Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 74/2020, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 386/2019 de 27 de Enero de 2020

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 00074/2020
N56820
C/ ANGUSTIAS S/N
Teléfono: Fax: 983267695
Correo electrónico:
MGC
N.I.G: 37274 45 3 2018 0000587
Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000386 /2019
Sobre: FUNCION PUBLICA
De D./ña. Ezequias
Representación D./Dª. MARIA PURIFICACION RUANO SANCHEZ
Contra D./Dª. AYUNTAMIENTO DE VILLARINO DE LOS AIRES
Representación D./Dª. ALICIA TERESA GONZALEZ MOLINERO
SENTENCIA Nº 74
ILMA. SRA. PRESIDENTA:
DOÑA ANA M.ª MARTÍNEZ OLALLA
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid a, veintisiete de enero de dos mil veinte.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede
en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, el presente rollo de apelación registrado
con el número 386/2019, en el que son partes:
Como apelante, DON Ezequias representado por la Procuradora Sra. Ruano Sánchez, y defendido por el
Letrado Sr. Sendin Sánchez

Como apelado, AYUNTAMIENTO DE VILLARINO DE LOS AIRES (SALAMANCA) representado por la Procuradora
Sra. Gonzalez Molinero y defendido por el Letrado Sr. Palomo Jiménez
Siendo la resolución impugnada la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº dos
de Salamanca, en el Procedimiento Abreviado nº 290/2018

Antecedentes

PRIMERO . - El expresado Juzgado dictó sentencia de fecha 13 de Junio de 2019, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: 'DESESTIMO la demanda interpuesta por D. Ezequias Y EL GRUPO MUNICIPAL VILLARINO Y CABEZA representado y asistido por el Letrado D. Francisco Javier Sendín Calvo, frente al EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VILLARINO DE LOS AIRES por inactividad concretada en la falta de ejecución de la Resolución del Pleno de fecha 28/12/17'.



SEGUNDO . - Contra esa resolución el Sr. Ezequias interpuso recurso de apelación del que, una vez admitido, se dio traslado a la parte demandada, que presentó escrito de oposición. Emplazadas las partes, el Juzgado elevó los autos y el expediente a esta Sala .



TERCERO . - Formado rollo, acusado recibo al Juzgado remitente y personadas las partes, se designó ponente la Magistrada DOÑA ENCARNACION LUCAS LUCAS Al no practicarse prueba ni haberse celebrado vista o conclusiones, el pleito quedó concluso para sentencia, señalándose para votación y fallo de este el día 15 de enero de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 204/2019 de 13 de Junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Salamanca en el procedimiento abreviado nº 290/2018, que desestima el recurso presentado por el Sr. Ezequias contra la inactividad del Ayuntamiento de Villarino de los Aires (Salamanca) en la ejecución de la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de fecha 28/12/17.

La Sentencia recurrida desestima el recurso al considerar que no concurren los requisitos previstos en el art.

29.1 de la LJCA, esto es, la existencia de una disposición general que no precise de actos de obligación, ni que el Ayuntamiento este obligado a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas. A ello añade que la Liquidación negativa de 24/07/18 de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas en el Procedimiento de Actuaciones Previas nº 102/ 2017 en relación a la partida de gastos de Asistencia Médico-farmacéutica de los dos funcionarios de carrera, la declara ajustada a Derecho.

La Sentencia recurrida impone las costas a la parte actora con el límite de 400 euros.

La representación procesal de Don Ezequias interpone recurso de apelación solicitando que se revoque la Sentencia y se estime su demanda.

A tal efecto alega que la sentencia de instancia incurre en falta de motivación e incongruencia interna ya que aunque en principio la Juez 'a quo' expone que analiza la inadecuación del procedimiento planteada por el Ayuntamiento, finalmente no la resuelve pues no expresa si se desestima la demanda por este motivo o no.

Y, en segundo lugar, a pesar de que cita tanto el art. 29.1 como el art. 29.2 de la LJCA finalmente únicamente hace referencia al no cumplimiento de los presupuestos previstos en el art. 29.1 cuando lo cierto es que cada apartado del art. 29 de la LJCA regula situaciones distintas. Las pretensiones de ejecución formuladas en la demanda se hacen al amparo del art. 29.2, cuyos presupuestos se cumple y sobre los que la sentencia nada dice. Así el acto cuya ejecución se insta es firme y no ha sido cumplido por la Administración llamado a hacerlo. A ello añade que el acta de liquidación citado en la sentencia es un acta de liquidación provisional y se refiere a hechos que no tienen relación alguna con la demanda. Concluye solicitando la imposición de costas al Ayuntamiento en las dos instancias por su temeridad.

Frente a dicha pretensión se ha opuesto el Ayuntamiento solicitando la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia de instancia. En apoyo de esta pretensión sostiene que no concurren los presupuestos necesarios para acudir al art. 29.2 LJCA invocado en la demanda, falta el carácter de ejecutividad del acto administrativo y no se ha realizado la consulta a las organizaciones sindicales más representativas, lo que estima es exigencia previa al contenido y eficacia de dicho acto administrativo.



SEGUNDO.- El análisis del recurso de apelación exige partir de que la parte actora no actuó en su demanda a través de la posibilidad ofrecida por el art. 29.1 de la LJCA sino que invoca como fundamento de su petición el art. 29.2. y dicha pretensión no es contestada en la sentencia de instancia que se ha limitado a analizar la no concurrencia en el supuesto de autos de los requisitos previstos en el art. 29.1, no invocado por el recurrente.

Ello obliga a esta Sala a entrar en el análisis del citado precepto y de la procedencia o no de su aplicación al supuesto debatido.

Por la parte actora en su demanda se pretendía por medio del presente recurso y del ejercicio de la acción contenida en el art. 29.2 LJCA, obtener la condena del Ayuntamiento a la ejecución de la Resolución Municipal de 28 de diciembre de 2017 por la que se acordó que fuera anulada del presupuesto aprobado en el año 2017 el crédito presupuestario 920.160.08 gasto (Área 9) por importe de 9.000 euros, asistencia medico farmacéutica y que dichos funcionarios sean dados de alta en la Seguridad Social como el resto de los trabajadores del Ayuntamiento.

El artículo 29.2º, dispone que ' cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.' Esta modalidad del objeto del recurso contencioso-administrativo por la vía simplificada del procedimiento abreviado fue introducida en la vigente Ley Jurisdiccional de 1998 , como un supuesto de 'inactividad de la Administración' a que se refiere el párrafo segundo del artículo 25 de la Ley procesal y respecto de ellos se decía en la Exposición de Motivos de dicha Ley: 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.' A la vista de esa intención del Legislador, es el artículo 29 el que contempla dos posibilidades de impugnar la inactividad; aquellas a que se refiere el párrafo primero, que están condicionadas por la existencia del reconocimiento de 'una prestación concreta' en favor de los ciudadanos por una disposición general de aplicación directa e inmediata, un acto, contrato o convenio; supuestos en los que se requiere que el ciudadano afectado por esa declaración haya de requerir a la Administración para el 'cumplimiento de dicha obligación', pudiendo posteriormente, en caso de negativa, a iniciar el proceso contencioso. El párrafo segundo se refiere a un supuesto más concreto, cual es el de que sea la propia Administración la que desconozca la naturaleza de la ejecutividad de los actos administrativos que se establece en el artículo 38 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común, siendo la Administración la primeramente vinculada por esa ejecutoriedad, dejando de ejecutar sus propios actos.

Lo que interesa destacar a los efectos del debate que ahora se suscita en este proceso, es que el objeto del recurso contencioso administrativo es esa concreta inactividad, es la inejecución de un acto firme que, como dice la Expropiación de Motivos, establece 'prestaciones concretas', de tal forma que esta modalidad procesal, con la confesada finalidad de evitar 'indolencia, lentitud e ineficacia administrativas', no está previsto, ni es admisible, entrar a debatir sobre la legalidad del acto, lo excluye por su propia naturaleza el procedimiento, porque el acto es ya firme y consentido y, por tanto, ejecutivo; de ahí que como contempla el Legislador, la única decisión admisible es la sentencia de condena, en cuanto su contenido no puede ser otro que el de 'ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas'.

Y desde esta preceptiva es claro que era procedente la vía de impugnación mantenida en la demanda y la adecuación del procedimiento seguido.

En segundo lugar procede analizar los motivos opuestos por el Ayuntamiento para no proceder a la ejecución de este acto.

En primer lugar se sostiene que el acto administrativo no es ejecutivo al no haber sido notificado a los interesados, ni es un acto firme ya que los acuerdos del Pleno derivados de las mociones promovidas por grupos políticos carecen de fuerza ejecutiva al no haberse producido la tramitación del procedimiento administrativo previo establecido al efecto ni la previa consulta a las organizaciones sindicales más representativas preceptiva en el presente supuesto.

Este motivo debe ser rechazo ya que el acuerdo cuya ejecución se ha instado a través de este procedimiento no es la moción presentada por el grupo municipal VYC sino el acuerdo del Pleno municipal aprobando dicha moción, acuerdo que es firme y ejecutivo. Por lo demás las cuestiones de supuesta nulidad del acuerdo no son oponibles frente a la obligación de ejecutar, que es la reclamada. Si la Administración considera contrario a la legalidad su propio acuerdo debe seguir las vías legales oportunas para dejar los mismos sin efecto, pero no, directamente, no ejecutarlo.

Por otro lado el acuerdo cuya ejecución se pretende va directamente dirigido al Ayuntamiento y es él el obligado a cumplirlo y a adoptar las decisiones que estime precisas para ello y si entre ellas está la previa notificación a los afectados pues deberá hacerlo pero lo que no es admisible es la inactividad de la Administración con apoyo en la falta de una notificación que es ella misma la obligada a realizarla.

También se sostiene que la resolución impugnada no contiene una prestación específica a favor del recurrente lo que, bajo su criterio, pone de manifiesto la inviabilidad del cauce procesal elegido. Alegación que tampoco procede estimar ya que el art. 29.2 legitima para acudir a este procedimiento a todo 'afectado' por el acto cuya ejecución se pretende, y es indudable que es afectado el propio proponente de la moción aprobada por el Acuerdo Municipal no ejecutado.

Considera la Administración improcedente el cauce procesal elegido por que la eliminación de la partida presupuestaria requiere la impugnación del presupuesto del año 2017. Sin embargo consideramos que dicha circunstancia no es óbice para seguir el cauce procesal elegido por el actor que, como hemos dicho, lo que requiere es la existencia de un acto firme que no ha sido ejecutado. El que el resultado pretendido se pueda obtener a través de otras vía de impugnación no impide el uso de este cauce procedimental y, en todo caso, aprobado por el Ayuntamiento la eliminación de la partida presupuestaria a él compete el iniciar y seguir los trámites oportunos para ello.

Y finalmente debemos decir que el hecho de que el Tribunal de Cuentas haya dictado una resolución provisional en la que considera conforme a derecho determinada partida no excluye la obligación asumida por la Administración en su acuerdo de 28 de diciembre de 2017.

Por lo expuesto el recurso de apelación debe ser estimado y la sentencia de instancia revocada.



TERCERO.- Ahora bien, esta estimación del recurso de apelación no ha de conllevar la estimación integra del suplico de la demanda por lo que se expone a continuación.

En efecto, en la demanda no solo se solicita la condena del Ayuntamiento a ejecutar el acuerdo de 28-12-2017 sino que a ello se añade que se declaren ilegales los pagos efectuados desde el 28-12-2017, en concepto de asistencia sanitaria y medicinas abonados a favor de 2 funcionarios, y que se condene al Alcalde del municipio, solidariamente con el secretario interventor, al abono a la caja municipal de estas cantidades.

Esta pretensión no puede ser acogida al exceder del ámbito de este recurso limitado a la condena a ejecutar el acto administrativo.

Tampoco procede acceder a la pretensión subsidiaria de condena a iniciar un procedimiento para determinar la responsabilidad en el gasto producido y a reclamar judicialmente las cantidades una vez determinado este, pues, también, excede del ámbito de este procedimiento.



CUARTO.- En materia de costas procesales al ser estimado el recurso de apelación y parcialmente la demanda no procede, por imperativo legal, la imposición de las costas procesales a ninguna de las partes ni en esta instancia ni en la primera ( art. 139 LJCA).

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

.Estimar el recurso de apelación presentado por DON Ezequias representado por la Procuradora Sra. Ruano Sánchez .Revocar la Sentencia nº 204/2019 de 13 de Junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Salamanca en el procedimiento abreviado nº 290/2018 .En consecuencia, estimar parcialmente la demanda presentada por DON Ezequias representado por la Procuradora Sra. Ruano Sánchez y condenar al Ayuntamiento de Villarino de los Aires a cumplir las obligaciones asumidas en el acuerdo de 28-12-2017 procediendo a su ejecución.

.Todo sin hacer expresa declaración en materia de costas procesales en ninguna de las dos instancias.

Contra la presente resolución cabe la interposición de recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente a su notificación.

Así por esta nuestra Sentencia, lo mandamos, pronunciamos y firmamos. Doy fe