Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 73/2018, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 126/2016 de 28 de Febrero de 2018

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000073/2018
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADOS,
Dª. MARIA JESUS AZCONA LABIANO
Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ
En Pamplona a Veintiocho de Febrero de Dos Mil Dieciocho.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra ,
constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto , en grado de apelación,
el presente rollo nº126/2016 contra la Sentencia nº 1/2016 de fecha 5-1-2016 recaída en los autos
procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1 de Pamplona correspondientes al recurso
contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº76/2014, y siendo partes como apelante el Ayuntamiento
de Lekumberri representado por el Procurador Sra. Elena Burguete Mira y defendido por el Abogado Sr.
Fernando Isasi Ortiz de Barron y como apelado el Gobierno de Navarra representado y defendido por su
Asesor Jurídico , y viene en resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos
de Derecho .

Antecedentes

PRIMERO .- La Sentencia nº 1/2016 de fecha 5-1-2015 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº76/2014 en su fallo dispone: ' DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Burguete Mira, en nombre y representación del Ayuntamiento de Lekunberri, contra la Resolución nº 68/2014, de 30 de enero, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud, sin hacer imposición en cuanto al pago de las costas procesales. '.



SEGUNDO .-Por la parte actora se ejercitó recurso de apelación al que se dio el trámite legalmente establecido en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada.

La parte apelada demandada, se opone a la pretensión anterior solicitando la confirmación de la sentencia de instancia.



TERCERO .-Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 21-2-2018.

Es ponente el Ilmo. Sr. Presidente de esta Sala D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA , Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.


PRIMERO .- De la Sentencia apelada, del acto administrativo impugnado en la instancia .

El recurso de apelación se interpone frente a la Sentencia nº 1/2016 de fecha 5-1-2015 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº1 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº76/2014 que en su fallo dispone: ' DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Burguete Mira, en nombre y representación del Ayuntamiento de Lekunberri, contra la Resolución nº 68/2014, de 30 de enero, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud, sin hacer imposición en cuanto al pago de las costas procesales. '.



SEGUNDO .- Sobre los motivos relativos al error en la valoración de la prueba e infracción de la normativa y bases de la subvención por parte de la Sentencia apelada.

Plantea el apelante, sobre esta base, dos motivos en sus Alegaciones PRIMERA y SEGUNDA que pasamos a resolver a continuación.

Ambos deben ser desestimados.

1.- El demandante en sus dos primero motivos alude a ' error en la valoración de las pruebas'.

Pues bien, con carácter general , debemos rechazar, en el caso que nos ocupa, tal alegación en línea de principio.

a) El recurso de apelación se limita a realizar una valoración interesada (en el ejercicio de su legitimo derecho de defensa) de la prueba practicada. Una valoración meramente subjetiva que pretende sustituir su valoración de parte por la del Juzgador pero que en ningún caso evidencia palmario error en la valoración de la prueba efectuada por la Juez de Instancia.

b) Es doctrina reiterada de esta Sala (recogiendo inveterada doctrina jurisprudencial contenciosa del TS) STSJNavarra 18-12-2013 (Ap 96/2013 ), 4-7-2014 (Ap 471/2013 ), 24-7-2014 (Ap 69/2014 ) y la STSJNavarra 23-9-2014 (Ap 193/2013 ; STSJNavarra 14-9-2016 Ap 490/2014 ) que recoge la doctrina general al respecto: 'Sobre la valoración de la prueba por el Juez de Instancia esta Sala ha reiterado su doctrina señalando STJNavarra 4-7-2014: '...Y, finalmente, no podemos sino recordar la constante jurisprudencia que limita las facultades revisoras de los Tribunales 'ad quem' sobre la valoración de la prueba pericial haya realizado los jueces o Tribunales de inferior grado a los supuestos de irracionalidad, absurdo o contradicción interna ( sentencias del TS, entre otras muchas, 26-2-1949 , 7-1- 1991 y 15-12-2001 ), nada de lo cual se ha postulado o, en todo caso, demostrado concurra en los razonamientos sobre el particular de la sentencia apelada que tampoco se puede aceptar que no motive de manera adecuada y suficiente .......

Al respecto debemos recordar el criterio que el Tribunal Supremo mantiene por ejemplo en la Sentencia de 29 de marzo de 1993 : 'Basta la enunciación de la alegación apelatoria transcrita para comprobar que lo que se pretende en realidad es sobreponer sobre la valoración de la prueba hecha por el Tribunal a quo, la del propio recurrente, intento que necesariamente debe ir conducido al fracaso, pues es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal de que la valoración de la prueba es facultad atribuida al Tribunal, sobre la que no puede prevalecer el criterio de la parte, salvo que se justifique por el apelante el error del Tribunal a quo, lo que no ocurre en el presente caso, en el que éste ha tenido en cuenta y valorado el material probatorio obrante en autos, en el sentido que quedó expresado'.

Y criterio que es igualmente seguido por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en las Sentencias, entre otras, de 10 de noviembre- recurso 63-05 y 3 de los mismos mes y año, 1995, recurso, en este último caso, nº 24-05 :'Como ya ha tenido ocasión de expresar esta misma Sala y Sección en sentencias precedentes, en el ámbito de la segunda instancia, en cuanto que la misma implica la revisión de la fundamentación fáctica y jurídica efectuada por un órgano jurisdiccional de la pretensión procesal deducida por una parte, es preciso dejar sentado, como premisa rectora de reexamen de la cuestión debatida, que en la valoración de la prueba practicada en el curso del proceso debe primar el criterio objetivo e imparcial del Juzgador de Instancia, sobre el juicio hermenéutico, subjetivo y parcial, de la parte apelante, de modo que es necesario acreditar una equivocación clara y evidente en el juicio valorativo del órgano jurisdiccional para acoger este motivo de apelación, sin que sea suficiente una mera discordancia del juicio valorativo de la prueba practicada determinante de la decisión recurrida. Y ello aparece reforzado en base a que la precitada actividad de valoración de la prueba practicada en la primera instancia, viene avalada por el principio de inmediación a la presencia del propio juzgador sentenciador, que permite apreciar y valorar elementos, indicios y circunstancias que escapan a la mera lectura de la documentación procesal de la actividad probatoria'.. '.

2.- Concretando el primer motivo del que nos ocupamos la Alegación Primera imputa a la Sentencia 'error en la valoración de la prueba e infracción de la normativa y bases de la subvención por parte de la Sentencia recurrida: Incumplimiento de obligación esencial inexistente . Reintegro improcedente' . Debe desestimarse.

a) Entiende el apelante que no habiendo se fijado con claridad un plazo para la construcción y no existiendo voluntad alguna del apelante de no finalizar las obras (existiendo una situación económica excepcional debido a la 'crisis económica') la Sentencia incurre en error al valorar las pruebas y las bases de la convocatoria.

b) No existe ningún error (mucho menos irracional o absurdo) en la valoración de la prueba y su incardinación en la bases y normativa aplicable.

Esta Sala comparte la valoración y razonamientos de la Sentencia de Instancia cuando señala:'....

Ahora bien, una cosa es que concluir la obra en 2009 no sea una condición esencial para la concesión de las subvenciones que nos ocupan. Sin embargo resulta indiscutible que las obras hayan de resultar efectivamente terminadas, lo que habrá de producirse conforme a la propuesta en cada caso aprobada, y así en el caso del Ayuntamiento de Lekunberri en el primer trimestre de 2010. La interpretación conjunta de todas las cláusulas de la convocatoria conduce a esa obvia conclusión, pues carecería de sentido la concesión de cuantiosas ayudas públicas si no se van a traducir en un proyecto o un objeto concretos. De este modo el objeto expresado en la convocatoria es, precisamente, el de construir, reconvertir, ampliar, reformar y equipar instalaciones de juventud, por lo que tales actuaciones constituyen el fin último que ha de materializarse efectivamente.

En consecuencia no completar la construcción o reconversión de las instalaciones equivale a incurrir en incumplimiento de las bases de la convocatoria de la subvención, debido a que el art. 35.2.b) de la Ley Foral 11/2005 , de Subvenciones, determina la procedencia del reintegro de las cantidades percibidas con intereses de demora cuando el beneficiario haya incurrido en 'incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención'. En el caso que nos ocupa el Ayuntamiento de Lekunberri sí ha incurrido en tal incumplimiento. El fundamento de las subvenciones concedidas era el de construir y equipar una Casa de la Juventud, y ello dentro del primer trimestre de 2010. Sin embargo esas obras no han sido completadas ni terminadas, no ya en el primer trimestre de 2010, sino ni siquiera a fecha 30 de enero de 2014, en que se acordó por el Instituto Navarro de Deporte y Juventud el reintegro de la subvención por incumplimiento. Existe por tanto una dilación temporal completamente desmesurada, que duplica el plazo inicial del propio proyecto, y que por tanto revela no un mero retraso sino un abandono de la construcción, más todavía cuando frente a las promesas que constan documentadas (relativas a que las obras finalizarían en junio de 2011, según afirmó el Ayuntamiento en octubre de 2010 - folio 33 del expediente administrativo-; o a que una esperada mejora de las circunstancias económicas en 2014 permitiese reiniciar las obras, según afirmó el municipio en abril de 2013 -folio 42-) la situación de hecho se ha mantenido igual, sin continuación ni finalización alguna de los trabajos.

c) Tal valoración y razonamiento es plenamente coherente y conforme a Derecho. De la interpretación conjunta de las bases unida a la naturaleza teleológica de las subvenciones concedidas determina la conclusión a que llega la Sentencia de Instancia.

La tesis del apelante pugna no solo con la recta interpretación de las bases sino con la naturaleza finalista propia de toda subvención atendida la prueba obrante en autos que ha valorado correctamente el Juez de Instancia. Es esa naturaleza teleológica en la interpretación sistemática, conjunta y lógica de la normativa y de las bases la que determina la corrección jurídica de la decisión de Instancia ( STSJNavarra 12-11-2013 Rc 106/2011) 3.- En cuanto al segundo motivo que se articula en la Alegación Segunda del recurso de apelación: 'error en la valoración de la prueba e infracción de la normativa por parte de la Sentencia recurrida: Existencia de causas excepcionales que justifican la dilación en el tiempo en la finalización de la construcción por el Ayuntamiento de Lekumberri. Reintegro improcedente' . Debe desestimarse.

a) Entiende el apelante que existe causa de fuerza mayor que justifica la dilación en el tiempo para la finalización de la construcción. Sitúa tal fuerza mayor el apelante en la excepcional situación económico- financiera del Ayuntamiento por deuda financiera debida a la crisis económica y caída de ingresos brutal que ha derivado en la intervención económica por Gobierno de Navarra.

b) Tales argumentos ya fueron contestados por la Sentencia de Instancia en razonamientos que esta Sala comparte plenamente. Y así señala el Fundamento

CUARTO de la Sentencia apelada: '

CUARTO.- Una vez confirmado el incumplimiento de las bases de convocatoria de la subvención, el Ayuntamiento recurrente opone la concurrencia de causas de fuerza mayor como motivo justificante de tal incumplimiento, alegando para ello que lo que ha imposibilitado la conclusión de las obras ha sido la situación de crisis económica y la falta de efectividad de otras previsiones de financiación de las administraciones estatal y foral. El art. 1105 del Código Civil determina que 'fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de los en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse o, que, previstos, fueran inevitables'. Se regula así la fuerza mayor como causa justificante del incumplimiento de las obligaciones. Esta situación, sin embargo, no se aprecia en el caso que nos ocupa. No existe una prueba solvente y firme que avale la concurrencia de circunstancias económicas imprevisibles para el Ayuntamiento de Lekunberri, a fin de terminar la construcción de la Casa de la Juventud que nos ocupa. Antes al contrario, presentó una propuesta, según consta en el expediente administrativo, para la materialización de la obra con una previsión de liquidación extendida entre octubre de 2008 y marzo de 2010, esto es, apenas un año y medio dentro del cual la parte recurrente no ha demostrado que se produjesen circunstancias nuevas, imprevistas o inevitables que frustrasen la continuación y terminación del proyecto previsto. No consta en qué momento se paralizó y con qué concretas fases ejecutadas y pendientes de ejecutar, a fin de contrastar las posibles circunstancias al respecto. Tampoco constan demostradas qué otras subvenciones o recursos dinerarios tenía previstos el Ayuntamiento y, en su caso, por qué motivos quedaron frustrados. Por el contrario el margen temporal del gasto era suficiente para ser controlado en su previsión, y de hecho en su escrito de alegaciones en el expediente administrativo de 8 de abril de 2013 (folios 40 a 42) el propio Ayuntamiento referencia pagos efectuados hasta septiembre de 2009, cuando por el contrario en diciembre de 2009 se aprobó por el Gobierno de Navarra el pago de la segunda parte de la subvención, sin que conste sin embargo que su importe haya derivado en la continuación de la obra.' c) Además debemos añadir que el supuesto de hecho que sirve de base a la alegación del apelante en ningún caso puede reputarse como un caso de fuerza mayor. La mala gestión económica municipal no solo en la gestión de sus recursos propiamente dicha sino en sus previsiones de gasto e ingreso no constituyen un supuesto de fuerza mayor 'exonerador de responsabilidades' del Ayuntamiento (en este caso relativo a la construcción sujeta a subvención). Y es que ,conforme tiene reiteradamente declarado el Tribunal Supremo, el concepto de fuerza mayor debe quedar ceñido al suceso que esté fuera del círculo de actuación del obligado , y que no hubiera podido preverse o que previsto fuese inevitable, pero aquellos eventos internos intrínsecos, insitos en el funcionamiento ordinario de la Administración Pública como lo es la racional y prudente gestión económica, es un supuesto previsible y evitable con una adecuada gestión administrativa cuya omisión solamente es imputable al Ayuntamiento y no a alguien ajeno al circulo de gestión y responsabilidad del propio Ayuntamiento (y que por ende no le exonera de responsabilidad).

Y en esta línea se ha pronunciado esta Sala en STSJNavavra 29-2-2016 Rc 31/2014, al señalar: '....La fuerza mayor se define como aquel suceso que está fuera del círculo de actuación del obligado, que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable, que haya causado un daño material y directo que exceda visiblemente de los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia y trascendencia de la manifestación. Tal definición ha sido perfilada por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo entendiéndose por fuerza mayor aquellos acontecimientos realmente insólitos y absolutamente extraños al ámbito normal de previsiones típicas de cada actividad o servicio según su naturaleza. La fuerza mayor se predica de casos en los que el evento dañoso procede del exterior o son extraños al circulo interno de la explotación o 'negocio'; y ello se compadece mal con el argumento de la 'asunción de riesgos empresariales' que se predica , por su naturaleza, del ámbito ordinario y propio, interno e ínsito del 'negocio'.

d) Por último señalar que el apelante en todas sus alegaciones parece olvidar el objeto que nos ocupa que es la concesión de una subvención que tienen una naturaleza teleológica muy marcada, y en la que luego abundaremos, que determina la desestimación de los argumentos que emplea el apelante.

Simplemente señalar aquí que nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención.

Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos finalísticos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter , final, modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia del TS, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente.



TERCERO .- Sobre el motivo relativo a la infracción de la normativa por la Sentencia apelada por inadecuación del procedimiento.

Plantea el apelante en su Alegación TERCERA que era precisa la revisión de oficio no siendo procedente el procedimiento de reintegro llevado a cabo por el Gobierno de Navarra que pasamos a resolver a continuación.

Debe desestimarse.

1.- Como ya se ha apuntado esta alegación desconoce la naturaleza de la subvención en su aplicación al caso que nos ocupa.

2.- La Sentencia de Instancia razona con acierto la impropiedad del alegato: '

QUINTO.- También opone el Ayuntamiento de Lekunberri la invalidez de la resolución que ordena el reintegro de las subvenciones por razón de inadecuación del procedimiento administrativo seguido para ello, estimando que, en su caso, la Administración debió haber tramitado una revisión de oficio de su propio acto de concesión de la subvención.

No se acoge tampoco este motivo del recurso por cuanto el art. 34.5 de la Ley Foral de Subvenciones expresamente determina que no procede la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna causa de reintegro del art. 35. Como ya se ha razonado en esta sentencia, en el caso que nos ocupa concurría efectivamente una de tales causas (el incumplimiento del objetivo mismo de la subvención por parte del beneficiario), por lo que no existe inadecuación procedimental.' 3.- En el presente caso estamos ante un supuesto de reintegro por incumplimiento de la finalidad propia de la subvención.

a) Esta Sala ha sentado reiterada doctrina en supuestos como el presente en el que ha señalado (STSJNavarra 10-4-2008 Rc 472/2006; 22-9-2009 Rc 682/2008.....): '.....a) Como reiteradamente ha señalado la Jurisprudencia ( STS 20-5-2003.....) y esta misma Sala en distintas ocasiones (STSJNavarra 27-1-2005...), en los casos de reintegro/minoración de subvenciones no es necesario seguir el procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos cuando, aquella se fundamente en comprobación del cumplimiento de la finalidad y sustrato material que persigue la subvención.

b) Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ-PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia del TS, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

c) Por consiguiente, cuando se trata del reintegro/minoración de subvenciones por incumplimiento de los requisitos, o indebida utilización o no justificación de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido o su correspondiente minoración de las cantidades por percibir. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ-PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ-PAC , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución o minoración de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni anula, en sentido propio, sino que la devolución/minoración representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.' b) En el mismo sentido nuestra Sentencia STSJNavarra 27-1-2005 Rc 266/2004 : '...En cuando a la legación de que siendo la Resolución .... un acto declarativo de derechos para su anulación no se ha seguido el procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos. Esta alegación desconoce la naturaleza y finalidad de las medidas de fomento en que consisten las subvenciones.

Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ-PAC . ......

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria , en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea (Unión Europea). Es precisamente el artículo 819 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley señalando como tales: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.



CUARTO .- Sobre el motivo relativo a la infracción de la normativa y Jurisprudencia por la Sentencia apelada: Acto confirmado que incurre en vulneración del principio de buena fe y que contraía los actos propios.

Plantea el apelante en su Alegación CUARTA que la resolución de reintegro vulnera la doctrina de los actos propios y el principio de buena fe y la Sentencia apelda incurre en error al entender que no se conculca por cuanto que , entiende la Sentencia, no hubo renuncia al derecho de reintegro ejercitada por el Gobierno de Navarra Debe desestimarse.

1.- Señala, en síntesis, el apelante que en primer lugar el Gobierno de Navarra no ha manifestado al Ayuntamiento que debe terminar las obras o que tienen un plazo para ello y en segundo lugar existen elementos inequívocos de que no se exige plazo para la finalización de la construcción subvencionada.

2.- Esta Sala en su STSJNavarra 22-9-2009 Rc 682/2008, ya señaló en línea de principio a este respecto: '

SEGUNDO.- De la vulneración del principio de confianza legítima.

....2.- El demandante fundamenta su demanda, en lo que aquí concierne y en esencia, en el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos y principio de confianza legítima ya que la Administración creó una confianza en el administrado con su obrar anterior.

3.-Debemos desestimar tales alegaciones pues en supuestos como el que nos ocupa, el beneficiario de la subvención debe realizar la actividad que fundamenta su concesión y tal fin está sometido a la inspección administrativa de comprobación del cumplimiento de las obligaciones contraídas.

Así en el presente caso el beneficiario asumió determinadas obligaciones de forestación, ..... teniendo la Administración la obligación de comprobar el cumplimiento de las condiciones para las cuales fue otorgada la subvención. Por lo tanto en el presente caso ninguna vulneración de principio alguno existe pues el demandante solicitó la ayuda para determinada superficie, la Administración concedió la ayuda para la superficie solicitada y la abonó; posteriormente se comprobó que la superficie forestada era menos y se procedió a exigir al demandante el reintegro de la ayuda recibida en exceso respecto de la superficie no forestada.

4.- La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha manifestado al respecto sobre la apreciación del principio de confianza legitima en supuestos similares. Y así la STS 20-5-2003 (recurso casación 5546/1998 ) : '

TERCERO.- En el segundo motivo de casación, al amparo del núm. 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción EDL 1956/42 , denuncia la violación de los principios relativos a la protección de la confianza...............Y procede rechazar tal motivo de casación, pues además de que esta Sala, en la sentencia más atrás citada, de 24 de febrero de 2003 EDJ 2003/3355 , ha declarado, 'ni siquiera puede hablarse de que los certificados de correcta utilización crearán una confianza legítima', no conviene olvidar: a) que el recurrente sabía y conocía el fin a que estaba destinada la subvención; b) que a consecuencia del régimen que le es propio, para obtener el derecho a la subvención estaba obligado a destinar la mantequilla obtenida para la fabricación de determinados productos; y c) que la Administración, conforme entre otros a lo dispuesto en el Reglamento CEE núm. 4045 del Consejo de 21 de diciembre de 1899 EDL 1989/15251 , podía e incluso estaba obligada a realizar los controles a posteriori que hizo, para acreditar que la subvención se había destinado a realizar la actividad para la que se concedió y cuando ello es así, y se ha acreditado, como la sentencia recurrida EDJ 1998/9382 reconoce y declara, y el recurrente no ha cuestionado, que los productos fabricados por Infrisa con la mantequilla subvencionada no son los contemplados en el artículo 4.2.b) del Reglamento CEE núm. 570/88 EDL 1988/10992 , es claro, que no puede hablarse de vulneración del principio de confianza legítima ni de buena fe, pues el recurrente participa en una licitación para obtener una ayuda o subvención que está destinada a un fin concreto, y cualquiera que pudiera ser la actuación de la Administración, en el curso del proceso, su obligación de destinar la ayuda al cumplimiento del fin previsto, permanece en todo momento inalterable y le es suficientemente conocida, así como la posibilidad de la existencia de controles posteriores a los primitivos, no para alterar las condiciones primitivas y si para cumplir el fin único y primitivamente previsto de la subvención, sin que la primitiva actuación de la Administración altere esa realidad, pues además de que ya se ha visto y declarado que la expedición de los Certificados de Correcta Utilización no son actos declarativos de derechos, no conviene olvidar, por un lado, que esos Certificados no alteran la realidad de que el recurrente no haya cumplido con su obligación, como las actuaciones han puesto de manifiesto, y por otro, que el cumplimiento de esta obligación -obtener un determinado producto-, es requisitos sine que non, para tener derecho a la ayuda o subvención.' .

En el mismo sentido la STS 21-10-2008 (recurso casación 705/2006 ) concluye que en materia de subvenciones no existe acto firme, sin que pueda entenderse que se vulnera el principio de confianza legítima la actuación administrativa dirigida a comprobar la realidad y el cumplimiento de las condiciones y requisitos que eran exigidos. Y señala 'SEPTIMO......Y procede rechazar tal motivo de casación. De una parte, porque en materia de subvenciones y ayudas comunitarias no cabe apreciar la existencia del principio de confianza legitima en los términos en que el recurrente lo aduce, esto es, para privar a la Administración de su derecho a comprobar si el beneficiario de la ayuda ha cumplido o no las condiciones o requisitos a que estaba obligado, pues el recurrente lo que pretende es, que una vez concedida la ayuda y abonada la cantidad que a ella corresponde, la Administración ha de partir obligadamente de esa realidad, pero ese no es el régimen aplicable a las ayudas, pues una vez concedidas y abonadas la Administración tiene por las normas que lo regulan el derecho a comprobar la realidad y el cumplimiento de las condiciones y requisitos que eran exigidos, sin que con ello vulnere el principio de confianza legitima, ni esté obligada a declarar lesivo el acuerdo que concede y abona la ayuda, pues este durante el plazo que las normas establecen cuatro años esta sujeto a las comprobaciones y controles que la Administración realice, cual ha declarado esta Sala entre otras en sentencias de 24 de febrero de 2003 EDJ 2003/3355 y de 26 de septiembre de 2008 . Y de otra porque aun cuando es cierto que la sentencia no se refiere expresamente a los términos 'principio de confianza legitima', no hay que olvidar que de forma implícita y hasta directa está declarando que el mismo no existe, al menos en los términos en los que el recurrente lo pretende, al decir' por ello la Administración está dotada de potestades inspectoras y de control y una vez comprobado el mal uso de la ayuda, aun percibida en su integridad puede reclamarse su devolución, pues no existe derecho firme a esa ayuda sino que el mismo esta condicionado en todo momento al cumplimiento real y efectivo de las condiciones que hicieron surgir a la vida del derecho esas ayudas' y al agregar,' en fin es unánime la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara la naturaleza condicional de los actos de entrega de subvenciones ya parciales ya totales y se admite así la posibilidad de exigir su reintegro una vez comprobado el incumplimiento y siguiendo, como es el caso, el procedimiento correspondiente''.

3.- A lo anterior deben añadirse los razonamientos que, en el caso concreto, realiza la Sentencia apelada que contesta con plena corrección jurídica al caso tales argumentos al señalar en su Fundamento de Derecho

SEXTO: '

SEXTO.- La parte demandante alega también que la resolución impugnada va contra la buena fe derivada de los actos propios desarrollados por la Administración demandada, por razón de que concedió la subvención aun conociendo que el proyecto del municipio no se ajustaba a los plazos de la convocatoria, porque efectuó los pagos de la subvención, y porque todavía posteriormente a dichos plazos ha venido mostrando ante el Ayuntamiento de Lekunberri confianza en esperar a la conclusión de la obra.

No se aprecia la concurrencia de esta excepción. Es cierto que se aprobó una subvención para un proyecto, como era el del Ayuntamiento de Lekunberri, que preveía su finalización en el primer trimestre de 2010, y no en el período 2008/2009. Pero ya he razonado en esta sentencia la inexistencia de esencialidad en este último plazo en relación con la finalización de las obras. Lo esencial es su terminación, en el plazo de cada respectivo proyecto aprobado.

De igual modo el pago efectivo de las subvenciones no constituye un acto propio que contraríe ahora la exigencia de reintegro. La base novena de la convocatoria exigía la presentación de una serie de documentos para hacer efectivos esos pagos, y entre ellos un certificado final de obra antes de 2008 ó de 2009 (respectivamente según si la subvención concedida lo era sólo con cargo a 2008 o con cargo a ambos ejercicios). Sin embargo la propia aprobación de un proyecto que preveía su conclusión posteriormente, en el primer trimestre de 2010, hace razonable que el pago se materializase en todo caso en las fechas previstas, pues esa base novena únicamente regula el abono en directa relación con la anualidad en la que computar el mismo.

Finalmente cabe indicar que las actuaciones del Gobierno de Navarra relativas a una espera temporal a la efectiva terminación de la obra tampoco constituyen actos propios oponibles en este momento. En base al art. 7 del Código Civil el Tribunal Supremo ha desarrollado la doctrina de los actos propios como exigencia inherente a la buena fe en el ejercicio de los derechos, de tal modo que 'se impone un deber de coherencia en el tráfico, sin que sea dable defraudar la confianza que fundadamente se crea en los demás, precisa para su aplicación la observancia de un comportamiento (hechos, actos) con plena conciencia de crear, definir, fijar, modificar, extinguir o esclarecer una determinada situación jurídica, para lo cual es insoslayable el carácter concluyente e indubitado, con plena significación inequívoca, del mismo, de tal modo que entre la conducta anterior y la pretensión actual exista una incompatibilidad o contradicción' (entre muchas, SSTS de 28 de enero y 9 de mayo de 2000 ; 7 de mayo de 2001 ; 25 de enero de 2002 ; ó 767/07 de 5 de julio). No se advierte una situación de tal rigor en la actuación de la Administración demandada, que no renunció ni aparentó renunciar al derecho de reintegro, sino que por el contrario llevó a cabo seguimientos expresos para supervisar el cumplimiento y materialización de la construcción de la Casa de la Juventud a fin de evitar que dicho derecho prescribiese.'.



QUINTO .-Sobre el motivo relativo a la infracción de la normativa y Jurisprudencia por la Sentencia apelada: Vulneración del principio de proporcionalidad. Reintegro parcial.

Plantea el apelante en su Alegación QUINTA que era precisa la revisión de oficio no siendo procedente el procedimiento de reintegro llevado a cabo por el Gobierno de Navarra que pasamos a resolver a continuación.

Debe desestimarse.

1.- La Sentencia apelada que contesta al caso tal argumento al señalar en su Fundamento de Derecho SEPTIMO: 'SÉPTIMO.- El último punto de la decisión de reintegro de la subvención que discute el Ayuntamiento recurrente es el de su cuantía, considerando que no procede la devolución del importe íntegro de las subvenciones, sino por el contrario aplicando la debida proporcionalidad entiende que habría de practicarse la devolución únicamente del 50% de la partida prevista para el año 2009 debido a que los importes anteriores sí se ajustaron a las bases de la convocatoria. Lo cierto es que en el ámbito administrativo las consecuencias del incumplimiento parcial del fin para el cual se concedió la subvención no pueden someterse a reglas de proporcionalidad y de equivalencia de las prestaciones entre partes como si del incumplimiento de un contrato privado se tratase. Por el contrario la base décima de la convocatoria que nos ocupa determina que cuando el incumplimiento del beneficiario se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación del principio de proporcionalidad. Se trata de una trasposición de lo previsto en idéntico sentido en el art. 35.3 de la LFS.

En el caso que nos ocupa la parte demandante no ha acreditado un cumplimiento aproximado al total, sino que por el contrario la parte de obra ejecutada apenas alcanza el 50%. Y tampoco ha demostrado haber desarrollado actuaciones posteriores inequívocamente tendentes a satisfacer, de una manera real y efectiva, su obligación de terminación de la obra. Por tanto no concurren los motivos legales para poder calcular de modo proporcionado el importe del reintegro. '.

2.- La Sentencia no afirma, como parece entender el apelante, que el principio de proporcionalidad no sea de aplicación con carácter general y absoluto en el ámbito administrativo; antes al contrario lo que hace la Sentencia es, atendiendo al cumplimiento de la finalidad de la subvención (elemento nuclear de toda subvención: el cumplimiento de su finalidad), valorar dicho cumplimiento al que se dirigía la actividad de subvención en el caso concreto.

Y en este punto, a la luz de la normativa Foral LF 11/2005 art 35.3, la aplicación del principio de proporcionalidad (que sin duda rige en el ámbito administrativo) a lo acreditado en autos teniendo en cuenta y valorando el carácter de la subvención y su objeto material, el grado de cumplimiento de la finalidad de la subvención, el espacio temporal de ejecución, las previsiones de ejecución etc, determina la corrección jurídica de la Sentencia de Instancia, que en esta conclusión compartimos.



SEXTO - Conclusión.

En definitiva, y en base a los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso de apelación confirmándose la Sentencia de instancia.

SEPTIMO .- Costas.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad..'.

2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. '; así y dada la desestimación del presente recurso de apelación, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, es procedente imponer las costas al apelante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey , y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1 .- Desestimamos el presente recurso de apelación y en consecuencia debemos confirmar y confirmamos íntegramente la Sentencia nº 1/2016 de fecha 5-1-2015 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso- administrativo procedimiento ordinario nº76/2014.

y 2 .- Hacemosexpresa imposición de las costas de esta apelación a la parte apelante.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial ( www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Con testimonio de esta Resolución, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.