Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 743/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 129/2014 de 03 de Septiembre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Recurso nº 129/2014
Partes: 'S&S Energy Gestión, S.L.U.' c/ Generalitat de Cataluña
SENTENCIA nº 743/2018
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE
DON MANUEL TÁBOAS BENTANACHS
MAGISTRADOS
DON FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ
DON EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA
En la ciudad de Barcelona, a tres de septiembre de dos mil dieciocho.
LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE
CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-
administrativo número 129/2014, interpuesto por 'S&S Energy Gestión, S.L.U.', representada por el
Procurador D. Ignacio López Chocarro, y dirigida por el Letrado D. Salvi Pagès Cuspinera, contra la Generalitat
de Cataluña, representada por la Letrada de la Generalitat Dña. Teresa Mar Bel. Es Ponente D. EDUARDO
RODRÍGUEZ LAPLAZA, Magistrado de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo del ámbito metropolitano de Barcelona, de 13 de mayo de 2014, denegando la aprobación definitiva del Plan Especial de asignación de usos de área de servicio en el solar situado entre las calles Àngel Guimerà, Josep Argemí y Gaspar Fàbregas, de Esplugues de Llobregat, promovido por la entidad 'S&S Energy Gestión, S.L.U.', y remitido por el Ayuntamiento.



SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda en la que, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que tuvo a bien, interesa sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada y se ordene a la Comisión Territorial de Urbanismo pronunciarse de nuevo sobre la aprobación definitiva del Plan Especial de asignación de usos de área de servicio en el solar situado entre las calles Àngel Guimerà, Josep Argemí y Gaspar Fàbregas, de Esplugues de Llobregat (en adelante, en su caso, PE), tomando en consideración lo expuesto en demanda, o, subsidiariamente, la anulabilidad de la misma, en idénticos términos. Subsidiariamente, interesa se reconozca la posibilidad de la parte de modificar la calificación urbanística del suelo mediante la redacción y aprobación de un Plan Especial sin necesidad de tramitar una modificación del planeamiento general. La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso.



TERCERO.- Se prosiguió el trámite correspondiente y se pasó al trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 16 de marzo de 2018.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo del ámbito metropolitano de Barcelona, de 13 de mayo de 2014, denegando la aprobación definitiva del Plan Especial de asignación de usos de área de servicio en el solar situado entre las calles Àngel Guimerà, Josep Argemí y Gaspar Fàbregas, de Esplugues de Llobregat, promovido por la entidad 'S&S Energy Gestión, S.L.U.', y remitido por el Ayuntamiento.

La actora despliega las siguientes consideraciones en orden a obtener el resultado anulatorio que interesa: -el objeto del PE era instalar una estación de servicio en un entorno calificado de industrial, en parcela en parte calificada de red viaria (clave 5) y en parte de equipamientos comunitarios de nueva creación de carácter local (clave 7b); -el acuerdo recurrido estima que la clave está concebida para equipamientos destinados a satisfacer las dotaciones necesarias para un desarrollo equilibrado según las necesidades de la población, convertidas las gasolineras, a partir de la liberalización del sector petrolero, en una actividad privada de tipo comercial, que se puede emplazar en cualquier tipo de suelo comercial o industrial; -se trata en todo caso de una instalación que sirve un bien de primera necesidad, y a la generalidad, ostentando la naturaleza de equipamiento comunitario; -la naturaleza de equipamiento comercial no se ve comprometida por la liberalización del sector petrolero, que sólo implica que la venta del combustible pueda llevarse a cabo por cualquier persona, pública o privada; -el carburante de automoción es imprescindible para el funcionamiento de la actividad diaria del país a todos los niveles; -se integran en el sistema de equipamientos comunitarios los de titularidad pública y privada (art. 33.2 RLU), viniendo la naturaleza de tal dada por la prestación de un servicio a la comunidad; -las áreas de servicio se encuentran dentro de la enumeración de equipamientos comunitarios del art.

212.1.e) del Plan General Metropolitano (en adelante, en su caso, PGM); -el concepto de área de servicio no está definido en el PGM, por lo que no existen las limitaciones que la recurrida ha hecho valer; -esta misma Sala ha reconocido explícitamente que no cabe entender el sistema del art. 212 PGM como numerus clausus; -la normativa sectorial no impide el uso de estación de servicio en suelos calificados como equipamiento comunitario en el PGM; -entender que en claves calificadas de equipamiento comunitario no se pueden ubicar actividades liberalizadas implicaría que no se pudieran ubicar en ellas clínicas o centros de enseñanza privados; -subsidiariamente cabe reconocer a la actora la posibilidad de modificar la calificación del suelo mediante la figura de un Plan Especial; y -reconocida por el Ayuntamiento la plena adecuación de la actividad al planeamiento general, remitir a la necesidad de su modificación significaría someterse a la voluntad de una Administración que ya se ha pronunciado en sentido favorable a ello, con demora del proceso de instalación.



SEGUNDO.- Reconducida la polémica procesal que aquí nos trae, en esencia, a discusión en torno a la medida en que el PE, al asignar uso al suelo litigioso, lo hace de forma coherente con la calificación a él asignada por la normativa urbanística del Plan General Metropolitano, habremos de partir de las siguientes consideraciones recogidas en la Memoria de aquél, en lo que aquí importa: '0.OBJECTE DEL PLA ESPECIAL El present Pla Especial es redacta, amparat amb l'article 212 de les NNUU del PGM-76 per a l'assignació d'ús d'equipament a la unitat de zona qualificada com 7b en la confluencia dels carrers Àngel Guimerà, Josep Argemí i Gaspar Fàbregas del terme municipal d'Esplugues de Llobregat. Consecuentement, també estableix els paràmetres urbanístics que regularà el desenvolupament de l'edificació. (...) 0.5. OPORTUNITAT I CONVENIÈNCIA DEL PLA ESPECIAL Malgrat el temps transcorregut des de l'aprovació del PGM (1976) ni l'Ajuntament d'Esplugues ni cap altre Administració han portat a terme alguna de les iniciatives a les que tenien dret per afectar el solar en qüestió a l'ús públic i a algú destí concret d'equipaments.

Per aquestes circumstancies i d'acord amb l'article 215.2º del les NNUU del PGM-76 es redacta el present Pla Especial , que comprendrá la corresponent cessió i urbanització del sòl qualificat com a xarxa viaria, i establirá l'us i les condicions edificatòries a la porció qualificada com a 7b, que disposa de la suficient superfície i resta de dimensions per a la seva materialització com a Àrea de Servei, i que per la seva situació i característiques no suposa cap limitació als usos de la resta de zona confrontant qualificada com Equipament (7b).

0.6. JUSTIFICACIÓ DE L'US I PARÀMETRES URBANÍSTICS a) ÚS L'activitat que es pretén desenvolupar en el solar objecte d'anàlisi és la instal lació d'un establiment de subministre de carburants d'automoció, genèrica i vulgarment conegut com Àrea de Servei, Estació de Servei o Gasolinera.

Aquesta activitat considerem que es troba emparada per la normativa urbanística d'aplicació (PGM-76) que avala i fonamenta la qualificació urbanística otorgada per aquest Ajuntament: 'Equipamiento comunitario - Equipamientos de abastecimientos y Suministros'.

L'ús que s'ha assignat a la parcel la objecte del present Pla Especial és, conforme la qualificació urbanística otorgada, el de 'Equipamientos de abastecimientos y suministros. Mataderos, mercados y otros centros de abastecimiento, siempre de titularidad pública, aunque de posible gestión privada, y áreas de servicio', emparat de l'establert a l'art. 212.1 e) de les NNUU - PGM-76.

El concepte 'Área de Servicio' no es troba no obstant això definit en el PGM-76, pel que no es troba a priori limitacions al que hagi d'entendre's per 'Área de Servicio' de proveïment i subministrament.

És per això que dins de la generalitat del concepte (entenent-se popularment que 'Àrea de Servei' en una población és el terme general amb el que es defineixen a les Estacions de Servei o Gasolineras), no existint definició limitativa a les NNUU PGM-76 i en consonància amb l'esperit de la norma a l'hora de determinar els Equipaments Comunitaris, considerem que aqui cap qualsevol activitat que ofereixi algun servei de proveïment i subministrament a la col lectivitat, ja sigui aigua, electricitat, combustibles per a la generació energètica (per similitud a l'electricitat), serveis de telefonia,...etc.

L'única normativa que indica expressament el terme 'Área de Servicio' com a instal lació en la que pot ubicar-se un establiment de subministre de carburants és la 'Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras'.

No sent aplicable aquesta normativa sectorial en el cas que ens ocupa, si volem portar-la a col lació com a mostra i exemple del que s'entén en aquesta normativa com 'Área de Servicio', per ser sota la seva analogia i exemple, el que ha anat consolidant-se com a ús habitual d'un àrea de servei en qualsevol àmbit.

Diu textualment l' art. 2.8 de la 'Ley de Carreteras ' que: '8. Son áreas de servicio las zonas colindantes con las carreteras, diseñadas expresamente para albergar instalaciones y Servicios destinados a la cobertura de las necesidades de circulación, pudiendo incluir estaciones de suministro de carburantes, hoteles, restaurantes, talleres de reparación y otros servicios análogos destinados a facilitar la seguridad y comodidad de los usuarios de la carretera.' Les àreas de servei, conforme a l'única normativa que las defineix, són 'zones colindantes de las carreteras que pueden incluir estaciones de suministro'. Per tant, en els usos i costums s'ha consolidat com a definició de fet del que pot considerar-se com àrea de servei, qualsevol zona limítrofa a una carretera o carrer que ofereix un proveïment als usuaris d'aquestes vies, els vehícles principalment.

Els productes petrolífers en general i el carburant d'automoció en particular són elements imprescindibles pel funcionament de l'activitat diària del País a tots els nivells, ben sigui d'activitat productiva o personal de tots els integrants de la nostra comunitat. La seva consideració com proveïment i subministrament imprescindible i insubstituible per l#ús i finalitat, estimem que determinen que un establiment de subministre de productes petrolífers sigui considerat com un exemple bàsic del que genèricament ha d'entendre's com un equipament comunitari de primera necessitat.

L'activitat a desenvolupar considerem per tant que s'emmarca en la qualificada per l'art. 212.1 e) com 'Área de Servicio', tenint en compte que els usos que s'engloben en la citada qualificació no s'han limitat i no existeix restricció normativa vigent que pogués permetre una interpretació restrictiva dels mateixos per entendre que dins d'ells no està el 'subministrament i proveïment de carburants d'automoció'.

Aquesta activitat, conforme redacció textual del mateix precepte normatiu, és a més de possible gestió privada, tal com es pretén en el present Pla Especial. La pròpia essència del mercat de distribució de productes petrolífers, liberalitzada des de 1992 i fortament atomitzada, porta associada la gestió privada com a element substancial. (...)'

TERCERO.- Como se ve, el PE sometido a aprobación definitiva de la recurrida, partiendo de la calificación del suelo, en el PGM, con la clave 7b (equipamiento comunitario de nueva creación y de interés municipal), y atendiendo al tiempo transcurrido desde la aprobación de aquél sin asignarse al suelo destino concreto de equipamientos, en desarrollo del planeamiento general viene a concretar aquel uso en instalación consistente en establecimiento de suministro de carburantes de automoción, que califica indistintamente de área de servicio, estación de servicio, o gasolinera.

A tal efecto, busca cobertura al uso asignado en lo previsto en el art. 212.1.e) PGM, que concreta los tipos de equipamientos comunitarios reconducibles a aquella clave en 'equipamientos de abastecimiento y suministros. Mataderos, mercados y otros centros de abastecimiento, siempre de titularidad pública, aunque de posible gestión privada, y áreas de servicio'. Entendiendo que este último concepto no se halla definido en el PGM la Memoria del PE lo entiende equivalente a un concepto que presume de común uso en las poblaciones, como estación de servicio o gasolinera, a que atribuye un abastecimiento y suministro imprescindible e insustituible, como equipamiento comunitario de primera necesidad.

Aquella generalidad o indefinición que la Memoria del PE atribuye al término 'área de servicio' en el art. 212.1.e) del PGM, de entenderse tal, requiere una labor exegética, debiéndose aquí el PE, por su misma condición, al planeamiento general que viene a desarrollar, que acuda a una lectura del concepto a la luz de la general clave de equipamiento comunitario en que se enmarca. Pues tal, y no el contenido normativo de aquél en la legislación sectorial de carreteras, habrá de servir de parámetro en el enjuiciamiento de la legalidad del PE de autos.

Conforme al at. 34 del DLeg. 1/2010, integran los sistemas urbanísticos, generales o locales, en su caso, los terrenos que el planeamiento urbanístico reserva, entre otros, a equipamientos comunitarios (apartados primero y segundo), sistema definido en el apartado quinto del mismo precepto como comprensivo de centros públicos, equipamientos de carácter religioso, cultural, docente, deportivo, sanitario, asistencial, de servicios técnicos y de transporte, y los otros equipamientos que sean de interés público o de interés social.

Coherentemente con este concepto legal de equipamiento comunitario, aquel art. 212.1 del PGM los concreta en docentes, sanitarios-asistenciales, deportivos y recreativos, de abastecimiento y suministros, y técnicos administrativos y de seguridad.

Tampoco cabe duda de que la labor hermenéutica que demanda el estudio de la posible reconducción del uso aquí propuesto al concepto de equipamiento comunitario, a que trata de acogerse, requiere tomar la perspectiva de la necesaria cuadratura de estándares de sistemas de equipamientos, a cuyo fin habremos de tomar en consideración en qué medida consumir suelo con tal destino a base de implantar en él una gasolinera, uso por definición, en su actual configuración legal, comercial, en clara clave de aprovechamiento privativo, da adecuada satisfacción a aquella clave de equipamiento comunitario, por su misma condición destinada a satisfacer y dar respuesta a un interés público o social que no tiene por qué identificarse con la conceptuación de la actividad de distribución al por menor de productos petrolíferos, como es aquí el caso, como de interés económico general ( art. 2.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos) llevada a cabo en régimen de libre competencia ( arts. 1.3 y 2.2 de la misma Ley). Esta Ley hace una llamada a los instrumentos de ordenación territorial, urbanística y de planificación de infraestructuras viarias, en orden al establecimiento de criterios generales para el emplazamiento de instalaciones de suministro al por menor de productos petrolíferos, en todo caso con remisión a la legislación sobre ordenación del territorio y régimen del suelo en cada caso aplicable (art. 5), y, a la vez (art. 43.2, sexto párrafo) prevé que 'Los usos del suelo para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, serán compatibles con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor. Estas instalaciones serán asimismo compatibles con los usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio.'.

Del cuadro normativo de que hemos dejado suficiente referencia colegimos que la actividad aquí propuesta resulta de imposible reconducción, actualmente, a una clave urbanística de equipamiento comunitario por definición llamada a acoger usos divergentes del aquí propuesto, destinados a satisfacer necesidades asistenciales, educativas, sanitarias, culturales, religiosas, deportivas, de ocio, y de abastecimientos muy concretos, otrora municipalizados, que nada tienen que ver con la realización de una actividad que, por más que calificada de interés general, por su necesidad para satisfacer las demandas del tráfico de vehículos impulsados por motores de combustión interna, resulta de clara índole comercial, en clave de aprovechamiento privado, y por ello reconducible a las oportunas claves urbanísticas aptas para acogerlo, a que de hecho viene a llamar aquel art. 43 de la Ley 34/1998.

Una interpretación contraria, alineada con la tesis que propugna la recurrente, no vendría sino a significar una vulgarización de aquel concepto de área de servicio en clave de equipamiento comunitario, siendo así que el interés social que impregna, y a que se debe esta clave, se halla supercualificado, y exige respeto a los correspondientes estándares. Esta Sala se ha mostrado, como pone de relieve la actora, favorable a una interpretación del art. 212 PGM tan flexible como sea preciso, mas siempre a los efectos de colmar las necesidades y requerimientos de la concreta clave de equipamientos comunitarios, que aquí no se nos revelan equivalentes a la pretendida asimilación del concepto de gasolinera o estación de servicio con el de área de servicio en clave de equipamiento comunitario. La clave de sistema urbanístico de equipamientos comunitarios no incluye cualquier aprovechamiento, sino únicamente aquéllos, arriba descritos, que sean de relieve a los efectos de cuadrar el correspondiente estándar urbanístico, concepto que desborda el de simple gasolinera en uso urbanístico que responde a clave de puro aprovechamiento privado, no equivalente a equipamiento de titularidad privada.

En lo relativo a la pretensión subsidiaria articulada, se plantea por la actora un futurible a que no cabe dar en esta sede lugar, más allá de lo razonado en la presente sentencia, siendo así que, por más responsabilidad municipal a que se quiera de modo más o menos subliminal apuntar, ciertamente, no escapa el dato a la actora, no nos hallamos aquí ante certificado alguno típico, ni que despliegue efectos legales vinculantes para la Administración que lo formula, sino ante la elaboración de una disposición normativa de procedimiento complejo, por la pluralidad de Administraciones intervinientes, en que cada una ha ejercido la competencia que le correspondía, de modo conforme a derecho, por lo razonado hasta aquí, por lo que respecta a la denegación de su aprobación definitiva.



CUARTO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, procede la imposición de las costas de esta instancia a la actora, con el límite de 2.000 euros, más el IVA que, en su caso, corresponda.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido: Primero. Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de 'S&S Energy Gestión, S.L.U.' contra acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo del ámbito metropolitano de Barcelona, de 13 de mayo de 2014, denegando la aprobación definitiva del Plan Especial de asignación de usos de área de servicio en el solar situado entre las calles Àngel Guimerà, Josep Argemí y Gaspar Fàbregas, de Esplugues de Llobregat, promovido por la entidad 'S&S Energy Gestión, S.L.U.', y remitido por el Ayuntamiento.

Segundo. Imponer a la parte recurrente las costas de la presente instancia, con el límite indicado.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que no es firme, pudiendo interponerse frente a ella recurso de casación, conforme a los arts. 86 y ss. LJCA.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.