Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 711/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 103/2015 de 28 de Junio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.
SECCIÓN TERCERA.
RECURSO Núm. 103/2015 .
Registro General Núm. 452/2015.
S E N T E N C I A
Iltmos. Sres. Magistrados
Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.
Don Guillermo del Pino Romero.
Don Juan María Jiménez Jiménez.
En la ciudad de Sevilla, a 28 de junio de 2017.
Vistos por la Sala en Sevilla de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, Sección Tercera, los autos correspondientes al recurso núm. 103/2015 , interpuesto por Don Juan
Enrique y veintitres más, representados por el Procurador Don Daniel Escudero Herrera, con la asistencia
del Letrado Don Ignacio Albendea Solís, contra la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio
de la Junta de Andalucía, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos. La cuantía del recurso es
indeterminada. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Guillermo del Pino Romero, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso se interpone contra el Decreto 178/2014, de 16 de diciembre, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Ordenación de las zonas de regadío ubicadas al norte de la Corona Forestal de Doñana en los términos municipales de Almonte, Bonares, Lucena del Puerto, Moguer y Rociana del Condado (Huelva), y el programa de medidas complementarias a dicho Plan, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía número 254, de 30 de diciembre de 2014.



SEGUNDO.- Se solicita en el escrito de demanda se dicte sentencia en la que, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto: a) Se declare la disconformidad a Derecho de los apartados 2, 3.a), 4, 5 y 6 del artículo 23 de la Normativa del PEORD, así como el artículo 39.

b) Anular todos los contenidos del Plan Especial que apliquen los criterios establecidos en dichos preceptos para calificar los suelos como agrícolas de secano y denegar a sus titulares el derecho de solicitar aprovechamientos hídricos al Organismo de Cuenca.



TERCERO.- La Letrada de la Junta de Andalucía contestó a la demanda solicitando se declare la conformidad a Derecho del Decreto 178/2014 por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Ordenación de las zonas de regadío ubicadas al norte de la Corona Forestal de Doñana, en concreto de su artículo 23 . Practicada la prueba propuesta y admitida, una vez verificado el trámite de conclusiones, quedaron a continuación las actuaciones conclusas para deliberación, votación y fallo.



CUARTO.- En la tramitación de la presente causa se han observado todas las prescripciones legales, salvo determinados plazos por la acumulación de asuntos que penden en esta Sección; habiéndose señalado para votación y fallo el día de hoy.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Decreto 178/2014, de 16 de diciembre, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Ordenación de las zonas de regadío ubicadas al norte de la Corona Forestal de Doñana en los términos municipales de Almonte, Bonares, Lucena del Puerto, Moguer y Rociana del Condado (Huelva), y el programa de medidas complementarias a dicho Plan, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía número 254, de 30 de diciembre de 2014. En concreto viene a solicitarse la nulidad de su artículo 23 apartados 2, 3.a), 4, 5 y 6, así como del artículo 39.



SEGUNDO.- Dispone el artículo 23 del Plan Especial (Delimitación de suelos agrícolas): 1. Los suelos agrícolas de secano y de regadío se identifican en los planos de ordenación y en los de ordenación detallada.

2. El Plan delimita como «suelos agrícolas regables» los que con tal leyenda se reflejan en el plano O.3 «Recurso hídrico: Suelos agrícolas regables» así como en los planos de ordenación detallada.

3. Los suelos agrícolas regables están integrados por aquellos terrenos que cumplen los siguientes requisitos: a) Terrenos agrícolas en regadío en el año 2004 (fecha de entrada en vigor del POTAD), y sobre los que se ha comprobado que han mantenido su actividad a lo largo de los siguientes años.

b) Terrenos correspondientes a las zonas B y C del POTAD que cuentan con derechos de aguas para riego, incluyendo igualmente las autorizaciones posteriores al año 2004.

4. Se excluyen del conjunto de suelos regables caracterizados en los párrafos anteriores, los terrenos en los que concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Terrenos sobre los que se haya incoado expediente sancionador por cambio de uso sin autorización de forestal a agrícola, o aquellos que se hayan transformado sin ajustarse a la resolución de autorización emitida por la Administración forestal.

b) Terrenos ubicados en Monte Público que no poseen derecho de explotación otorgado por concesión (canon).

5. El conjunto de suelos agrícolas regables engloba tanto los terrenos agrícolas que legalmente tienen derecho de agua para regadío, como aquellos terrenos agrícolas que pudieran ser regularizados, siempre y cuando cumplan los requisitos del apartado 3. a) y no estén incursos en las circunstancias excluyentes del apartado 4, haya disponibilidad del recurso hídrico y superen el proceso de ordenación establecido en el artículo 39, todo ello en el marco de los Planes Hidrológicos y de la regulación normativa en materia de aguas.

6. El cumplimiento de las condiciones establecidas en los puntos 3 y 4 para la consideración de un terreno como suelo agrícola regable, prevalecerá sobre la inclusión o exclusión de éstos en la cartografía del Plan. En este sentido, las posibles adecuaciones o adaptaciones de la realidad fáctica al contenido de la norma no tendría carácter de modificación del Plan.

7. Los suelos agrícolas de secano son regulados con carácter general por las determinaciones del POTAD relativas a las zonas B o C y por la normativa sectorial que les sea de aplicación.

Se invoca en primer lugar la reserva de ley en la imposición de limitaciones sustantivas al derecho de propiedad, y la ausencia de cobertura legal para la determinación de suelos de secano en la legislación urbanística vigente. Alega los recurrentes que no existe norma estatal ni autonómica que establezca los criterios en cuya virtud el mero planeamiento puede declarar un suelo como de regadío o secano.

El motivo ha de ser desestimado: el Decreto 178/2014, de 16 de diciembre, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Ordenación de las zonas de regadío ubicadas al norte de la Corona Forestal de Doñana es norma subordinada y de desarrollo del Decreto 341/2003, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana (POTAD). A su vez, este último se dicta al amparo de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, norma que dispone respecto de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional lo siguiente: Artículo 23. 1 . Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional serán vinculantes para los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio y para el Planeamiento Urbanístico General.

2. En el Decreto de aprobación de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional se determinarán los plazos para la adaptación de los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio y del Planeamiento Urbanístico General, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11.1, d).

3. Las propuestas de adaptación del Planeamiento Urbanístico General deberán ser tramitadas de acuerdo con el procedimiento establecido en la legislación urbanística para su revisión o modificación.

4. Las determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional que sean de aplicación directa prevalecerán desde su entrada en vigor sobre las determinaciones de los planes citados en el apartado 1 de este artículo anteriormente aprobados.

A esta naturaleza corresponde el Decreto 341/2003, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana, de acuerdo con la Disposición adicional cuarta de esta misma ley: '1. En el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía los instrumentos de ordenación del territorio establecidos en esta Ley sustituyen a los Planes Directores Territoriales de Coordinación previstos en el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1/1992, de 26 de junio, no siendo de aplicación cuantas disposiciones se opongan a lo dispuesto en la presente Ley.

2. Los Planes Directores Territoriales de Coordinación aprobados con anterioridad continúan en vigor a la promulgación de la presente Ley. Su revisión o modificación se someterá a las disposiciones contenidas en esta Ley para los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional.' Por su parte, el Decreto 178/2014, de 16 de diciembre, se dicta al amparo de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, que en su artículo 7 dispone: Instrumentos de planeamiento y restantes instrumentos de la ordenación urbanística.

1. La ordenación urbanística se establece, en el marco de esta Ley y de las normas reglamentarias generales a que la misma remite y de las dictadas en su desarrollo, así como de las determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio en los términos dispuestos por la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por los siguientes instrumentos de planeamiento: a) Planeamiento general: Planes Generales de Ordenación Urbanística, Planes de Ordenación Intermunicipal y Planes de Sectorización.

b) Planes de desarrollo: Planes Parciales de Ordenación, Planes Especiales y Estudios de Detalle.

c) Catálogos.

2. Las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística, las Ordenanzas Municipales de Edificación y las Ordenanzas Municipales de Urbanización contribuyen a la correcta integración de la ordenación urbanística y, en su caso, complementan la establecida por los instrumentos de planeamiento.

Y asimismo resulta de lo dispuesto en el propio Decreto recurrido cuando en su artículo 3 sobre su naturaleza señala: '1. El presente Plan Especial supramunicipal es formulado por Acuerdo de 4 de diciembre de 2007 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en desarrollo de la recomendación contenida en el artículo 72 del POTad. Sus objetivos responden a los apartados a, e y f del artículo 14 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

2. El Plan goza de naturaleza jurídica normativa de rango reglamentario y, en desarrollo de la normativa de ordenación territorial y urbanística así como del POTAD, establece una estructura funcional a las zonas de regadío al norte de la corona forestal de Doñana, estableciendo criterios orientados al logro de los objetivos definidos en el artículo anterior.

3. El Plan está sometido jerárquicamente al Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana, rigiéndose sus relaciones con los planes urbanísticos vigentes en su ámbito de aplicación por los principios de especialidad y competencia.

4. Las determinaciones de este Plan están sometidas al ordenamiento jurídico vigente en el momento de su aplicación.' En síntesis y conforme a la normativa expuesta, el PEORD se dicta en desarrollo del POTAD estableciendo una estructura funcional a las zonas de regadío al norte de la corona forestal de Doñana ( artículo 3.2). En ambos decretos, la ordenación es esencialmente de zonas de regadío, y con ello se persiguen los objetivos que se enumeran en el artículo 2 del Decreto 178/2014 , los cuales responden a las previsiones del artículo 14 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía : '1. Los Planes Especiales pueden ser municipales o supramunicipales y tener por objeto las siguientes finalidades: a) Establecer, desarrollar, definir y, en su caso, ejecutar o proteger infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos, así como implantar aquellas otras actividades caracterizadas como Actuaciones de Interés Público en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable....

e) Conservar, proteger y mejorar el medio rural, en particular los espacios con agriculturas singulares y los ámbitos del Hábitat Rural Diseminado.

f) Conservar, proteger y mejorar el paisaje, así como contribuir a la conservación y protección de los espacios y bienes naturales.' Especialmente cabe destacar el artículo 72 del POTAD que es el que sirve de cobertura para desarrollar ahora esa ordenación de zonas de cultivo con derecho legal a riego, en cuanto que dispone la formulación de un plan especial de ordenación en las zonas de cultivo en regadío con derecho legal a riego. A esta idea responde entendemos, el artículo 13, que respecto a la cuestión más polémica del decreto, como es la relativa a la ordenación de los usos del suelo y zonificación señala: 'Es objetivo del Plan en relación a los usos del suelo, la ordenación del uso agrícola, y del uso forestal, así como de los usos vinculados a ambos que tengan incidencia en la protección de los recursos naturales.' Existe por otra parte en el Decreto 178/2004 una afección a los recursos hídricos de los que pueden disponer los espacios afectados por esta nueva ordenación. Al mismo se dedica el Título Tercero, que regula diversas materias como la explotación de aguas subterráneas, distribución de recursos hídricos, deslinde de dominio público hidráulico, revisión y ordenación de aprovechamientos, y en los que se refiere siempre a la Administración hidráulica competente.

Esta concurrencia de competencia es la que se contempla en el artículo 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, que bajo la rúbrica Colaboración con las Comunidades Autónomas dispone: 'Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.' Con lo expuesto, la ley prevé que en materias como las que estamos viendo, la planificación autonómica se acomode a las disposiciones que en materia hidráulica correspondan al Estado.



TERCERO.- Partiendo de la existencia de normas con rango de ley que otorgan la posibilidad de establecer limitaciones de uso, debemos recordar que el artículo 33.1 de la Constitución reconoce como derechos la propiedad privada y la herencia, y a continuación, en el apartado 2 proclama su función social y, en el apartado 3 garantiza que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. Como decía la STC 37/1987 (en relación con la Ley de Reforma Agraria de Andalucía; FJ 2), diversifica los estatutos de la propiedad en virtud de la '...progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer...', dando lugar a '...diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae...'.

Es lo que sucede en nuestro caso, pues conforme al artículo 11.1.c de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía , los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional tendrán el siguiente contenido: c) 'la indicación de las zonas para la ordenación y compatibilización de los usos del territorio y para la protección y mejora del paisaje, de los recursos naturales y del patrimonio histórico y cultural, estableciendo los criterios y las medidas que hayan de ser desarrolladas por los distintos órganos de las Administraciones Públicas.' Dicho esto, se aprecia que mediante la zonificación establecida en el art. 44 del POTAD y ahora el PEORD con la delimitación de los suelos agrícolas regables prevista en el art. 23 han cumplido la función que tienen atribuida en relación con la delimitación del contenido de la propiedad inmobiliaria; especialmente, el PEORD se limita a introducir la correspondiente delimitación objetiva del derecho de propiedad de los suelos afectados. Llegados a este punto, es sabido que se ha flexibilizado la reserva de ley en lo que concierne a la delimitación del derecho de propiedad, en virtud de su función social. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha dicho que «la reserva de ley prohibe toda operación de deslegalización de la materia o todo intento de regulación del contenido del derecho por reglamentos independientes o extra legem, pero no la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos, remisión inexcusable, por lo demás, cuando, en el caso arquetípico de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien objeto de dominio y su propia localización lo hacen susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios y que, como regla general, sólo por vía reglamentaria pueden establecerse» ( STC 37/1987, de 26 de marzo , F. 3).



CUARTO.- Invoca el recurrente la infracción del principio de proporcionalidad por los efectos producidos por el PEORD, al establecer los requisitos para considerar un suelo agrícola como regable (art. 23). Sobre este particular ya dijimos en Sentencia de fecha 15 de marzo de 2017 dictada en recurso nº 95/2015 que 'En relación con la motivación del Plan Especial, nos hallamos ante un requisito fundamental en toda actuación administrativa, de suerte que su insuficiencia produce indefensión e impide a sus destinatarios ejercitar el derecho de defensa. De ahí que sea exigible suficiencia en su argumentación, para que el ciudadano afectado pueda aquietarse a ella o combatirla merced al ejercicio de su derecho de defensa y contradicción. En particular, y como tiene establecido pacífica y muy reiterada jurisprudencia, ( Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1.991 y otras muchas posteriores), en el ámbito de los instrumentos de planeamiento ha de subrayarse la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan, Memoria que integra ante todo la motivación del plan, o sea, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento. Afirmación acorde con el contenido propio que el legislador andaluz asigna a la Memoria de los instrumentos de planeamiento en el artículo 19.1.a) de la LOUA.

Dicho esto, la determinación de las zonas regables cumple con las exigencias normativas al respecto al motivarse adecuadamente y con detalle, conforme al análisis incorporado en la Memoria, la justificación de la zonificación, sin que la parte actora haya desvirtuado dicha motivación porque se ha limitado a exponer su criterio y opiniones al respecto. En realidad no es el PEORD el instrumento urbanístico que establece la zonificación de los terrenos sino el POTAD, pues el Plan Especial se limita al desarrollo del Plan de Ordenación del Territorio, actualizando aquella zonificación, por lo que la fecha tomada como referencia no puede ser otra que la de la entrada en vigor del POTAD, como se indica en el punto 5 de la Memoria, criterio objetivo adecuado pues ya existía documentación gráfica de las fincas afectadas en el año 2004, y más acertado que el propuesto por el actor que hubiera adoptado como referencia la fecha de formulación del PEORD (4 de diciembre de 2007), por lo que en definitiva, no encuentra esta Sala vulneración de la legalidad, o de la discrecionalidad técnica del planificador'.

Y relacionado con lo anterior, pues el recurrente aporta una serie de alternativas a la luz de la Ley de Aguas y de las competencias estatales en materia de concesiones de aprovechamientos hídricos nos remitimos a lo expuesto en el fundamento jurídico segundo de la presente, en especial a la cobertura que ofrece el artículo 72 del POTAD para desarrollar por medio de un Plan Especial la ordenación de zonas de cultivo con derecho legal a riego. Respecto de la invasión de competencias estatales a que se refiere el tercer motivo de impugnación (página 41 de la demanda), consta el informe correspondiente del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 28 de octubre de 2014 (folio 1623 y siguientes del expediente administrativo), según el cual 'en lo referente a las competencias que ostenta la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, se estima que se han realizado los cambios necesarios para incluir las determinaciones indicadas relativas a la gestión del recurso hídrico, incluidas las contenidas en el Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Guadalquivir, aprobado por el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo'.

Por tanto, el Decreto 178/2014, de 16 de diciembre es plenamente compatible con las competencias que en materia de aguas corresponden al Estado por cuanto su artículo 29 contiene una remisión general a lo previsto en legislación de aguas, que excluye per se cualquier supuesto de extralimitación competencial; asimismo debemos coincidir con la parte demandada en que no hay una impugnación concreta de preceptos que invadan las competencias del Estado señaladas. En este sentido, la legislación de aguas, por citar la materia que más directamente puede verse afectada por la ordenación de los regadíos, contempla efectivamente dentro de la planificación hidrológica que: 'La política del agua está al servicio de las estrategias y planes sectoriales que sobre los distintos usos establezcan las Administraciones públicas, sin perjuicio de la gestión racional y sostenible del recurso que debe ser aplicada por el Ministerio de Medio Ambiente, o por las Administraciones hidráulicas competentes, que condicionará toda autorización, concesión o infraestructura futura que se solicite' (art. 40.2); así como respecto a la elaboración de los planes, 'Los planes hidrológicos se elaborarán en coordinación con las diferentes planificaciones sectoriales que les afecten, tanto respecto a los usos del agua como a los del suelo, y especialmente con lo establecido en la planificación de regadíos y otros usos agrarios.' (artículo 41.4).

Y en este sentido así esta previsto en el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir en su artículo 22.2 .: Son compatibles con este Plan Hidrológico las siguientes transformaciones:a) En el perímetro de la corona forestal del Norte de Doñana (Sistema 1 Guadiamar podrán otorgarse nuevas concesiones siempre que se cumplan las siguientes condiciones:1.º Que en su conjunto las extracciones de la zona se ajusten a lo establecido en los estudios hidrológicos e hidrogeológicos realizados por el IGME, de acuerdo con el Convenio vigente entre este Organismo y el Organismo de cuenca, o con futuros desarrollos de dicho Convenio. 2.º Que sean conformes a lo que resulte del Plan Especial de Ordenación de las Zonas de Regadío ubicadas al norte de la Corona Forestal de Doñana. 3.º Que no se ponga en riesgo el buen estado de la masa de agua; así como en el Real Decreto 1329/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras en su artículo 23 .'

QUINTO.- A continuación alega la parte recurrente que se han construido artificialmente categorías de suelo agrícola, concretamente expone que el establecimiento de requisitos para considerar un suelo agrícola como regable o secano no encuentra fundamento en la legislación estatal del suelo ni existe norma estatal que permita que por vía reglamentaria pueda declararse que una superficie pueda calificarse de suelo agrícola de secano, sino que por el contrario, su carácter regable vendrá determinado por otras circunstancias como la obtención de derechos de aprovechamiento hídrico.

En relación con este planteamiento nos remitimos a lo expuesto en los fundamentos segundo y cuarto, no sin antes recordar que el artículo 14.5 LOUA establece que 'En ningún caso podrán los Planes Especiales sustituir a los Planes de Ordenación del Territorio ni a los Planes Generales de Ordenación Urbanística en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecer .' Afirmamos la corrección jurídica del Plan Especial recurrido, toda vez que no infringe como dijimos la clasificación que de suelos y usos establece el Plan General, ni vulnera tampoco los preceptos urbanísticos referentes al régimen jurídico de suelo no urbanizable, ni crea la categoría 'suelo agrícola de secano'; en este sentido con ocasión de recurso contra este mismo decreto, entre otras, sentencia de 17 de octubre de 2016, dictada en el recurso nº 144/2015 , señalamos: 'Se señala en la demanda que con la regulación que se hace en los decretos impugnados de montes y aguas subterráneas, en cuanto que susceptibles de propiedad privada, se lesiona el derecho normal de los propietarios, incurriendo en expropiación de derechos.

Asimismo, se recuerda la reserva de ley que se impone constitucionalmente para la regulación del derecho de propiedad.

La administración autonómica se opone al señalar que en modo alguno se regula derecho de propiedad o se restringe el contenido del mismo.

En el caso de autos los decretos no hacen ninguna regulación del derecho de propiedad de los suelos afectados, y sí la ordenación territorial de los mismos. Y ello de acuerdo con el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que expresamente respecto de lo que es el contenido básico del propietario del suelo, señala primero en el artículo 11.1 : 'El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.'; y en su artículo 12: '1. El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.' Específicamente por los que respecta al suelo rural o no urbanizable, se dispone en el artículo siguiente: ' En el suelo en situación rural a que se refiere el artículo 21.2, a), las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.' De modo que efectivamente, más allá de la ordenación de los regadíos que se pretende con los decretos impugnados, el derecho de cada propietario, público o privado de los terrenos afectados, no puede verse afectado en cuanto a sus facultades dominicales preexistente por la regulación contenida en los mismos. Pero no es eso lo que en este momento se aprecia del decreto recurrido. El cual si bien es cierto que establece una ordenación de los regadíos de los suelos afectados, no lesiona el derecho dominical del titular de las parcelas ordenadas con esta regulación. Cuestión distinta será, lo que en el caso de autos no ocurre, que el titular de los terrenos considere que esa nueva ordenación respecto de su finca concreta merme o recorte derechos que inherentes a su propiedad tuviera previamente reconocidos. Lo cual evidentemente le permitirá reaccionar bien contra la específica ordenación de la parcela afectada, bien frente a los actos aplicativos de estos decretos que hayan de adoptarse.' En este sentido, ante la afirmación de que los propietarios de suelos calificados como 'agrícolas de secano' no podrán obtener nunca aprovechamientos hídricos ni podrán siquiera presentar solicitudes, el artículo 39 del Plan Especial, introduce la posibilidad de regulación (regularización) de los aprovechamientos que no tienen derecho otorgado, previa solicitud de concesión de aguas públicas.

A continuación, los recurrentes mantienen que no existe cobertura en la Ley de Aguas para calificar un suelo como 'agrícola de secano'. Sin embargo, la Ley de Aguas establece que las previsiones de los PHC sobre reservas de agua y de terrenos y la protección de determinadas zonas 'deberán ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística del territorio' (art. 43.3), lo que implica que la ordenación del territorio, como resultado de un proceso de cooperación y coordinación con las políticas hidráulicas pueden incorporar contenidos como la calificación de un suelo como 'agrícola de secano', pues precisamente la planificación territorial y de uso del suelo es fundamental para mejorar la calidad y distribución del agua.



SEXTO.- Sobre la infracción del orden constitucional de competencias y del principio de jerarquía normativa ya nos pronunciamientos en fundamentos jurídicos anteriores. La Administración estatal según el informe del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 28 de octubre de 2014 (folio 1623 y siguientes del expediente administrativo), estima que se han realizado los cambios necesarios para incluir las determinaciones indicadas relativas a la gestión del recurso hídrico, incluidas las contenidas en el Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Guadalquivir, aprobado por el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo. De manera que la propia Administración del Estado no considera que el Plan Especial haya invadido sus competencias en materia de aguas, y en este sentido el artículo 22.2.a) 2º del RD 355/2013 establece que 'Son compatibles con este Plan Hidrológico las siguientes transformaciones: a) En el perímetro de la corona forestal del Norte de Doñana (Sistema 1 Guadiamar podrán otorgarse nuevas concesiones siempre que se cumplan las siguientes condiciones:...Que sean conformes a lo que resulte del Plan Especial de Ordenación de las Zonas de Regadío ubicadas al norte de la Corona Forestal de Doñana.' SÉPTIMO.- Argumenta la parte actora que el Plan Especial establece criterios condicionantes de los aprovechamientos hídricos que no se corresponden con los establecidos en la Ley de Aguas. Cita la previa calificación del suelo como 'agrícola de regadío' (art. 23 del PEORD), como criterio ajeno a la normativa de aguas y urbanística.

Sobre este particular nos pronunciamos en el fundamento jurídico cuarto de la presente, con cita de la Sentencia de esta Sala de fecha 15 de marzo de 2017 dictada en recurso nº 95/2015 .

Finalmente se alega la infracción del principio de concurrencia competitiva para el otorgamiento de concesiones por los artículos 23 y 39 del Plan Especial, al predeterminar que superficies pueden o no solicitar el aprovechamiento. Nos remitimos a lo expresado en los fundamentos cuarto y quinto, y especialmente a la potestad de planeamiento de la Administración, y a la motivación del Plan Especial, para descartar la infracción del principio de concurrencia a que se refiere el actor. Y en cuanto al informe pericial aportado por los recurrentes, hay que dar la razón a la Administración demandada, que lo impugnó, pues ciertamente el Plan Especial califica como no regables las fincas que no lo eran según los criterios que en su día adoptó el POTad.

OCTAVO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA , las costas procesales se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el órgano jurisdiccional, aprecie razonándolo debidamente, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En nuestro caso, no procede hacer una especial imposición de las costas a ninguna de las partes al apreciarse que el supuesto litigioso ofrecía las dudas de derecho que justifican tal decisión a tenor de lo establecido en el artículo 139.1 LJCA .

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

1º Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Escudero Herrera contra el Decreto 178/2014, de 16 de diciembre, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Ordenación de las zonas de regadío ubicadas al norte de la Corona Forestal de Doñana en los términos municipales de Almonte, Bonares, Lucena del Puerto, Moguer y Rociana del Condado (Huelva), y el programa de medidas complementarias a dicho Plan, por resultar ajustado a Derecho.

2º Sin costas.

Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA .

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.