la formación de correspondiente expediente que sirva de antecedente y fundamento a la resolución administrativa no corresponde a los Concejales solicitantes y sí al Secretario de la Corporación y resto de los servicios técnicos que asistan a la Corporación municipal».

En consecuencia, el motivo será rechazado.

SÉPTIMO.-Resta por analizar la cuestión atinente al abono de las costas en primera instancia. Considera el apelante que, al no haberse declarado que el informe del Secretario es contrario a derecho -que fue una de las peticiones consignadas en el suplico de la demanda- no se han estimado todas las pretensiones de la parte actora, por lo que no procede que se condene al Ayuntamiento al abono de las costas.

Entendemos que asiste la razón al apelante sobre esta cuestión, pues conforme al art. 139.1 párrafo primero de la LJCA , «En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren,impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho».

La sentencia de instancia no rechazó la totalidad de las pretensiones del ahora apelante, pues el Ayuntamiento defendió la legalidad del informe del Secretario y el fallo se limitó a estimar el recurso en cuanto a la vulneración del art. 23 de la CE por la denegación de la documentación, sin declarar -como solicitó el ahora apelado en el suplico- que el informe era contrario a derecho. Por otro lado, se trataba de un acto de trámite no cualificado que nunca pudo ser objeto de recurso, y cuya inclusión en la demanda incurrió en desviación procesal pues el recurso que dio inicio al procedimiento especial no se dirigió contra el mismo.

El motivo será acogido, y, por tanto, parcialmente estimado el recurso únicamente en relación con el abono de las costas de la primera instancia.

ÓCTAVO.-De conformidad con el art. 139.2 de la LJCA , no procede hacer expresa imposición de las costas generadas en esta alzada.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decididoestimar parcialmente el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de la Guardiacontra la sentencia nº 675/2016, de fecha 29 de julio de 2016, dictada en los autos del recurso contencioso-administrativo número 71/2016 , seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Jaén, en el único sentido de declarar que no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en primera instancia, con expreso mantenimiento del resto del contenido del fallo. Sin costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Contra la presente sentencia cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024093716, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.