Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 742/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1185/2014 de 12 de Julio de 2017

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 1185/14
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
S E N T E N C I A NUM. 742/17
En la ciudad de Valencia, a doce de julio de 2017.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN,
Presidente, don JOSE BELLMONT MORA, doña ROSARIO VIDAL MAS, don EDILBERTO NARBON LAINEZ
y DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 1185/14,
interpuesto por el Procurador DON MIGUEL CASTELLO MERINO, en nombre y representación de DON
Santiago , asistido por la Letrada DOÑA SANDRA CASAS MOLINA, contra la desestimación presunta de la
Resolución de aprobación del PIA así como contra la desestimación por silencio de la reclamación en la que
se solicitaba dicha aprobación, en el que ha sido parte la Administración de la GENERALIDAD VALENCIANA,
representada por su Letrado, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los
siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.



SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 12.7.17.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la Resolución de aprobación del PIA así como contra la desestimación por silencio de la reclamación en la que se solicitaba dicha aprobación, sobre la base de que el demandante formuló la solicitud de la declaración de la situación de dependencia con fecha 2.12.09, mediante Resolución de 11-8-11 se reconoció dicha situación, Grado 2, Nivel 1 y con fecha 20.4.12 se dicta propuesta de resolución del PIA en la que se propone la prestación económica de cuidador no profesional por importe de 300,90€mes, dictándose el PIA el 2.02.15 en el que no se establecen los atrasos correspondientes a todo el tiempo transcurrido y sí un aplazamiento establecido en una normativa muy posterior a su solicitud.

Considera que se han incumplido los plazos legales para dictar resolución por lo que considera que la prestación se le debe desde el 18.6.11 sin que deba fraccionarse ni limitarse la cantidad debida por entroncar esta reclamación con la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por todo ello reclama la nulidad de las resoluciones impugnadas, la declaración del derecho de la demandante a percibir la cantidad de 300,90€/mes desde el 3-12-09 al 31-7-12 fecha de la entrada en vigor del RDL 20/2012 desde la que procede la cantidad de 255,77€/mes, así como su derecho a percibir un pago único así como los intereses legales de cada mensualidad.

La Administración demandada se opone al considerar que concurren causas de inadmisibilidad de la demanda, así, hay satisfacción extraprocesal en la medida en que la solicitud de la demandante iba encaminada a que se dictara el PIA, falta de actividad impugnable porque se impugna en realidad la resolución por la que se aprueba aquel que no agota la vía administrativa, sin que tampoco se haya amplaido el presente recurso a dicha resolución y por último considera que se trata de una reclamación por responsabilidad patrimonial no reclamada en vía administrativa.

En cuanto al fondo, se opone en base a la corrección del expediente administrativo y resolución en él recaída, siendo improcedentes las peticiones de la demandante.



SEGUNDO.- En primer lugar, respecto a las causas de inadmisibilidad planteadas procede su desestimación, la primera de ellas porque deducir satisfacción extraprocesal de dictar una resolución que no atiende mínimamente las peticiones formuladas seis años antes, difícilmente podría encajar en dicho concepto.

En cuanto a la falta de firmeza de la resolución por la que se aprueba el PIA, ninguna consecuencia de inadmisibilidad puede tener en la medida en que no es el objeto del presente procedimiento, ya descrito en el anterior fundamento jurídico.

Por último, en cuanto a la acción de responsabilidad patrimonial, tampoco es tal la ejercitada por la demandante por lo que procede igualmente su desestimación.

Del expediente administrativo origen de las actuaciones se desprende que, efectivamente, la solicitud de la demandante se formuló con fecha 2 de diciembre de 2009, si bien la Resolución reconociéndole el GRADO 2 NIVEL 1, es de fecha 11 de agosto de 2011 y la aprobación del Programa Individual de Atención de 2 de febrero de 2015.

Por otra parte, el artículo 10 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, dispone que la administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, prescribiendo su apartado 6 que transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.

Esta situación fue modificada por la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre, de presupuestos para el ejercicio 2008, en cuya DA undécima se estableció en cuanto al régimen del silencio administrativo en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, el carácter negativo del mismo y recurrida la misma ante el Tribunal Constitucional, la STC 86-13 declara su inconstitucionalidad en términos que analizamos a continuación: Se impugna, en primer lugar, por contrariar a los límites materiales de las leyes de presupuestos ( arts.

134 CE, 76 EAV y 21 LOFCA), siendo la segunda tacha alegada ( art. 9.3 CE) una consecuencia de la anterior y tras analizar la cuestión relativa a los límites de las leyes de presupuestos, señala que: '... las leyes de presupuestos tienen un contenido mínimo, indisponible, y otro eventual, por conexión, que se refiere a todas aquellas disposiciones que guarden relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los presupuestos o con los criterios de política económica general o, en fin, que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto. Por eso, quedan en principio excluidas de estas leyes las normas típicas del Derecho codificado u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación (entre otras, SSTC 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3 ; 9/2013, FJ 3 ; y 248/2007, de 13 de diciembre , FJ 4).' Y, respecto al caso de las Comunidades Autónomas, tras analizar la normativa aplicable a la nuestra, llega a la misma conclusión, como también han llegado otras sentencias del Tribunal constitucional en relación a otras Comunidades Autónomas.

Sentado todo ello, se centra en el debate planteado inicialmente, señalando: '... la norma regula un supuesto de silencio administrativo negativo, aplicable en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, disponiendo que el vencimiento del plazo máximo, sin haberse dictado y notificado resolución expresa, determinará la desestimación de la solicitud formulada.

Se trata de una medida de procedimiento, que carece de incidencia directa sobre el presupuesto, ya que no afecta a la estimación de ingresos, ni habilita gastos o aclara los estados cifrados. No forma así parte del contenido mínimo de estas leyes.

La constitucionalidad de la norma impugnada depende, en consecuencia, de si ésta encuentra acomodo en el citado contenido «eventual» del presupuesto, en los términos ya expuestos.

La respuesta es negativa. De acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para que una materia no estrictamente presupuestaria pueda ser regulada en este tipo de normas, se requiere como condición previa que guarde la debida conexión con el presupuesto, formando así parte de dicho contenido eventual ( STC 74/2011 , FJ 3).

Esta condición no se cumple en el caso de la disposición adicional undécima de la norma recurrida. Las alegaciones de las Cortes y de la Generalitat Valencianas sostienen que la medida allí contenida puede tener un impacto sobre el gasto público ya que, tratándose de un sistema de prestación social, el procedimiento para su concesión o, para ser más exactos, para su denegación por silencio administrativo, puede arrojar esta consecuencia de ahorro. Sin perjuicio de que resulta discutible tal resultado, pues el eventual ahorro se produciría únicamente cuando la denegación fuera firme, no bastando para ello su desestimación inicial, el argumento es relevante a los efectos de este proceso. Como ya hemos reiterado en ocasiones anteriores, son muchas las medidas normativas susceptibles de tener alguna incidencia en los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, «los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes» (por todas STC 9/2013 , FJ 4). Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de una medida que, al menos potencialmente puede generar algún ahorro de gasto público para la Comunidad Autónoma, no basta para entender que concurre la suficiente conexión.

No desvirtúa lo anterior la alegación de que la norma impugnada pretende proteger los derechos económicos de la hacienda pública de la Generalitat, teniendo un efecto claro sobre la dimensión del gasto público, pues representaría una medida tendente a su reducción. En ese sentido, debe además precisarse que las SSTC 34/2005, de 17 de febrero y 82/2005, de 6 de abril que se citan en apoyo de esta tesis, abordaban sendas cuestiones de inconstitucionalidad, relativas a una norma contenida en la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1986, que sin embargo sí constatamos que tenía vinculación directa con los ingresos públicos, en concreto con los tributarios. Y tampoco, por último, enerva nuestra conclusión el argumento, reiterado igualmente en ambos escritos de alegaciones, de que el sistema de dependencia genera una serie de obligaciones para las Administración públicas, incluyendo compromisos de gasto que recaen fundamentalmente sobre las Comunidades Autónomas, pues ello es tanto como pretender que una posible insuficiencia de recursos, en este caso de los disponibles para atender la dependencia, podría justificar, sin más, el incumplimiento de los límites constitucionales y estatutarios en relación con las leyes de presupuestos.

En conclusión, no nos encontramos ante una norma que suponga «un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno» [ SSTC 76/1992, FJ 4 a ) y 9/2013 , FJ 4] por lo que debemos concluir que la disposición adicional undécima de la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre , de presupuestos para el ejercicio 2008, se encuentra fuera del contenido constitucionalmente admisible de una ley de presupuestos autonómica, lo que determina su inconstitucionalidad y nulidad en aplicación de nuestra doctrina sobre los límites materiales a las leyes de presupuestos.'' En consecuencia de todo ello, debemos concluir que producido el silencio positivo en los términos que posteriormente veremos y no habiendo ejecutado la Administración dicho acto firme que a tenor de lo dispuesto en el artículo 43.3 de la Ley 30/1992 ('La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento') tiene todos los efectos de acto administrativo, procede estimar la demanda en los términos que analizamos a continuación.



TERCERO.- Formulada la petición con fecha 2.12.09, el plazo de seis meses para la resolución, que ya hemos visto del artículo 10.2 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, se cumplió el 2.06.10, siendo el día siguiente la fecha en la que debe entenderse reconocido su derecho, siendo aplicable para el ejercicio 2010 el RD 374/10 que establece una prestación mensual de 300#90€, misma cantidad que el RD 570/10 establece para el año 2.011.

Estas cantidades fueron modificadas posteriormente por el Real Decreto-Ley 20/2012, que entra en vigor el 15 de julio de 2012, según su disposición final Decimoquinta, si bien a la vista de su apartado 3, la vigencia de las cuantías se produce a partir del 1-8-12, por lo que a partir de dicha fecha la cantidad será la que establece el mismo, que en este caso es la de 255,77€/mes a tenor de lo dispuesto en la Disposición transitoria décima, apartado 1 y hasta el 31-7-12 la anterior de 300,90€/mes.

Esta cuantía continúa en el 2013 por disposición expresa del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, Disposición adicional segunda y tampoco son modificadas posteriormente por el Real Decreto 291/2015, de 17 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre.

Por tanto, dados los términos de la reclamación procede la estimación de la demanda, al coincidir con las cantidades expuestas anteriormente, si bien todo ello hasta la interposición de la demanda el 3-12-14 y previa deducción de las cantidades que ha venido percibiendo. A partir de la demanda se reconoce su derecho a percibir las cantidades que han venido estableciéndose sucesivamente, teniendo en cuenta las que ha venido percibiendo y sin intereses.



CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, por lo que procede su imposición a la demandada.

La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, estableciéndose un máximo de 1.300€ por todo concepto.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DON MIGUEL CASTELLO MERINO, en nombre y representación de DON Santiago , asistido por la Letrada DOÑA SANDRA CASAS MOLINA, contra la desestimación presunta de la Resolución de aprobación del PIA así como contra la desestimación por silencio de la reclamación en la que se solicitaba dicha aprobación, que se anula y deja sin efecto reconociendo el derecho de la demandante en los términos expuestos en la presente resolución.

2) La imposición de las costas causadas en el presente expediente a la demandada, hasta un máximo de 1.300€ por todo concepto.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que esta sentencia no es firme y contra la misma cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la LJCA, RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJCV. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de TREINTA días, a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta, respecto del escrito de preparación planteado ante la Sala 3ª del TS, los criterios orientadores previstos en el Apartado III del acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del TS (BOE nº 162, de 6 de julio de 2016).

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.