Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 73/2019, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 15049/2018 de 06 de Febrero de 2019

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.4
A CORUÑA
SENTENCIA: 00073/2019
- N56820
PLAZA GALICIA S/N
IL
N.I.G: 15030 33 3 2017 0000435
Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0015049 /2018
Sobre: ADMINISTRACION TRIBUTARIA Y FINANCIERA
De D./ña. ENTIDAD URBANISTICA DE CONSERVACION DEL POLIGONO INDUSTRIAL DE A
GRANXA
Representación D./Dª. JOSE CERNADAS VAZQUEZ
Contra D./Dª. CONCELLO DE O PORRIÑO (PONTEVEDRA)
Representación D./Dª. ALICIA LODOS PAZOS
PONENTE: D.JOSE MARIA GOMEZ Y DIAZ CASTROVERDE
EN NOMBRE DEL REY
La Sección 004 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ha
pronunciado la
SENTENCIA
Ilmos./as. Sres./as. D./Dª
JOSE MARIA GOMEZ Y DIAZ CASTROVERDE
JOSE MARIA ARROJO MARTINEZ
FERNANDO FERNANDEZ LEICEAGA
MARIA DEL CARMEN NÚÑEZ FIAÑO
A CORUÑA , seis de febrero de dos mil diecinueve .
En el RECURSO DE APELACION 15049/2018 pendiente de resolución ante esta Sala, interpuesto
por ENTIDAD URBANISTICA DE CONSERVACION DEL POLIGONO INDUSTRIAL DE A GRANXA.,
representada por el procurador don JOSE CERNADAS VAZQUEZ , dirigida por el LETRADO D. JOSE LUIS
RUBIANES FERRO contra SENTENCIA de fecha 7-6-18 dictada en el procedimiento PO 272/17 por el
JUZGADO DE LO CONTENCIOSO nº DOS de PONTEVEDRA .

Es parte apelada CONCELLO DE O PORRIÑO (PONTEVEDRA), representada por la procuradora
DÑA.ALICIA LODOS PAZOS dirigido por el letrado D.JERONIMO ANGEL ESCARIZ COVELO.
Es ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE MARIA GOMEZ Y DIAZ CASTROVERDE.

Antecedentes

PRIMERO.- Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente.



SEGUNDO.- Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda

Fundamentos

Los de la sentencia apelada; y,
PRIMERO.- El presente recurso de apelación lo dirige la ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN DEL POLÍGONO INDUSTRIAL DE A GRANXA, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Pontevedra con fecha 7 de junio de 2018 , en el Procedimiento Ordinario 272/2017.

La sentencia declaró la inadmisibilidad del recurso por concurrencia de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69, b) de la Ley jurisdiccional , al haberse interpuesto el recurso por persona no legitimada.

La actora dedujo una acción de responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de que asociados suyos fueron sujeto pasivo de la tasa de recogida de basuras del Ayuntamiento de O Porriño, aprobada en el año 2010 y que resultó anulada por esta Sala al cuestionar una de las entidades la tasa correspondiente al ejercicio 2012 en la sentencia 95/14 ; no obstante lo cual el Ayuntamiento habría interpuesto recurso de casación a sabiendas de que era inadmisible lo que le permitió girar liquidaciones en el ejercicio 2014. Ello motivó reclamaciones para la devolución de ingresos indebidos por las empresas afectadas. Y es el quebranto patrimonial de las empresas afectadas en que la recurrente interesó en la instancia, con el pronunciamiento principal de inadmisibilidad ya expuesto, con carácter principal y otro subsidiario, desestimatorio, en cuanto al fondo del asunto que, a la vista de la inadmisibilidad declarada, era realmente innecesario.

Con cita de la STS de 17 de mayo de 2017 , la juzgadora de instancia apreció la inadmisibilidad invocada razonando que la actora es una entidad urbanística colaboradora con la Administración Pública que tiene un objeto y un fin concreto, al que es ajeno el coste sufrido por cada una de las empresas individuales al abonar una tasa de basura conforma a una modificación de Ordenanza luego anulada.

Como motivos de recurso, invocando el artículo 88.1, c) de la Ley Jurisdiccional , señala la recurrente los siguientes: (i) la inadmisibilidad del recurso requería trámite de audiencia; (ii) la inadmisibilidad a que se refiere el artículo 69, b) LJCA es 'ad processum' y no 'ad causam', que habría de desembocar en la desestimación del recurso y, en todo caso, la demandante tendría derecho a impugnar la desestimación presunta de su solicitud; (iii) los actos son recurribles en sede contencioso, incluso la inactividad de la Administración; y, (iv) la Entidad cuenta con el apoderamiento de sus asociadas, sin que se le hiciera requerimiento alguno de subsanación ni por parte del Ayuntamiento de O Porriño ni por parte del Juzgado.



SEGUNDO.- A la legitimación en materia tributaria nos referimos en nuestra sentencia de 24 de abril de 2013 (ECLI: ES: TSJGAL:2013:4843 ): "Dispone el artículo 19.1, a) de la Ley Jurisdiccional que ' están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo: las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo'.

En cuanto a la definición de la legitimación activa, la STS de 20/1/12 (recurso 856/08 ) expresa que 'Conviene recordar, con carácter general y respecto de la legitimación, que la aptitud para ser parte en un determinado proceso, esto es, la legitimación activa es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto. La legitimación activa se manifiesta, en este sentido, como el vínculo de la relación que media entre la parte recurrente y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. De modo que la legitimación activa se centra en la relación legalmente exigida entre una persona, física o jurídica, y el contenido de la pretensión, para su ejercicio ante los tribunales de justicia, que en nuestro orden jurisdiccional se concreta por referencia a la titularidad de un derecho o interés legítimo que conecte una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión.

De manera que la estimación de la pretensión tenga como efecto un beneficio o la eliminación de un perjuicio, produciendo una ventaja que ha de ser real, concreta y efectiva. Sin que baste, por tanto, una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad'.

Sobre el contenido y alcance del interés legítimo la STS de 9/12/11 (recurso 317/2008 ) señaló que ' nuestra jurisprudencia viene considerando que el interés legítimo se concreta en la obtención de cualquier beneficio económico o favor moral concreto derivado del resultado del proceso, porque la actuación administrativa le había ocasionado algún perjuicio. Del mismo modo que la legitimación activa no puede extenderse a los casos en que se trata de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales. En este sentido hemos considerado que ' la estimación de la pretensión tenga como efecto un beneficio o la eliminación de un perjuicio, produciendo una ventaja que ha de ser real, concreta y efectiva. Sin que baste, por tanto, una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad ( SSTS de 25 de septiembre de 2009 dictada en el recurso de casación nº 2166/2005 , y de 18 de enero de 2005 dictada en el recurso de casación nº 22/2003 )'.

La SAN de 28/11/12 (recurso 699/11 ) expone que 'el concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude elartículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso- administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio 'pro accione' que tutela elartículo 24 de la Constitución( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

El Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 )con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 ,18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), 'que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación 'ad processum' y lalegitimación 'ad causam'. Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que 'es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos'.

Pero distinta de la anterior es la legitimación 'ad causam' que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e 'implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito' El presupuesto de la legitimación ha de analizarse caso por caso, y respecto de los procedimientos selectivos o en concurrencia, ya sean oposiciones o concursos, ya sean concursos para la adjudicación de contratos, es frecuente, como recuerda la Sentencia de 9 de marzo de 2006 (rec. 1913/2001 ) negar legitimación a quienes están fuera de la relación o no participan como aspirantes en los mismos -en este sentido Sentencias de 4 de junio de 2001 ,15 de marzo o 20 de julio de 2005 -, porque para quienes se encuentran fuera de esta relación no existe en principio un perjuicio o beneficio de la anulación del acto administrativo.

Dicha Sentencia de 9 de marzo de 2006 señala que '...... sin perjuicio de que analizado caso por caso, se llegue a extender la legitimación para la impugnación de procedimientos selectivos de funcionarios a quienes no han participado en el mismo, pero ostenten un interés legitimo, o que se admita la posibilidad de impugnación de quienes habiendo participado en un ejercicio impugnan el proceso selectivo por hacerlo de un requisito o presupuesto general que al final le impediría la adjudicación de una plaza en el mismo ( sentencia de este Tribunal de 4 del 12 de 1990 ), no parece irrazonable reducir en principio la legitimación procesal para la impugnación de los procesos selectivos a quienes participan en los mismos, o intentan participar sin éxito en ellos por impedírselo los requisitos de la convocatoria'.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2005 (re. 2037/2002 ) refiere que '(...) la condición de interesado en cuanto titular de intereses legítimos afectados por las resoluciones cuya nulidad se postula, condición que exige el art. 102.1 de dicha Ley para instar la declaración de nulidad y que se identifica por la jurisprudencia con la persona para la que derivan beneficios o perjuicios actuales o futuros, pero ciertos del acto impugnado (SS.6-6-2001, 25-2-2002 y 1-4- 2002), es decir y como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000 respecto de la legitimación al interpretar dicho concepto de interés legítimo, aquellas personas respecto a las cuales la anulación pretendida produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991 ,de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996 ,9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas...)'.

Más concretamente, con referencia a la materia tributaria, la STS de 28/12/99 (recurso 463/98 , interpuesto por la Asociación de Abogados Especializados en Derecho Tributario) había señalado que 'importa recordar que, según reiterada doctrina constitucional y jurisprudencia de esta Sala -SSTC 60/1982 ,62/1983 ,257/1988 ,97/1991 ,195/1992 ,143/1994 y ATC 327/1997 y SSTS de 12 de Febrero de 1996 ,13 de Marzo de 1997 y 8 de Febrero de 1996 ,13 de Marzo de 1997 y 8 de Febrero de 1999 -, después de la Constitución y a la luz de suart. 24.1, el interés directo previsto en la Ley Reguladora de esta Jurisdicciónaquí aplicable -art. 28.1.a )- como presupuesto para que la pretensión contencioso- administrativa pueda ser actuada en juicio y examinada en la sentencia, se ha visto sustituido por el más amplio de 'interés legítimo', derivado de la relación unívoca existente entre el sujeto y el objeto de la referida pretensión -acto o disposición impugnados- e identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica. o desventaja, derivadas de la reparación pretendida; beneficio o perjuicio el expresado que puede ser actual o futuro, pero que, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento, y recordar, asimismo, que, después de la Norma Fundamental, esta configuración de la categoría procesal examinada habría de servir también para la impugnación directa de las disposiciones de carácter general y no la obsoleta que derivaba del ap. b) del mismo precepto, o, lo que es igual, que para la impugnación de una de esas disposiciones era también aplicable, como regla común de legitimación, la del ap. a) del mencionado art. 28 y no la legitimación corporativa que exigía ese ap. b).

La vigenteLey Jurisdiccional -art. 19.1.a)-, siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos - actuación- y disposiciones, reconoce legitimación a 'las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo' y, al propio tiempo, a 'las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el art. 18 -grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas- que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos'. Del mismo modo, y en el ámbito administrativo, elart. 3 1.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, LRJAPy PAC, considera 'interesados' para promover un procedimiento administrativo a quienes lo hagan como 'titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos'.



TERCERO.- Pero, pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo a la legitimación popular, que solo en los casos 'expresamente' contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina elart. 19.1.h) de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en auto de 21 de Noviembre de 1997 , dictado a propósito del recurso directo interpuesto por la aquí recurrente 'Asociación de Abogados Especializados en Derecho Tributario' contra el Real Decreto 828/1995, de 29 de Mayo, por el que se aprobó elReglamento del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, declaró la imposibilidad de reconocer ese interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, como era la que derivaba del art. 3de sus Estatutos y es la que se aduce en el supuesto aquí controvertido, por cuanto hacerlo equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general, y más aun cuando esa autoatribución de legitimación no añadiría ningún elemento diferenciador con el interés de los demás potenciales contribuyentes y cuando la mera condición de sujeto pasivo de un Impuesto, o de sujeto pasivo de un procedimiento tributario, si bien es suficiente para impugnar el acto tributario concreto o la actuación administrativa-tributaria de que se trate, no lo es para impugnar disposiciones reglamentarias, como las entonces y ahora recurridas, a menos que se reconozca que la mera condición de 'posible' sujeto pasivo del tributo a que se refiera la disposición a recurrir habilita para su impugnación jurisdiccional directa a modo de cautela o previsión para el caso de que en el futuro 'pudiera' afectar y, por ende, 'interesar' al recurrente.

Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea 'concreto', es decir, que cualquiera que sea su naturaleza -material o moral-, afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras delTribunal Constitucional - Auto núm. 327/1997, de 1 de Octubre , F.J. 1º- es preciso que la anulación pretendida 'produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto' en el recurrente. (. . .)'.

En el presente caso, tales efectos en la esfera jurídica del demandante no resultan perceptibles en el proceso pues, sin cuestionar que la preocupación que vertebra la interposición del recurso, sin embargo, tal actuación, así como la demanda y escrito de conclusiones no pueden soslayar la concurrencia de un interés de mera legalidad y de representación colectiva no atribuida, por más que el recurrente pueda ser, eventualmente y en algún momento, sujeto pasivo de alguno de los tributos cuya gestión habrá de hacerse merced a la utilización de los precios medios en el mercado que ahora se cuestionan. Pero esa coyuntura, por si misma, no alcanza el interés necesario para postular en el presente proceso la anulación de la disposición de carácter general impugnada, a la vista de la jurisprudencia acotada".

Concuerda la sentencia anterior con la jurisprudencia citada en la que ahora es objeto de recurso, significando que la actual LPAC -artículo 3.1, a )- no varía los términos de lo resuelto y la oportuna cita de la STS de 16/5/2017 (recurso 4152/2016 ) de la que resaltamos ahora, aparte de lo transcrito en la instancia, que la autoatribución estatutaria de legitimación no significa, 'per se', la afirmación de este requisito procesal sin posibilidad de discusión.

Y esta circunstancia nos lleva a partir de que en materia tributaria, a diferencia de otros sectores del Derecho administrativo, carece de una acción pública susceptible de ejercerse en defensa de intereses generales o, incluso, en otros más concentrados, como pueden ser los usuarios de un polígono. En nuestro caso, a pesar del esfuerzo argumental de la apelante, difícilmente puede sostener que los Estatutos de la Entidad tengan otro alcance colectivo que el genérico del artículo 3 de sus Estatutos y la integración de los propietarios del polígono de 'A Granxa' para la resolución de intereses comunes. Y es precisamente esa carencia la que lleva a que se confiriera por las empresas una representación a favor de la recurrente para actuar en el procedimiento de responsabilidad patrimonial.



TERCERO.- A partir de ello, lo primero que debemos de descartar es que la apreciación de la falta de legitimación se hiciera sin previa audiencia de la actora. En el escrito de contestación a la demanda se hace expresa invocación de la falta de legitimación y se incorpora en el suplico la expresa petición de que el recurso se declare inadmisible.

Es de añadir que la restricción a la legitimación 'ad processum' en el artículo 69, b) LJCA , tal como se invoca, no se puede compartir, pues bastaría afirmar que tal distinción no se menciona en dicho precepto para rechazar tal tesis, con independencia de que es la legitimación 'ad causam' la que vertebra la jurisprudencia citada como cauce preciso para establecer que la sentencia que se dicte ni generaría un entorno de beneficio a la Entidad, ni tampoco habría de perjudicarle, más allá de la representación que ostenta y que, en sí misma, es opuesta a la legitimación que se afirma.

En el tercer motivo se afirma el carácter recurrible de los actos de la Administración, en lo que no existe discusión, siendo el único extremo a considerar si el silencio administrativo despliega en el caso algún efecto en favor de la actora, a lo que debemos dar respuesta negativa, pues la falta de legitimación es una excepción procesal que, a diferencia de otros actos propios, no solo se puede, sino que se debe, hacer valer en el momento procesal oportuno.

Y, en fin, no podemos entender que concurran efectos favorables a la falta de requerimientos de subsanación derivada de los apoderamientos privados efectuados por las empresas en favor de la recurrente.

Basta leer el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo en la instancia, para comprobar que el Procurador Sr. Cernadas Vázquez comparece en nombre y representación de la Entidad Urbanística de Conservación de A Granxa y, por lo tanto, es ésta quien interpone el recurso sin mencionar representación alguna relativa a titulares del polígono. Y ello, con independencia de que en el suplico de la demanda la indemnización se pida para los representados en vía administrativa lo que, en realidad, configura una desviación sobre la interposición del recurso en los términos expuestos.



CUARTO.- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer a la parte apelante las costas de esta segunda instancia, en la cuantía máxima de mil euros, comprensiva de los derechos de representación y dirección técnica, al no apreciarse la concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido: 1. Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN DEL POLÍGONO INDUSTRIAL DE A GRANXA, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Pontevedra con fecha 7 de junio de 2018 , en el Procedimiento Ordinario 272/2017.

2. Imponer las costas procesales a la parte apelante en la cuantía máxima de mil euros.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que, dando cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se tome en consideración lo dispuesto en el punto III del Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de fecha 20 de abril de 2016, sobre extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación (B.O.E. del 6 de julio de 2016).

Así se acuerda y firma.