Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 730/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 255/2017 de 18 de Julio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.
SECCIÓN TERCERA.
RECURSO Núm. 255/2017
Registro General Núm. 1.237/2017
S E N T E N C I A
Iltmos. Sres. Magistrados
Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.
Don Eloy Méndez Martínez
Don Guillermo del Pino Romero.
En la ciudad de Sevilla, a 18 de julio de 2018.
Vistos por la Sala en Sevilla de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, los autos correspondientes al recurso núm. 255/2017 , interpuesto por la ASOCIACIÓN
ANDALUZA DE EMPRESAS INSTALADORAS DE TELECOMUNICACIONES (ADEITEL-A), representada por
el Procurador Don Antonio Ostos Osuna, con la asistencia de la Letrada Doña Vanessa Villegas Galván, contra
la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, representada y defendida por el
Letrado de sus Servicios Jurídicos. La cuantía del recurso es de 52.756,07 euros. Ha sido ponente el Ilmo. Sr.
D. Guillermo del Pino Romero, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación procesal de ADEITEL interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 20 de febrero de 2017 por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto en expediente NUM000 contra Resolución de 1 de diciembre de 2016 por la que se exige el reintegro de 56.381,25 €, con la adición de 17.620,11 € en concepto de intereses de demora desde la fecha del pago de la subvención percibida.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda, la parte actora solicitó se dicte sentencia por la que estimando la demanda: 1. Se decrete la prescripción de la acción de reintegro por trascurso del plazo previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones en los términos expuestos y, en consecuencia, se proceda al correspondiente archivo del expediente.

2. Subsidiariamente, se anule y deje sin efecto la Resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo por la que se exige el reintegro de la subvención concedida a ADEITEL en relación con el expediente NUM000 , por no resultar conforme a derecho habida cuenta de las causas de fuerza mayor expuestas, y en consecuencia se proceda a declarar el archivo de las actuaciones.

3. Segundo subsidiario, se declare la anulabilidad de la Resolución que se impugna, de conformidad con el artículo 48 de la Ley 39/2015 , habida cuenta de la vulneración de los principios de confianza legítima, buena fe, lealtad institucional y actos propios por parte de la Administración demandada.

4. Tercero subsidiario, de apreciarse incumplimiento de algunas de las formalidades establecidas en la normativa de aplicación, se proceda a la aplicación estricta del principio de proporcionalidad.

5. En todo caso, se condene en costas a la Administración demandada.

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía presentó escrito de contestación, solicitando la desestimación del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.



TERCERO.- Practicada la prueba propuesta y admitida, una vez verificado el trámite de conclusiones quedaron las actuaciones conclusas para deliberación, votación y sentencia.



CUARTO.- En la tramitación de la presente causa se han observado todas las prescripciones legales, salvo determinados plazos por la acumulación de asuntos que penden en esta Sección; habiéndose señalado para votación y fallo el día de hoy.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso la Resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 20 de febrero de 2017 por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto en expediente NUM000 contra Resolución de 1 de diciembre de 2016 por la que se exige el reintegro de 56.381,25 €, con la adición de 17.620,11 € en concepto de intereses de demora desde la fecha del pago de la subvención percibida.



SEGUNDO.- Siguiendo el orden de los motivos de impugnación articulados en la demanda, la primera cuestión a analizar es la de la alegada caducidad del procedimiento de comprobación. Expone la recurrente respecto de los requerimientos de documentación de fecha 24 de octubre de 2012 y 13 de noviembre de 2014 que nos encontramos ante un procedimiento de comprobación iniciado de oficio con efectos desfavorables, y por tanto, una vez iniciado el procedimiento por parte de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo destinado a comprobar la subvención, éste ha de continuar hasta su finalización. La falta de concreción de la Ley General de Subvenciones respecto al plazo de duración del referido procedimiento de comprobación nos exige acudir a la normativa supletoria para determinar el tiempo de que dispone el órgano gestor de la subvención para realizar la comprobación, que, de conformidad con lo establecido en el artículo 21.3.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , será de tres meses desde su iniciación: 'Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.' Opone la Administración demandada que no existe un procedimiento de comprobación como tal, sino que esa comprobación es una fase más dentro de la tramitación de la subvención dada, por lo que no es aplicable el plazo de caducidad de tres meses como de contrario se pretende.

El motivo ha de ser desestimado, pues la cuestión planteada fue resuelta por STS de 6 de marzo de 2018 (Recurso de casación nº 557/2017 ) cuyo fundamento jurídico sexto por su claridad vamos a reproducir: 'Planteado en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC . Sin embargo, debemos rechazar que la sentencia haya declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución, por lo que la doctrina que hemos de fijar no abordará esta cuestión, pues en modo alguno se corresponde con el fallo ni con la argumentación de la sentencia recurrida. La doctrina jurisprudencial que esta Sala ha de establecer debe ser, en todo caso, sobre las bases reales del litigio sometido a enjuiciamiento, como exige el art. 93.1 de la LJCA , y no a modo de proclamación abstracta, lo que resultaría contrario a la naturaleza del recurso de casación como medio de impugnación.

Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que: 'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).' Relacionado con lo anterior cabe igualmente rechazar que la acción de reintegro de la Administración se encuentre prescrita, al no existir controversia en los siguientes puntos: el primer requerimiento de documentación de fecha 24 de octubre de 2012, es contestado el 27 de diciembre de 2012; y el segundo requerimiento de 13 de noviembre de 2014, es contestado el 28 de noviembre del mismo año. En segundo lugar, el procedimiento de reintegro se inicia el 11 de mayo de 2016 y es notificado el 17 de mayo de 2016, por lo que con los datos expuestos no habría transcurrido el plazo de cuatro años previsto en el artículo 39 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones .



TERCERO.- A continuación la recurrente recuerda que se hicieron todos los esfuerzos posibles a la hora de recabar la documentación que se encontraba en manos de EMFOR FORMACIÓN, para así poder remitirla a la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo. Destaca que actuó con diligencia para cumplir con su obligación de justificación que no pudo materializarse por circunstancias ajenas a ésta, anormales e imprevisibles.

Resulta de aplicación el artículo 37.1.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que establece como causa de reintegro: 'Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.' No se niega el incumplimiento de tal obligación pero se alegan circunstancias de fuerza mayor como supuesto de exención de responsabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de Noviembre). No obstante, en el presente supuesto, las circunstancias alegadas no quedan adecuadamente probadas ni en vía administrativa ni en este proceso judicial, y en cualquier caso, los motivos aducidos para justificar el incumplimiento de la subvención no encajan en la fuerza mayor ni revisten tal intensidad que los vincule a la idea de imprevisibles e inevitables, pues tal calificativo se reserva de forma excepcional a motivos tales como terremotos, inundaciones o sucesos de fuerzas de la naturaleza o catástrofes técnicas similares que ocasionan grandes estragos equivalentes y que son completamente ajenos al estándar de previsión ciudadana, no sucediendo lo propio con las relaciones de la ahora recurrente, que es la beneficiaria, con la entidad Enfor Formación.. El Tribunal Supremo en su sentencia de 02/06/2014, recurso número 66/2013 , en relación con un supuesto similar expresa que 'Como ya hemos manifestado en otras sentencias, el eventual reintegro de las subvenciones concedidas (o, en su caso, la no entrega de la cantidad consignada a tal fin) no responde tanto a la exigencia de responsabilidad a título de culpa, sino a la lógica de que la ayuda pública viene condicionada desde su inicio, en términos objetivos, por el estricto cumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de su concesión. Para que, en supuestos muy excepcionales, aquella ecuación pudiera quebrarse sería preciso justificar que la causa obstativa al cumplimiento fue un suceso de fuerza mayor del todo extraño o ajeno al ámbito o sector en el que se desenvuelve la actuación empresarial. Cosa distinta es que el incumplimiento sin culpa excluya, en su caso, la imposición de las sanciones procedentes por el disfrute, no ajustado a las condiciones asumidas, de los fondos públicos que se hubieran entregado...'.



CUARTO.- Se alega la vulneración de los principios de confianza legítima, buena fe, y lealtad institucional, que descansarían en unos signos externos emanados de la Administración que hubieran inducido al beneficiario a la razonable creencia de que actuaba correctamente. Cita al efecto un informe de la técnico encargada de la justificación del expediente, Celestina , en el que se observa la conformidad a la documentación justificativa que fue presentada por ADEITEL en tiempo y forma. Por tanto, una vez revisada la documentación justificativa aportada por ADEITEL, no propuso la incoación del reintegro del 75% concedido, sino el abono del 25% restante.

Sin embargo, esta interpretación no es compartida por la propia Sra. Celestina pues a la pregunta nº 3 declara: 'No, durante el tiempo en el que yo estuve analizando el expediente, éste no fue objeto de liquidación.' En cualquier caso, el hecho de que la actividad subvencionable pudiera estar liquidada no hace perder la nota de provisionalidad o interinidad del control inicial por el órgano de gestión.

Finalmente, se alega que no resulta proporcionado acordar el reintegro total de la subvención concedida por cuanto que la actividad subvencionada ha sido ejecutada en su totalidad, así como han sido satisfechos los fines e intereses perseguidos con su concesión.

En relación con la aplicación al caso del principio de proporcionalidad, recordemos que la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al regular en el art. 37 las causas de reintegro recoge lo que sigue en su punto 2 : 'Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención'. En nuestro caso, del examen del expediente administrativo resultan demasiadas incidencias como para considerar que la recurrente se ha aproximado al cumplimiento total o su actuación se ha dirigido a satisfacer sus compromisos. El acto impugnado describe tales vicisitudes sin que la parte recurrente logre articular una prueba que desvirtúe las consideraciones que en el mismo se realizan detalladamente y que revelan los distintos incumplimientos de la recurrente en la ejecución de la acción formativa. En especial se destaca que las deficiencias alcanzan una cantidad muy cercana al total de la subvención (una diferencia de 4.000 euros aproximadamente), por lo que se ha justificado un 4,54% del total subvencionado, de tal forma que difícilmente puede afirmarse que existe una aproximación al cumplimiento total.



QUINTO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , al desestimarse la pretensión deducida por la parte recurrente y no apreciarse que el asunto presente dudas fácticas o jurídicas, procede la condena en costas de la demandante con el límite de 600 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad ADEITEL, representada por el Procurador Don Antonio Ostos Osuna contra la Resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 20 de febrero de 2017 por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto en expediente NUM000 contra Resolución de 1 de diciembre de 2016 por la que se exige el reintegro de 56.381,25 €, con la adición de 17.620,11 € en concepto de intereses de demora, por resultar ajustada a Derecho. Con imposición de las costas a la demandante hasta el límite de 600 euros.

Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA .

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.