Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 711/2019, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 86/2019 de 03 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

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Sección: EUG

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

Plaza de San Agustín Nº 6

Las Palmas de Gran Canaria

Teléfono: 928 30 64 80

Fax.: 928 30 64 86

Email: s1contadm.lpa@justiciaencanarias.org

Procedimiento: Recurso de apelación

Nº Procedimiento: 0000086/2019

NIG: 3501645320170001572

Materia: Otros actos de la Admon

Resolución:Sentencia 000711/2019

Proc. origen: Procedimiento ordinario Nº proc. origen: 0000255/2017-00

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 6 de Las Palmas de Gran Canaria

Apelado: Manuel; Procurador: Manuel

Apelante: AYUNTAMIENTO DE LA OLIVA; Procurador: ALEXIS ENRIQUE SANTOS SUAREZ

SENTENCIA

Ilmos. Srs.:

Presidente:

D.Jaime Borrás Moya.

Magistrados:

Don Francisco Plata Medina. (Ponente)

Doña Inmaculada Rodríguez Falcón.

En la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria, a 3 de Diciembre de dos mil diecinueve.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, constituida por los señores al margen anotados, el presente recurso de apelación que, con el número 86/2019, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA OLIVA representado por el Procurador D. Enrique Santos Suarez.

El recurso está promovido contra la Sentencia pronunciada, con fecha 12 de Febrero de 2019, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº Seis de Las Palmas de Gran Canaria, en el procedimiento ordinario tramitado bajo el número 255/2017.

En esta alzada ha comparecido, en calidad de parte apelada, D. Manuel Actuando en su propio nombre y Derecho en su condición de Procurador.

Antecedentes

PRIMERO.- El Fallo de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: 'SE ESTIMA PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Manuel, actuando en su propio nombre y representación, contra el acto administrativo identificado en el Antecedente de Hecho primero de esta resolución, que se anula, por no ser conforme a derecho, condenando al Ayuntamiento de la Oliva a abonar al recurrente la cantidad de 170.771,64 euros, más el interés legal desde la reclamación administrativa, sin expresa imposición de costas'

SEGUNDO.- Frente a la citada sentencia se alza la recurrente solicitando que se sirva revocar la de instancia dictando otra en su lugar que acuerde DESESTIMAR íntegramente las pretensiones de D. Manuel

TERCERO.- Que, admitido a trámite el recurso y, seguidas las fases procedimentales propias, quedaron los autos vistos para sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- En primer término debe descartarse el concurso de la causa de inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad, dando por reproducidos al respecto los acertados fundamentos de la sentencia dictada en primera instancia debiendo añadirse a mayor abundamiento que el Tribunal Constitucional tiene reiterada esta doctrina (sentencias números 156/1985, de 15 de noviembre y 196/1989, de 27 de noviembre) aplicable, con carácter general, a toda clase de procesos -civiles, penales, laborales, administrativos .. etc.-, indicando que 'el derecho a la tutela judicial de los propios derechos e intereses legítimos sin que en ningún caso pueda producirse indefensión ( art. 24.1 CE) impide, como es obvio, que nadie pueda ser afectado en su círculo de derechos e intereses legítimos por una decisión dictada sin que se le haya dado ocasión de ser parte; de ser parte al menos, en aquellos incidentes o trámites de lo que razonablemente cabía esperar tal afectación' .

SEGUNDO.- Una vez dicho lo anterior y por lo que hace al fondo dela cuestión controvertida debe señalarse que, frente a la pretensión de la parte apelada de abono cantidades correspondientes a trabajos efectuados al Ayuntamiento demandado, se alza la Administración apelante señalando, que no existe expediente formal de contratación para la realización de los trabajos citados. La problemática suscitada en la presente litis, ha sido abordada por la jurisprudencia debiendo señalar que, la doctrina jurisprudencial es constante en el conflicto entre la estricta legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica, decantándose a favor de ésta última en virtud del principio de confianza legítima del ciudadano en el actuar de la Administración', según la Sentencia del Tribunal Supremo de 21-09- 2000 Sala de lo Contencioso Administrativo con cita de las sentencias del mismo Alto Tribunal de 1 de febrero y de 5 de octubre de 1.990. Señala aquella sentencia: 'La doctrina se explica así en la sentencia de 5 de octubre de 1.990 ' como tiene declarado esta Sala que ahora enjuicia en reiteradas sentencias, de las que son una muestra sus últimas de 1 de febrero, 3 de mayo y 8 de junio de 1.990 en el conflicto que se suscita entre la 'estricta legalidad' de la actuación administrativa y la 'seguridad jurídica' derivada de la misma, tiene primacía esta última sobre aquélla, cuando la Administración mediante actos externos inequívocos mueve al administrado a realizar una actividad que le origina unos necesarios desembolsamientos económicos ( ..) ya que la aludida doctrina de esta Sala acoge un principio que, aunque no extraño a nuestro Ordenamiento Jurídico bajo la denominación de la 'bona fide', ha sido asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea bajo la rúbrica de 'principio de protección de la confianza legítima del ciudadano' en el actuar de la Administración que se beneficia a su vez del principio de 'presunción de legalidad de los actos administrativos', si bien aquel principio no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha 'confianza' se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la 'apariencia de legalidad' que la actuación administrativa a través de actos concretos revela, moviendo a la voluntad del administrado a realizar determinados actos, inversiones económicas, medios materiales y personales, que después no concuerdan con la verdadera voluntad de la Administración y sus consecuencias, reveladas y producidas con posterioridad a la material realización de aquéllos por los particulares; máxime cuando dicha 'apariencia formal de legalidad' que indujo a racional confusión en el interesado, originó en la práctica para éste unos daños y perjuicios que, jurídicamente, no tiene por qué soportar'. Pues bien, esta doctrina es perfectamente aplicable al caso de autos. Es evidente que, entre las partes ha habido algún tipo de relación contractual bilateral, teniendo su origen en la relación jurídica negocial (contractual) establecida Dicha relación negocial o contractual se perfecciona por el acuerdo verbal de voluntades entre las partes (ex art. 1254 C c.), concurriendo todos los requisitos del art. 1261 del mismo Código, y siendo obligatorio, 'cualquiera que sea la forma en que se hayan celebrado ' Sin embargo, y como ya se ha señalado, sólo una de las partes ha cumplido su obligación, laapelada al realizar los trabajos encargados por la Administración demandada. Por su parte La Audiencia Nacional en Sentencia de 23-12-1998 en un caso similar señalaba que 'Por todo ello, no puede dudarse de que ha existido una relación de carácter contractual entre la empresa recurrente y la Administración demandada y que dicha relación no se llegó a documentar, lo que no debe impedir que se considere como adecuada a la legalidad la pretensión de la parte recurrente, independientemente de la falta de cumplimiento de los requisitos de forma en cuanto a preparación y adjudicación del contrato, pues obrar de otro modo supondría admitir un enriquecimiento injusto por parte de a Administración que ha dispuesto de los servicios prestados por la actora sin haber satisfecho retribución alguna a cambio'. Así, se ha producido una ventaja patrimonial para la Administración y un correlativo empobrecimiento de quien ha realizado para aquella la prestación de los trabajos encargados. La sentencia citada de la Audiencia Nacional añade que 'La aplicación de los principios generales del derecho para justificar el pago del precio reclamado encuentra su apoyo en la propia Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción que enseña y recuerda que la conformidad o disconformidad del acto se refiere genéricamente al derecho, a todo el Ordenamiento Jurídico, y ello por entender que reconducir dicha conformidad exclusivamente a las Leyes equivale a incurrir en un positivismo superado y por entender que lo jurídico no se encierra ni circunscribe sólo a disposiciones escritas y que debe extenderse a los principios y a la normativa inmanente a la naturaleza de las instituciones; entender la situación aquí concurrente de otro modo conduciría a un resultado injusto y absurdo olvidando que la empresa ahora recurrente actuó de buena fe, no debiendo dicha actuación ser justificación para un enriquecimiento de la Administración demandada. Téngase en cuenta que la empresa recurrente pudo confiar razonablemente en las apariencias que se derivaban de la actuación del Ministerio... pero que eso no iba a impedir que se le satisficiera la oportuna retribución por los servicios prestados, servicios cuya existencia están debidamente acreditados por la propia parte recurrente. Otro principio general del derecho enseña que no deben hacerse interpretaciones que conduzcan al absurdo, y absurdo sería que la empresa recurrente, constituida en forma de sociedad anónima, prestara servicios a la Administración sin pretender obtener a cambió la correspondiente retribución'. Este criterio viene siendo mantenido por el Tribunal Supremo. Así la Sentencia de fecha 23-04-1.996, en su Fundamento de Derecho Cuarto, señala que 'como ya tiene declarado esta Sala - Sentencia de 1 de febrero de 1.982, 13 de julio de 1.984 y 22 de septiembre de 1.986-, el principio de buena fe - artículo 1258 del Código Civil - debe tener en el ámbito de las relaciones contractuales administrativas la misma virtualidad que en el Derecho Privado, no siendo sólo el contrato Administrativo válido la única fuente de las obligaciones en el Derecho Administrativo, ya que existe la gestión de negocios de la Administración, o, al menos, la posibilidad de ejercicio de la acción 'in rem verso' y en consecuencia la obligación de pago de determinados servicios es incuestionable tanto si se funda en el cuasi-contrato de negocios ajenos como si se apoya en el enriquecimiento injusto que impone al ente público la compensación del beneficio económico recibido. Además, el artículo 1088 del Código Civil es aplicable a los actos administrativos y, específicamente en los supuestos en que la Administración se beneficia, al margen de los procedimientos legalmente establecidos, pues se llegaría a la inadmisible conclusión de que después de haber incumplido la Administración sus propias normas y haberse beneficiado de la actividad del particular, no tendría que pagar su contraprestación, precisamente por haber incumplido sus normas'. En el mismo sentido, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 3-11-1.980, destaca: 'Como dice la Sentencia del T.S. de 22 de enero de 1.975'aparte o con independencia de la perspectiva contractual no puede ignorarse la existencia en el campo del Derecho Administrativo de otras fuentes de las que surgen obligaciones de tal carácter, tales como la llamada gestión de negocios de la Administración, trasplante a este campo de la teoría de la 'negotiorum gestio', que si bien una parte de la doctrina combate en base de la 'prohibitio domini', la mayoría admite la posibilidad, al menos, del ejercicio de una acción 'in rem verso', sirviéndole de soporte el enriquecimiento experimentado, por el patrimonio del Ayuntamiento demandado y tendente a cubrir el hueco dejado por el acto nulo y proteger subsiguientemente al gestor de buena fe que merece amparo no sólo por razones de equidad, sino también de seguridad jurídica, ya que obró confiadamente, lealmente, al entender suficientes las garantías dadas por el Alcalde, aparentemente legitimado... para convenir la realización de la obra de autos; por otro lado, también puede hablarse de la aplicación de la doctrina de la conversión de los actos administrativos, pues aunque falten los elementos esenciales de formalización del contrato (no así respecto de su existencia), se dan no obstante los precisos para afirmar que existe un cuasi-contrato de gestión de negocios ajenos entre la Corporación demandada y el actor reclamante, por desprenderse de los autos -igual que en este proceso. Que el encargo de la obra fue realizado indudablemente sin contar... con autorización suficiente, y que una vez realizada la misma... se integró en el patrimonio municipal beneficiándose o enriqueciéndose con la misma (cdo. 3°). Que en cuanto a la supuesta inexistencia del contrato por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido por el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, no puede ser atendida, pues, aparte de reiterar lo dicho por el T.S. en la sentencia que se acaba de indicar en orden a cubrir el hueco dejado por el acto nulo, como bien dice la sentencia del mismo Alto Tribunal de 10 de noviembre de 1.975 y la anterior citada de 22 de enero de 1.975 entre otras, 'nadie puede invocar a su favor el motivo de nulidad que haya originado y que si es verdad que hayan de manejarse con cautela los arbitrios de equidad, tendentes a establecer la justicia conmutativa, su observancia es llamada especialmente en la contratación, cuando se hubieren de producir desigualdades irritantes en las prestaciones recíprocas que la informan por las conductas interesadas y que si la Empresa contratante rindió su obra, pugnaría con la mentada justicia y no sería conforme a derecho, que se beneficiare de ella la otra parte contratante liberándose del pago de su encargo..., creándose una situación de enriquecimiento injusto en perjuicio de una de las partes y en beneficio de la otra (cd. 4°).' Y la del mismo Tribunal Supremo de fecha 25-06-1-981 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo que en su considerando segundo señala que: 'la calificación jurídica que merezcan y haya de atribuirse a los hechos, nos conduce de modo inevitable a estimar que mediante la realización de aquellos por parte de la Administración y del recurrente, surgió entre ambos un nexo obligacional de tipo bilateral y de carácter administrativo por el destino público de la obra cuyo proyecto constituía el objeto de esa relación jurídica y si ese vínculo surgió sin haberse guardado por la Administración las formalidades propias de la contratación administrativa y la observancia del ritualismo debido, eso no puede acarrear como se pretende, la ineficacia absoluta y carencia total de efectos, en primer lugar, por no haberse denunciado tal presunta nulidad hasta mucho tiempo después y en segundo lugar, por oponerse a ello obstáculos jurídicos tan insalvables como los principios generales siguientes: aquel que, por similitud con la prohibición de beneficiarse de las cláusulas oscuras de un contrato a quien hubiese ocasionado la oscuridad ( art. 1288 del C. Civ.) o alegar la persona capaz la incapacidad de aquél con quien contrató ( art. 1302 del mismo texto legal), impide invocar a su favor el motivo de nulidad que haya originado con su proceder; el de la buena fe exigido en el cumplimiento de los derechos, consagrado como norma de general aplicación a todo el ámbito de las relaciones jurídicas por el art. 7 del C. Civ. Y constantemente proclamado por la jurisprudencia de esta jurisdicción, con su manifestación bilateral del comportamiento debido y esperado en el cumplimiento de aquéllas; y asimismo, la doctrina del enriquecimiento injusto que recogida de esa esfera por la jurisprudencia de todos los órdenes, ha llegado a encontrar consagración legal concreta en nuestras reglas de conflicto (art. 10.9 del C.Civ.). Por otra parte, la mayoría de la doctrina admite la existencia en el campo del Derecho administrativo, de fuentes de obligaciones no contractuales, al amparo del concepto de gestión de negocios ajenos, en este caso de la Administración, con base en el apuntado enriquecimiento sin causa, que como una de las obligaciones que se contraen sin convenio reconoce nuestro C.Civ., otorgando al gestor acción de resarcimiento de los gastos necesarios y útiles y de los perjuicios sufridos en el ejercicio de su cargo (art. 1893 del C civ.), postura ésta aceptada además por la jurisprudencia de esta esfera jurisdiccional y de la que son exponente reciente las S.S. de 22 de enero de 1.975, 21 de abril de 1.976, 11 de octubre de 1.979 y 29 de octubre de 1.980 y que contribuye al mantenimiento de la exigencia social trascendente de la seguridad jurídica'.

TERCERO.- De acuerdo con lo dicho hasta ahora y, recordando que, el Tribunal Supremo es reiterativo en cuanto a la obligación de pagar, sea cual fuera la naturaleza jurídica de la relación jurídica negocial, para evitar que, convenida la realización de una obra, trabajo o suministro y llevada a cabo la misma (cual es el caso que nos ocupa) existe siempre aquella obligación de pago para evitar un enriquecimiento y un empobrecimiento sin causa. La STS de 29-09-86 sostiene que la Administración no puede invocar sus propias infracciones para incumplir los compromisos contraídos, aunque ellos lo sean irregularmente como consecuencia de infracciones, y que la responsabilidad directa de la autoridad actuante no impide que también pueda reclamarse directamente ante la Administración beneficiaria. En el mismo sentido pueden señalarse las STS de 6 de marzo de 1.991 y la 2 de abril de 1.992 que contienen una expresa referencia a la doctrina del enriquecimiento sin causa debiendo añadirse por último que la Sentencia de 31 de marzo de 1.999, establece que el inadecuado proceder de la Administración no puede oponerse a tercero que guiado por la apariencia de una actuación ajustada a la legalidad, se halla amparado por el principio de buena fe contractual, sin que por otra parte el defecto de formalización afecta a la existencia y validez del contrato.'

CUARTO.- En efecto, en el caso de autos por parte de la Administración, en ningún momento se niega la efectiva realización del trabajo del que trae causa el presente procedimiento, sino que no existe expediente formal de contratación, razón por la cual, conforme a la reiterada doctrina y jurisprudencia antes, se deduce la efectiva realización por el recurrente en primera instancia, de los trabajos por los que pasa la correspondiente minuta por encargo que fueron encargados por la Administración demandada y recibidos por la misma

QUINTO.- Al no prosperar el recurso interpuesto, las costas procesales causadas deben imponerse a la apelante, según lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del

pueblo español, nos confiere la Constitución,

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA OLIVA , contra la Sentencia pronunciada, con fecha 12 de Febrero de 2019, por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo Nº Seis de Las Palmas de Gran Canaria, en el procedimiento ordinario tramitado bajo el número 255/2017, con imposición a la referida apelante de las costas procesales causadas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.