Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 737/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 891/2015 de 12 de Julio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
Recurso número 891/2015
SENTENCIA
ILMO.SR. PRESIDENTE
DONJULIÁN MANUEL MORENO RETAMINO
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN
En la ciudad de Sevilla, a doce de julio de dos mil diecisiete.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 891/2015 , interpuesto por la ASOCIACIÓN DE
PROMOTORES Y PRODUCTORES DE ENERGÍA RENOVABLES DE ANDALUCÍA , representada por la
Sra. Procuradora Doña María Teresa Marín Hortelano, contra la resolución de 7 de octubre de 2015 de la
Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, en el expediente número 10042-CS/08, que
desestimaba el recurso de reposición formulado frente a la resolución de 6 de octubre de 2014, por la que
se acordaba ordenar el reintegro de la cantidad de 112.406,25 euros, recibida en concepto de anticipo con
cargo a la subvención de referencia, más la cantidad de 31.895,66 euros, en concepto de intereses de demora
desde la materialización del pago; siendo demandada la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de
la Junta de Andalucía .

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso.



SEGUNDO .- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegaba los hechos y fundamentos de derecho que estimaba pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.



TERCERO .- Denegado el recibimiento del pleito a prueba, formularon las partes sus respectivos escritos de conclusiones y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 10 de julio de 2017, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación; siendo ponente Don PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN.

Fundamentos

PRIMERO .- La ayuda a la se refiere la presente controversia se solicitó al amparo de la Orden de 4 de agosto de 2008, por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones públicas para la formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, siendo aprobada en el expediente de referencia por importe de 149.875 €.

Una vez finalizada la actividad formativa, se procedió por la recurrente a la justificación de los costes, presentando la documentación preceptiva. Sin embargo, no fue hasta el 9 de febrero de 2011 cuando se recibió requerimiento en cuyo asunto aparecía el concepto ' Requerimiento de documentación ', que fue cumplimentado en fecha de 25 de febrero siguiente. El 27 de mayo de 2014 se recibió nuevo requerimiento, al que se dio contestación el 13 de junio siguiente. El 8 de julio de 2014 se recibió nuevo requerimiento, contestado el 24 de julio. El 11 de agosto de 2014 se recibió comunicación de inicio del proceso de reintegro, frente a cuya resolución definitiva se dirige el presente recurso contencioso- administrativo.

De este modo, se afirma en primer término en la demanda desde que se realizó la justificación del gasto de la subvención el 2 de diciembre de 2009, no es sino hasta el 27 de mayo de 2014 cuando se llevó a cabo la actuación administrativa tendente a avanzar en el procedimiento de comprobación y control de la justificación, y se alega en consecuencia la prescripción de la acción de reintegro. Por otra parte, se alega la caducidad del expediente de control financiero, pues la única notificación recibida en el expediente entre los años 2009 y 2014 es la ya mencionada de 9 de febrero de 2011, por la que se solicitaba la presentación del contrato privado de cesión de derechos de cobro entre la recurrente y el Instituto Abierto de Formación Interactiva, S.A. (en adelante, IAFI), la aceptación de la cesión de dicho derecho y el número de cuenta, si bien sostiene la recurrente la falta de trascendencia de este requerimiento pues no se refería a documentación de aportación precisa con arreglo a la regulación de la ayuda o de relevancia en orden a constatar la existencia de una causa de reintegro. En cualquier caso y con arreglo al artículo 49.7 del Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , el citado requerimiento fue evacuado en febrero de 2011, debiendo ser considerado como inicio de la fase de control, que hubo de concluir antes de marzo de 2012, fecha más allá de la cual habría caducado dicha fase de control financiero, lo que no ocurrió. Ello impediría, por otra parte, el inicio del procedimiento de reintegro. Por último, se alega en la demanda la infracción de los principios de proporcionalidad y seguridad jurídica al declararse el incumplimiento total, sin ponderar la Administración las concretas causas de incumplimiento y valorar la actuación del beneficiario. En este sentido, se afirma que se han justificado todos los gastos y que IAFI ha pagado a sus profesores por la realización de los cursos.



SEGUNDO .- Se ampara fundamentalmente el alegato formulado en la demanda acerca de la prescripción de la acción de reintegro en la falta de trascendencia de los requerimientos de documentación que le fueron realizados a la beneficiaria. El objeto de estos requerimientos, según se admite -no es objeto de controversia-, se orientaba a obtener la documentación justificativa de las cantidades recibidas y en orden a constatar la eventual concurrencia de una causa que justificare el reintegro de la subvención, al amparo del artículo 22.6, párrafo sexto, de la Orden reguladora y al que se remite el convenio para la concesión de la subvención. Así, señala este último precepto que cuando no se hubiere presentado la documentación justificativa o ésta fuese insuficiente para considerar correctamente justificada la subvención concedida, la Dirección General de Formación para el Empleo pondrá en conocimiento de los beneficiarios la insuficiencias observadas para que en el plazo de 15 días sean subsanadas.

En los antecedentes de la resolución de reintegro se tomó en cuenta el requerimiento con fecha de registro de salida 9 de febrero de 2011, que la beneficiaria contestó el 25 de febrero siguiente. Un segundo requerimiento con fecha registro de salida de 27 de mayo de 2014, contestando el mismo la recurrente el 16 de junio siguiente. Y, por último, un tercer requerimiento con fecha de registro de salida 7 de julio de 2014, que es contestado 25 de julio siguiente. Estos harían interrumpido el cómputo de aquel plazo de cuatro años.

Pues bien, no se comparte la tesis de la recurrente acerca de la falta de trascendencia de estos requerimientos, que al amparo de aquel precepto se orientaban a constatar el modo y circunstancias de ejecución de la acción formativa. Fue la propia beneficiaria la que en el mes de marzo de 2009 ponía en conocimiento de la demanda esta circunstancia aportando contrato mercantil suscrito para la ejecución de la formación y documento con los porcentajes de ejecución por parte de IAFI, S.A., como entidad ejecutora. De este modo, se informaba de un extremo fundamental vinculado con el modo de cumplimiento de la actividad subvencionada.

Tras la aportación de la justificación económica, a la que se adjuntaban facturas y documentos de pago de IAFI en concepto de Servicios de Formación y Evaluación, y memoria técnica, en la que se explicitaba nuevamente que la formación incluida en el plan formativo AREPAN 2008 (expediente 10042-CS/08) había sido desarrollada por la consultora de formación especializada Instituto Abierto de Formación Interactiva, S.A., se ponía de manifiesto la mención de esta como entidad acreedora, sin que aún constase la aportación del documento en virtud del que se cedía el derecho de cobro de la ayuda. De ahí la trascendencia del primero de los requerimientos, formulado en el mes de febrero de 2011 y contestado por la beneficiaria, que se orientaba precisamente a constatar la efectiva satisfacción y cumplimiento del cúmulo de condiciones a las que se vinculaba el otorgamiento de la ayuda.

Se constituye de este modo dicha comunicación en un auténtico requerimiento, a través del que la demandada, en el marco de su potestad de comprobación, intimaba a la beneficiaria con el fin de que aportare la documentación que relacionaba y a través de la que pudiere constatarse el efectivo y adecuado cumplimiento de los compromisos y condiciones hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de la ayuda, notificándose efectivamente a su destinatario y dentro del plazo de prescripción de cuatro años. De ello deriva la necesidad de reconocer a aquel requerimiento esta eficacia interruptiva, lo cual, se corresponde con la jurisprudencia que observa esta trascendencia en cualquier actividad dirigida a recabar información.

Así, en la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo del 2012 (RC 3451/2011 ), en la que se viene a afirmar que ' Con arreglo al criterio recogido en la mencionada sentencia de 11 de octubre de 2006 , y en la de 24 de enero de 2007 , es preciso distinguir entre interrupción de la prescripción, que puede producirse por cualquier actividad inspectora dirigida a recabar información en orden a determinar la procedencia o no de la apertura del expediente de incumplimiento, y la iniciación formal del expediente.

Pues bien, las meras actuaciones preliminares, consistentes en el presente caso en el requerimiento de aportación de inventario a la empresa recurrente que había recibido la subvención, poseen plena eficacia para interrumpir la prescripción de la acción administrativa '.

En el mismo sentido, ilustran el resto de requerimientos, que atañen precisamente a la justificación económica de la subvención, y que ofrecen en consecuencia entidad suficiente en orden a la interrupción del plazo de prescripción de cuatro años para el ejercicio de la acción de reintegro, con arreglo a los artículo 39.3.a ) y c) LGS , habiendo pretendido además ser atendidos por la entidad actora. Por lo tanto, este primer argumento de la demanda no puede ser acogido.



TERCERO .- Es igualmente preciso descartar el alegato relativo a la caducidad del expediente de control financiero, al haberse rebasado el periodo de doce meses que preceptúa el artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones , pues se refiere este precepto a la actividad de comprobación que se lleva a cabo por la Intervención; supuesto en el que no se subsume la actividad de control que fue desarrollada en este supuesto.

De este modo, habría que estar exclusivamente a la eventual caducidad del expediente de reintegro que, como se expone por la demandada en su contestación, no se habría producido al no haber expirado el plazo de doce meses desde su inicio hasta la notificación de la resolución de reintegro. Dice al respecto el Tribunal Supremo, '(...) ' Por último, en supuestos similares al actual hemos manifestado que «Sólo cuando se inicie formalmente el expediente de incumplimiento quedará éste sujeto a su propio plazo sobre caducidad» ( SSTS de 24 de enero de 2007, RCA 252/2005 , y 8 de noviembre de 2007, RCA 257/2006 ), y debe recordarse que «El procedimiento de incumplimiento se iniciará mediante la comunicación al beneficiario de las causas determinantes del mismo» ( artículo 35.5del mismo texto legal ). (...)' ( STS de 30 de noviembre de 2011 (RC 3632/2009 ).

No puede, por otra parte, compartirse el argumento de la demanda que lleva a considerar la aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en el sentido que pretende la recurrente. Como señala la demandada en sus conclusiones, es esta una cuestión que ya ha sido objeto de análisis por esta Sala; y, hasta en tanto se mantenga la vigencia de los compromisos y obligaciones asumidas por la beneficiaria de las ayudas y no prescribiese el plazo para el ejercicio de la acción de reintegro, persiste la posibilidad de la Administración de verificar y comprobar el cumplimiento de estas obligaciones y la satisfacción de las finalidades a las que se hallare adscrita la subvención.



CUARTO .- En lo relativo a los costes directos de los formadores, la recurrente aporta la factura número 002523/09 emitida por la empresa subcontratada y acompañada de certificación de pago a los formadores (folios 1301-1312 del expediente administrativo), y la considera suficiente para justificar el gasto declarado en concepto de retribución a los formadores. Admite no haber aportado las nóminas y los correspondientes justificantes de pago a los formadores, a pesar de formularse requerimiento en tal sentido. De este modo, la resolución de reintegro considera indebidamente justificado por un importe de 106.492,32 euros la retribución de los formadores, al no aportarse las nóminas de los tutores que se relacionan, ni los respectivos justificantes de pago de las referidas nóminas que acrediten que la empresa subcontratada habría incurrido en dicho gasto.

En el análisis de este extremo relativo al fondo de la controversia, debe tomarse en cuenta que la subvención como actividad de fomento tiene análoga naturaleza a la ' donación modal ' en el derecho privado, con la diferencia de la finalidad que en modo alguno debe considerarse la liberalidad, pues la Administración entrega unas cantidades de dinero a cambio de una actividad, con unos objetivos y con unos plazos, de tal forma que el incumplimiento de alguna de las condiciones faculta a la Administración a solicitar el reintegro de la subvención. Así pues, el ejercicio de la potestad administrativa de fomento, además de generar una ventaja para el sujeto fomentado, crea una relación jurídica entre la Administración y el preceptor de la ayuda, que queda vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, por la siguiente razón: porque el incumplimiento, sólo produce ' beneficio ' al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.

Como afirma la entidad actora en su demanda, la Orden de 4 de agosto de 2008, por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones públicas para la formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previene que los gastos se justificarán con facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en original o fotocopia compulsada. No debe empero obviarse el marco genérico que regula este deber de justificación en los términos que principia el anterior precepto, cuando señala que se deberán justificar los costes en los que se hayan incurrido para la ejecución de las acciones formativas objeto de los convenios. Para ello deberá tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , así como la relación de costes financiables y los criterios de imputación establecidos en los anexos I y II de la Orden TAS 718/2008. Y, en el Anexo II de esta última, relativo a los ' Costes financiables y criterios de imputación ', se exige para los ' Costes directos de la actividad formativa ' que las retribuciones de los formadores internos y externos, que pueden incluir salarios, seguros sociales, dietas y gastos de locomoción y, en general, todos los costes imputables a los formadores en el ejercicio de las actividades de preparación, impartición, tutoría y evaluación a los participantes de las acciones formativas, deberán presentarse debidamente desglosados por horas dedicadas a la actividad que se imputen.

Así, en la resolución impugnada se cuestiona el alcance justificativo de aquella factura, en la medida que no desglosa debidamente los conceptos facturados, a pesar de los requerimientos formulados en varias ocasiones con esta finalidad, datos identificativos de cada formador, actividad realizada, número de horas impartidas, coste e importe total, lo que habría impedido verificar cuanto se ha facturado por cada uno de ellos exactamente. La concurrencia de esta premisa se pone de manifiesto y obliga a alcanzar una convicción acorde con la misma a tenor del anterior documento, que ilustra claramente acerca de esta falta de desglose de los importes correspondientes a la retribución de cada uno de los formadores.

La mención a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, no puede constituirse en óbice para la adecuada atención del deber de justificación que corresponde a la beneficiaria de las ayudas, pues la naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión. Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en la Ley General de Subvenciones 38/2003 y la Ley 3/2004 de la Comunidad Autónoma por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello. De este modo, el deber de aportar esta justificación hallaría amparo en la anterior normativa, la reguladora de la subvención que, como se ha expuesto, recoge igualmente el anterior deber, y el artículo 11.2.a) de la Ley Orgánica 15/1999 , resultando precisa y proporcionada en orden a la efectiva satisfacción de las condiciones y compromisos asumidos en virtud del otorgamiento de la ayuda.

Por último, tampoco es dable acoger la tesis subsidiaria de la demanda acerca de la infracción del principio de proporcionalidad que se recoge en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones , dada la importancia de la cuantía a la que atañe la razón que justifica el reintegro y la reiterada desatención por la beneficiaria de los requerimientos articulados por la Administración en orden a la adecuada comprobación de la concretas circunstancias en que vino a llevar a cabo la actividad subvencionada. Por todo ello, el recurso debe ser desestimado en su integridad.



QUINTO .- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas al recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 1.000 euros, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

que debemos DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE PROMOTORES Y PRODUCTORES DE ENERGÍA RENOVABLES DE ANDALUCÍA , representada por la Sra. Procuradora Doña María Teresa Marín Hortelano, contra la resolución de 7 de octubre de 2015 la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, en el expediente número 10042-CS/08, que desestimaba el recurso de reposición formulado contra la resolución de 6 de octubre de 2014, por la que se acordaba ordenar el reintegro de la cantidad de 112.406,25 euros, recibida en concepto de anticipo con cargo a la subvención referencia, más la cantidad de 31.895,66 euros en concepto de intereses de demora desde la materialización del pago. Se imponen las costas a la recurrente, con un límite máximo de 1.000 euros.

Notifíquese a las partes la presente resolución, indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en los artículos 86 y ss. de la LJCA , que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.