Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 710/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 124/2017 de 28 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009750
NIG: 28.079.00.3-2017/0003403
Procedimiento Ordinario 124/2017 P - 01
S E N T E N C I A Nº 710 / 2019
Ilmos. Sres.:
Presidenta
Doña Amparo Guilló Sánchez Galiano
Magistrados/as
D. Rafael Botella y García-Lastra
Doña María Dolores Galindo Gil
Doña María del Pilar García Ruiz.
En la Villa de Madrid el día veintiocho de noviembre del año dos mil diecinueve.
V I S T O S por la Sala constituida por los Señores referenciados al margen, de este Tribunal Superior de
Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 124 - 2017 seguidos a instancia del Sr.
Procurador de los Tribunales D. Andrés Cayuela Castillejo en nombre y en representación de GAUSS SOCIEDAD
COOPERATIVA contra la Orden de la Consejera de Empleo y Hacienda de fecha 19 de diciembre de 2016 por
la que se fija la cuantía de la subvención a percibir por dicha entidad por la realización de acciones formativas
dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (FCC/2014/0581).
Ha sido parte, en calidad de demandada, la COMUNIDAD DE MADRID representada y defendida en estas
actuaciones por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, en base a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- El pasado 22 de febrero de 2017 el Sr. Procurador de los Tribunales D. Andrés Cayuela Castillejo en nombre y en representación de Gauss Sociedad Cooperativa compareció ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia interponiendo recurso contra la Orden de la Consejera de Empleo y Hacienda de fecha 19 de diciembre de 2016 por la que se fija la cuantía de la subvención a percibir por dicha entidad por la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (FCC/2014/0581).



SEGUNDO.- Tras ser subsanados los defectos procesales detectados en fecha 28 de marzo de 2017 se dictó decreto admitiendo el recurso a trámite y disponiéndose recabar el expediente administrativo con la finalidad de que la recurrente pudiera deducir la demanda.



TERCERO.- El expediente tuvo entrada en esta Sección el 24 de abril de 2017 fecha en que se dictó diligencia disponiéndose su entrega a la representación de la actora para que formulase la demanda, lo que verificó en tiempo y forma el siguiente 26 de mayo de 2017 en escrito en el que, tras alegar lo que a su derecho convenía, terminaba con la súplica que se dictase sentencia anulando la orden de 19 de diciembre de 2016 en los extremos señalados en la demanda, estimando la pretensión de la actora de acuerdo con lo solicitado.



CUARTO.- Mediante diligencia de fecha 31 de mayo de 2017 se dispuso dar traslado a la Comunidad de Madrid para que contestase la demanda, lo que no verificó en el plazo concedido, por lo que el siguiente 7 de septiembre de 2017 se le tuvo por precluido en el trámite, pese a ello, el siguiente 13 de septiembre de 2017, al amparo del art. 128 de la LJCA, la representación de la Comunidad de Madrid rehabilitó el plazo, contestando la demanda, en escrito en el que, tras alegar lo que consideraba pertinente, terminaba con la súplica que se desestimase íntegramente el recurso interpuesto, todo ello con expresa condena en costas a la recurrente.



QUINTO.- Mediante Decreto de 19 de septiembre de 2017 se tuvo por contestada la demanda a la vez que se fijaba la cuantía del recurso en la suma de 1570,49 €. Por resolución de la misma fecha se dispuso lo relativo al recibimiento del pleito a prueba.



SEXTO.- Firme el auto anterior se abrió el período de conclusiones sucintas mediante diligencia de fecha 2 de octubre de 2017, habiéndose evacuado por cada parte las propias, tras lo cual, el siguiente 6 de noviembre de 2017 se dejaron las presentes actuaciones conclusas pendientes de señalamiento para deliberación.

SEPTIMO.- Mediante providencia de fecha 17 de octubre pasado se dispuso señalar para deliberación y fallo el siguiente 27 de noviembre de este año, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Rafael Botella y García Lastra, quien expresa el parecer de la Sección.

A los anteriores son de aplicación los siguientes

Fundamentos

PRIMERO.- El Sr. Procurador de los Tribunales D. Andrés Cayuela Castillejo en nombre de Gauss Sociedad Cooperativa formula el presente recurso contra la Orden de la Consejera de Empleo y Hacienda de fecha 19 de diciembre de 2016 por la que se fija la cuantía de la subvención a percibir por dicha entidad por la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (FCC/2014/0581).

La pretensión de la parte recurrente es que se anule el acto recurrido y se proceda al pago de la cantidad inicialmente concedida a la actora.



SEGUNDO.- Antes de abordar las cuestiones suscitadas en el presente procedimiento conviene que de modo muy breve nos refiramos a la dinámica de la actuación administrativa, que implica el sustrato fáctico de la presente controversia.

La Comunidad de Madrid dictó la Orden 11137/2012, de 26 de septiembre, que regula el procedimiento de concesión directa de subvenciones a empresas, sus asociaciones y otras entidades, para financiar la impartición de acciones de formación con compromiso de contratación de trabajadores desempleados, en el marco del subsistema de formación profesional para el empleo.

En el seno de tal convocatoria Gauss Sociedad Cooperativa formuló solicitud en fecha 24 de julio de 2014 para impartir diversas acciones formativas, entre las que se encuentra la número 581 (IFCM 110) 'Operación en sistemas de voz y datos' objeto de este procedimiento para la que se le concedió por resolución 19696/2014 un importe de 60334,50 €.

Con fecha 29 de octubre de 2014 la recurrente Gauss SC percibió un anticipo por importe de 45.250,88 €.

En fecha 16 de octubre de 2016 la ahora actora declaró la finalización de la actividad, solicitando el pago de la cantidad restante, presentando una memoria justificativa así como justificación documental de todos los gastos incurridos.

En fecha 6 de octubre de 2016 la Administración requirió a Gauss la aportación de determinada documentación complementaria a fin de justificar los gastos.

La Administración fijó, mediante la resolución de fecha 19 de diciembre de 2016 de la Sra. Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, en la suma 57.119,47 el importe total de los gastos subvencionables, por lo que, mediante la resolución ahora impugnada se fijó el importe total de la suma a percibir finalmente por Gauss en la cantidad de 11.868,59 €.



TERCERO.- Hemos de señalar que como viene destacado la jurisprudencia (así las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995, 28 de noviembre de 1997 y 12 de enero de 1998 ), la subvención se configura como una de las medidas que emplea la Administración para fomentar la actividad de los particulares hacia fines de interés general, comprendiendo tal concepto, toda clase de favorecimiento de una acción mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción.

La concesión de la ayuda normalmente se somete a un proceso de convocatoria pública, donde los solicitantes pueden instar la subvención, pero obviamente sometiéndose a las condiciones y requisitos establecidos en la convocatoria, que actúa como 'ley del concurso', de modo que obliga tanto a los que participen en el mismo sin formular objeción alguna o impugnen las bases, al igual que a la propia Administración convocante. Debe tenerse presente que las normas de la convocatoria deben aplicarse a todos los aspirantes a la subvención por igual, pues de otro modo se generarían indeseables agravios y se vería mermada la cantidad que reciben los que sí se han sometido y han cumplido escrupulosamente los requisitos, dado que la cantidad a repartir entre todos tiene un tope máximo presupuestado.

Por otro lado, debe tenerse presente que el establecimiento de la subvención se inscribe, en principio, dentro de la potestad discrecional de la Administración y así lo resalta la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1993. Sin embargo, una vez que la subvención ha sido establecida y regulada normativamente, acaba la discrecionalidad administrativa y comienza la regla, porque su atribución concreta escapa del simple voluntarismo de la Administración, la cual debe atenerse a las bases y términos de la ayuda concedida. Ello supone que la convocatoria de una subvención, que la Administración efectúa mediante una disposición general, constituye una obligación que deben respetar no solo los aspirantes a la ayuda sino también la propia Administración mientras siga vigente la disposición constitutiva.

Así lo confirma la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2004: '( ... ) Pues en materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991 , 5 de marzo de 1993 , 28 de julio de 1997 , 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003 : a. Que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados.

b. Que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas.

c. Que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, estén delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.' En definitiva la disposición general que aprueba la convocatoria de las ayudas debe ser respetada por todos, Administración incluida, una vez que ha sido aprobada y mientras siga en vigor y si, durante su plazo de vigencia, encuentra la Administración que dificultades económicas sobrevenidas pueden hacer difícil o inconveniente su mantenimiento, lo que debe hacer es derogar o modificar la disposición, que mientras esté vigente debe ser escrupulosamente respetada lo mismo que cualquier otra norma, pues así lo impone el cumplimiento del principio de legalidad.

Así se declara en la sentencia de esta misma Sala y Sección de esta Sala, de fecha 31 de marzo de 2010, (RCA 417/2008. Ponente Sr. Portillo García) que, en tema similar recuerda que precisamente de este inciso último 'se desprende que nos hallamos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, en el sentido de que el crédito presupuestario previsto para subvencionar a las Entidades locales por servicios de transporte colectivo urbano ha de repartirse entre todas las que presentan sus solicitudes de conformidad con los datos que resultan de la documentación que presentan...

(.....) si el Ayuntamiento incurrió en un error que pudo subsanar pues la Administración le requirió para que subsanara los desfases que se apreciaban en su solicitud inicial, debe cargar con la consecuencia de tal error, porque la Administración del Estado repartió el crédito entre los Ayuntamientos que lo solicitaron y al determinar la cuantía que le correspondía no hizo sino tener en cuenta los datos por él facilitados y aplicar la normativa expresamente prevista en la ley, sin que por ello se pueda sostener que se ha vulnerado el principio de proporcionalidad, al venir la consecuencia derivada directamente del tenor de la ley que regula la subvención y al poder la rectificación posterior perjudicar al resto de las corporaciones locales que presentaron sus solicitudes .'

CUARTO.- Se caracteriza así la subvención como un negocio jurídico de carácter modal o sometido a condición, de forma que la entrega de la ayuda pública no es definitiva, pues no se perfecciona hasta que la Administración comprueba que se han cumplido las obligaciones impuestas en la concesión de la subvención, comprobación que ha de ser minuciosa por la naturaleza pública del dinero entregado al particular.

En este sentido el Tribunal Supremo (sentencia de 2 de octubre de 1992 , entre otras) ha configurado la naturaleza jurídica de la subvención como una donación modal ad causam futurum por la cual un organismo público asume la carga financiera de otro inferior, o de un particular, con una finalidad de interés general pero específica y determinada, donación modal que supedita la efectividad de la subvención al cumplimiento por el sujeto subvencionado de los fines que justificaron la petición, de modo que la disconformidad entre la empresa perseguida y la llevada a cabo permite, o mejor dicho, obliga a la Administración a dejar sin efecto la misma, lo cual más que una revocación del primer acuerdo constituye la declaración o constatación de que ha fallado un presupuesto causal, que ya en su día hubiera determinado su denegación.

Y en la sentencia de 16 de junio de 1998 se dice que: 'Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración.

Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público -sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados-, permite llamar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de la potestad administrativa de fomento, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada: de ahí que ésta (la persona fomentada) quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, por la siguiente razón: porque el incumplimiento, sólo produce 'beneficio' al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social'. Y se añade que 'la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto fomentado. Y así, en el caso que resolvemos, la entidad mercantil... quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención... por lo tanto, estamos ante una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tiene inexcusables obligaciones'.

Resulta así que la actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la Resolución administrativa. Es relevante que los gastos que con fondos públicos haya de realizarse, se efectúen dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión, así como en las condiciones en que tal subvención ha sido concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos .



QUINTO.- El anexo de la liquidación de fecha 19 de diciembre de 2016, nos explicita las razón por las que se produce la minoración de 1570,49 €, respecto de la cantidad inicialmente concedida de 60334,50 a la suma aceptada por dicha liquidación final de 57.119,47 €.

En efecto, tales causas se explicitan en el folio 637 del expediente, que expresa lo siguiente: - Personal de apoyo interno.- Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el contrato de Ángel , su jornada es de 37 h/semana (148 h/mes), el coste/hora resultante es de 8,98 E/h (= 1.329,09 €/148h), minorándose la diferencia respecto a lo imputado por la entidad.

De igual forma, la jornada de Victor Manuel es de 40 h/semana (160 h/mes), siendo por tanto el coste /hora de 5 €/h y minorándose respecto a lo imputado por la entidad.

- Costes asociados.- No se consideran subvencionables, minorándose su imputación, la facturas de Endesa NUM002 y NUM001 , por no quedar acreditado su pago.

- Medios y materiales didácticos.- De acuerdo con los datos del anexo II 1.d, el gasto total de Medios y materiales didácticos asciende a 10.490,21 €, siendo esta la cantidad subvencionable y minorándose la diferencia respecto a lo imputado en el Anexo (Solicitud de liquidación).

Pues bien, vistas las objeciones que hace la Administración, hemos de señalar que consideramos que los dos primeros motivos de detracción no se hayan justificados.



SEXTO.- En efecto, en lo tocante a los costes de personal, la Administración detrae parcialmente sumas respecto de los trabajadores Ángel y Victor Manuel , donde las cantidades que se minoran se corresponden al precio por hora de los expresados trabajadores. Respecto del primero, Ángel , el mismo tiene un contrato de 37 h/semana, que son las horas que salen a la semana los meses en que no hay vacaciones, es decir, el número de horas máximo a realizar. La Consejería establece un número de horas mensuales de 148, sin tener en cuenta que a esta cantidad de horas hay que imputarle la parte proporcional de vacaciones, según se estipula en el artículo 13.3 de la Orden 2838/2012, de 8 de marzo, y sin tener en cuenta tampoco que el Convenio Colectivo de la enseñanza establece un número de horas anuales de 1.446 para la categoría de Docente que tiene el trabajador. Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, estas horas, divididas entre 12 meses, significa que le corresponden al mes 120,50 horas, y no las indicadas por la Consejería de 148. Por todo ello, el precio hora es el bruto mensual de 1.329,09 euros dividido entre 120,50 horas, lo que da un precio de 11,03 euros/h. Según lo indicado, se ha realizado una minoración por hora en el trabajador de 2,05 euros, que multiplicados por 33 horas imputadas en el curso hacen un total de 67,65 euros minorados indebidamente. Lo propio ocurre con el segundo de los trabajadores - Victor Manuel - que pertenece al grupo III del Convenio, le corresponden 1.715 horas anuales, que divididas entre doce meses, arrojan un número de horas mensuales de 142,92. Hay una diferencia con respecto al precio fijado por la Consejería de 0,60 euros menos la hora, que por 138 horas imputadas hace que resulte un total de 82,46 euros también minorados de un modo indebido.

Respecto de los costes asociados la Administración sostiene que las facturas de consumos eléctricos no quedaron acreditadas pues las mismas aparecen como impagadas, detrayendo de este modo el importe de las facturas de ENDESA n° NUM000 y n° NUM001 , no obstante constar fehacientemente acreditado su pago con el sello del Banco Santander obrante a los folios 593 y 596 del ea, abonándose la primera en fecha 30 de marzo de 2015 y la segunda en fecha 28 de abril. Por lo tanto, en este apartado se ha minorado la cantidad de 380,38 euros de un modo que consideramos indebido.

SEPTIMO.- Respecto de los costes de material didáctico, nada nos dice la recurrente que permita justificar la no detracción de la cantidad, únicamente se limita a afirmar que se trata de un error, sin que se nos explicite en qué consiste el mencionado error. Lo cierto y verdad es que se imputaron 10.490,21 € en material didáctico, y, a la hora liquidación se liquidan 12.071,70 €, con lo que la detracción de 1040,00 es perfectamente ajustada.

Todo lo anterior hace que debamos estimar en parte el recurso, reconociendo a la recurrente la suma de 530,49 € que ha de ser incrementada de la de 11.868,59 € establecida en la Orden recurrida de la Consejera de Empleo y Hacienda de fecha 19 de diciembre de 2016, que se modifica en este aspecto.

OCTAVO.- Tratándose de una estimación parcial, a la luz del art. 139 de la LJCA no hacemos pronunciamiento en orden a las costas causadas.

V I S T O S los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS EN PARTE el recurso interpuesto por el Sr. Procurador de los Tribunales D. Andrés Cayuela Castillejo en nombre y en representación de Gauss Sociedad Cooperativa contra la Orden de la Consejera de Empleo y Hacienda de fecha 19 de diciembre de 2016 por la que se fija la cuantía de la subvención a percibir por dicha entidad por la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (FCC/2014/0581) anulándose en parte el acto recurrido en lo tocante a las exclusiones analizadas en el fundamento sexto de esta sentencia, reconociendo a la recurrente la suma de 530,49 € que ha de ser incrementada de la de 11.868,59 € establecida en la Orden recurrida de la Consejera de Empleo y Hacienda de fecha 19 de diciembre de 2016. No hacemos pronunciamiento en orden a las costas causadas en esta instancia.

Expídanse por el Sr. Letrado de la Administración de Justicia las copias y testimonios que fueren precisos de esta resolución archivándose el original en el legajo especial de sentencias que en esta Sección se custodia conforme lo establecido en el art. 256 de la L.O.P.J.

Notifíquese la presente resolución con arreglo a lo dispuesto en el art. 248 de la L.O.P.J. expresando que contra la misma cabe interponer recurso de casación cumpliendo los requisitos establecidos en los art. 86 y siguientes de la Ley de esta Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, debiendo prepararse el recurso ante esta Sección en el plazo de treinta días contados desde el siguiente al de la notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582- 0000-93-0124-17 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582-0000-93-0124-17 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos en nombre de S.M. el Rey de España.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella y García-Lastra Fdo.: María Dolores Galindo Gil Fdo.: María del Pilar García Ruiz