Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 749/2019, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 114/2018 de 09 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

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Sección: EUG

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

Plaza de San Agustín Nº 6

Las Palmas de Gran Canaria

Teléfono: 928 30 64 80

Fax.: 928 30 64 86

Email: s1contadm.lpa@justiciaencanarias.org

Procedimiento: Procedimiento ordinario

Nº Procedimiento: 0000114/2018

NIG: 3501633320180000145

Materia: Personal

Resolución:Sentencia 000749/2019

Demandante: Luis Alberto; Procurador: ANA TERESA KOZLOWSKI BETANCOR

Demandado: AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA

SENTENCIA

Ilmos. Sres.

Presidente:

Magistrados: Don Jaime Borrás Moya

Don Francisco Plata Medina (Ponente)

Doña Inmaculada Rodríguez Falcón.

En la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria, a 9 de Diciembre de 2019

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, el presente recurso nº114/2018, en el que son partes, como recurrente, D. Luis Alberto representado por la Procuradora Dª Ana Kozlowski Betancor y como demandada, la AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRCION TRIBUTARIA representada por el Abogado del Estado, versando sobre PERSONAL.

Antecedentes

PRIMERO.- Para la adecuada solución de la presente litis conviene tener en cuenta que, el acto recurrido es laResolución de 29 de enero de 2018 del Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria por la que se desestima la solicitud de 14 de noviembre de 2017 presentada por DON Luis Alberto, funcionario del Cuerpo Técnico de Hacienda, con destino en el área de Inspección de la Delegación Especial de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, por la que solicita el abono de las diferencias retributivas correspondientes a los complementos de destino, específico y de productividad, abonados a sus compañeros Técnicos Hacienda 2, nivel 24, destinados en la unidad 04, y los efectivamente abonados al reclamante, durante el periodo de tiempo transcurrido entre noviembre de 2013 y enero de 2017, y en tanto se mantenga la misma situación profesional, más los intereses de demora dimanantes.

SEGUNDO.- Por su parte, la Administración demandada se opuso al recurso interesando su desestimación

TERCERO.- Una vez conclusas las actuaciones se trajeron los autos a la vista con citación de partes para sentencia, con señalamiento del día Tres de Diciembre del presente año para votación y fallo, habiendo sido ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Francisco Plata Medina que expresa el parecer unánime de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- En primer lugar conviene precisar, por su íntima conexión con la cuestión debatida, que la naturaleza jurídica de la relación que une al funcionario con la Administración tiene carácter legal y reglamentaria, o empleando otra expresión, estatuaria, lo cual implica que el conjunto de sus derechos y obligaciones en cada momento será el definido por las normas legales y reglamentarias de aplicación sin que pueda hablarse 'stricto sensu' de derechos adquiridos. En la misma línea argumental se reproduce a continuación la doctrina jurisprudencial reiterada existente al respecto y manifestada, entre otras, en las siguientes sentencias: TS de 17/2/99 'El Tribunal Constitucional ha declarado, en reiterada jurisprudencia, que el funcionario que ingresa en la Administración se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y modificable por instrumentos normativos, sin que pueda exigirse que la situación estatutaria quede congelada al tiempo de su ingreso o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, o que el derecho causado por el funcionario no pueda ser incompatibilizado por ley, en atención a razonables y justificadas circunstancias, porque ello se integra en las determinaciones lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien al hacerlo acepta el régimen que configura la relación estatutaria y funcionarial y, consiguientemente, no cabe hablar de una privación de derechos, sino de alteración en el ámbito de la potestad del legislador, constitucionalmente permisible, como destaca el fundamento jurídico sexto, apartado a) de la sentencia del Tribunal Constitucional 99/87 y las sentencias 178/89 de 2 de noviembre, 41/90 de 15 de marzo y 42/90 de 15 de marzo. También desde la STC núm. 7/84 de 25 de enero, el Tribunal ha venido sosteniendo, y así lo reitera en las SSTC núm. 99/84 de 5 de noviembre, 77/90 de 26 de abril, 48/92 de 2 de abril y 293/93 de 18 de octubre, que la discriminación entre estructuras que son creación del Derecho, cuales son los Cuerpos, sólo se estima cuando la Administración aplique criterios de diferenciación que no resulten objetivos ni generales.' Otra del propio Tribunal ' TS 3ª sec. 7ª , S 29-05-1995 ' Por otra parte, en la sentencia de 12 de julio de 1.991 decíamos que dentro del amplio campo que la noción estatutaria del régimen jurídico de los funcionarios ofrece a los poderes públicos para introducir innovaciones en dicho régimen, sin que frente a las mismas resulte eficaz invocar la intangibilidad característica de los derechos adquiridos, la jurisprudencia, acompañada en su doctrina por una usual práctica normativa, ha delimitado aquel campo al sostener que aunque no puede incluirse entre los derechos adquiridos el mantenimiento de una determinada estructura de las retribuciones, sin embargo si merece aquella calificación el montante consolidado de las mismas, al que normalmente suele atenderse, en caso de que el nuevo régimen lo disminuya, mediante la técnica de los complementos personales y transitorios, absorbibles por futuros aumentos ( sentencias de 17 de febrero y 11 de julio de 1.989).' TS 3ª, sec. 7ª, S 09-06-1992 '.pues el Alto Tribunal tiene declarado que los funcionarios públicos están sometidos al poder innovativo de la Administración y sólo pueden esgrimir como derechos adquiridos los que hayan consolidado que se limitan a los de orden económico y al contenido de la función a realizar, pero no cabe alegar expectativas que entran de lleno en la 'potestas variandi' de la Administración '. Es doctrina jurisprudencial de esta Sala, reflejada entre otras en SS 8 mayo 1981 y 29 noviembre 1986, la de que los funcionarios públicos, sujetos a un 'status' legal y reglamentario sometido al poder innovatorio de la Administración, no pueden esgrimir con éxito más que los derechos que por consolidación hayan alcanzado la cualidad de adquiridos, que la propia doctrina jurisprudencial ha limitado a los de orden económico o al contenido de la función a realizar, pero no cabe alegar expectativas que entran de lleno en la 'potestas variandi' de la Administración. Pretender que las meras o simples expectativas son susceptibles de protección jurídica frente a la norma posterior que modifica el régimen establecido en la anterior, es desconocer la virtualidad y eficacia de las normas, como correctoras de situaciones innovativas de las relaciones jurídicas que han de ser condicionadas por las circunstancias sociales cambiantes

SEGUNDO.- Teniendo en cuenta este carácter estatutario de la relación que une al funcionario con la Administración, la adecuada solución a la cuestión litigiosa exige abordar la regulación de la materia constituida fundamentalmente por la Ley 30/1984 de 2 de Agosto de Medidas para la reforma de la función pública En efecto el artículo 15. de dicha norma precisa que '1. Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto en los términos siguientes: a) Las relaciones comprenderán, conjunta o separadamente, los puestos de trabajo del personal funcionario de cada Centro gestor, el número y las características de los que puedan ser ocupados por personal eventual así como los de aquellos otros que puedan desempeñarse por personal laboral. b) Las relaciones de puestos de trabajo indicarán, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral. d) La creación, modificación, refundición, y supresión de puestos de trabajo se realizará a través de las relaciones de puestos de trabajo. e) Corresponde a los Ministerios para las Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda la aprobación conjunta de las relaciones de puestos de trabajo, excepto la asignación inicial de los complementos de destino y específico, que corresponde al Gobierno. f) La provisión de puestos de trabajo a desempeñar por el personal funcionario, así como la formalización de nuevos contratos de personal laboral fijo, requerirán que los correspondientes puestos figuren detallados en las respectivas relaciones. Este requisito no será preciso cuando se trate de realizar tareas de carácter no permanente mediante contrato de trabajo de duración determinada y con cargo a créditos correspondientes a personal laboral eventual o al capítulo de inversiones. 3. Las relaciones de puestos de trabajo serán públicas.' Por su parte, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público señala en su articulo 74 'Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos. 'Por su parte el articulo 23 de la primera de las normas citadas señala lo siguiente: 1. Las retribuciones de los funcionarios son básicas y complementarias.2. Son retribuciones básicas: a) El sueldo que corresponde al índice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos en que se organizan los Cuerpos y Escalas, Clases o Categorías. b) Los trienios, consistentes en una cantidad igual para cada grupo por cada tres años de servicio en el Cuerpo o Escala, Clase o Categoría. En el caso de que un funcionario preste sus servicios sucesivamente en diferentes Cuerpos, Escalas, Clases o Categorías de distinto grupo de clasificación, tendrá derecho a seguir percibiendo los trienios devengados en los grupos anteriores. Cuando un funcionario cambie de adscripción a grupo antes de completar un trienio, la fracción de tiempo transcurrido se considerará como tiempo de servicios prestados en el nuevo grupo. c) Las pagas extraordinarias, que serán de dos al año por un importe mínimo cada una de ellas de una mensualidad del sueldo y trienios, se devengarán los meses de junio y diciembre. 3. Son retribuciones complementarias: a) El complemento de destino correspondiente al nivel del puesto que se desempeñe. b) El complemento específico destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo. c) El complemento de productividad destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo. Su cuantía global no podrá exceder de un porcentaje sobre los costes totales de personal de cada programa y de cada órgano que se determinará en la Ley de Presupuestos. El responsable de la gestión de cada programa de gasto, dentro de las correspondientes dotaciones presupuestarias determinará, de acuerdo con la normativa establecida en la Ley de Presupuestos, la cuantía individual que corresponda, en su caso, a cada funcionario. En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así como de los representantes sindicales. d) Las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada normal, que en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía y periódicas en su devengo. 4. Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio.' El articulo 24 de la propia norma establece lo siguiente: '1. Las cuantías de las retribuciones básicas de los párrafos a) y b) del apartado 2 del art. 23 de esta Ley , serán iguales en todas las Administraciones públicas, para cada uno de los grupos en que se clasifican los cuerpos, escalas, categorías o clases de funcionarios. Asimismo las cuantías de las pagas extraordinarias serán iguales, en todas las Administraciones públicas, para cada uno de los grupos de clasificación según el nivel del complemento de destino que se perciba. El sueldo de los funcionarios del grupo A no podrá exceder en más de tres veces al sueldo de los funcionarios del grupo E. 2. La cuantía de las retribuciones básicas, de los complementos de destino asignados a cada puesto de trabajo y de los complementos específicos y de productividad, en su caso, deberá reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado y figurar en los Presupuestos de las demás Administraciones Públicas.'

TERCERO.- Las relaciones de puestos de trabajo obedecen a la potestad autoorganizatoria de la Administración de carácter discrecional y, de acuerdo con ellas, las Administraciones Publicas estructuran sus puestos y la distribución de sus efectivos personales, todo ello sin perjuicio del carácter recurrible de las mismas por quienes se consideren afectados por su contenido. Pero, en tanto en cuanto las mismas estén vigentes, tanto la Administración como sus destinatarios están vinculados por su contenido. De acuerdo con ello, y con la regulación contenida en los preceptos citados, las retribuciones a percibir por los funcionarios públicos son las correspondientes a los puestos de trabajo que tengan asignado. No obstante ello, el ordenamiento jurídico posibilita la cobertura, con carácter temporal, mediante comisiones de servicio u otros mecanismos de provisión temporal de determinados puestos de trabajo vacantes en tanto en cuanto los mismos sean cubiertos. En estos supuestos, resulta conforme a Derecho que las retribuciones complementarias a percibir por tales funcionarios sean las correspondientes a los puestos de trabajo realmente desempeñados. En este sentido es como ha de ser analizada la presente cuestión litigiosa. Así, en el caso de autos, resulta acreditado que el recurrente ha percibido las retribuciones- complementos de destino y específico- que le correspondían conforme al puesto de trabajo que tiene asignado según la relación de puestos de trabajo, sin que le haya sido asignada comisión de servicios o adscripción provisional a puesto de trabajo que tuviera asignado superior complemento de destino y especifico.

CUARTO.- Por lo que hace complemento de productividad su régimen normativo comporta la siguientes consecuencias: a) que no existe derecho adquirido alguno al percibo del complemento de productividad, b) que su agnación va ligada al especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo; c) que, en ningún caso, las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo originarán ningún tipo de derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos d) La apreciación de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo e) El responsable de la gestión de cada programa de gasto, dentro de las correspondientes dotaciones presupuestarias determinará, de acuerdo con la normativa establecida en la Ley de Presupuestos, la cuantía individual que corresponda, en su caso, a cada funcionario De conformidad con lo señalado debe señalarse, que siendo el complemento de productividad, como se ha dicho, un concepto retributivo complementario, que no se devenga de forma automática, sino que, por el contrario, tiene carácter individualizado y remunera un especial rendimiento dedicación o actividad, y que en ningún caso, las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo originan ningún tipo de derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos, y que la asignación individual de la mismas corresponde al responsable del programa, no puede estimarse la pretensión del recurrente en este concreto extremo.

QUINTO.- Igual suerte desestimatoria merece la alegación del recurrente atinente a la supuesta 'flagrante discriminación' que ha sufrido respecto de otros funcionarios que han desempeñado idénticas funciones que el mismo, discriminación que funda en el trato pretendidamente distinto dispensado a tales funcionarios, a cuyo fin conviene poner de manifiesto que no concurre en el caso que nos ocupa la necesaria 'eadem ratio decidendi' como puede comprobarse confrontando la situación del demandante con la de los citados funcionarios, que perciben las retribuciones complementarias del puesto que efectivamente tienen asignado según la relación de puestos de trabajo. Dicha circunstancia evidencia la inexistencia del pretendido trato discriminatorio habida cuenta de la inexistencia de situación de igualdad del recurrente respecto a los mismos, habida cuenta de que, como se ha dicho, el abono de diferencias retributivas por el desempeño de funciones de superior categoría, hace necesaria la existencia de plazas en las relaciones de puesto de trabajo y las consiguientes dotaciones presupuestarias como condiciones necesarias para poder percibirlas, en cuanto que la mera atribución de funciones no puede determinar la existencia de plazas de superior categoría. Como tiene declarado el Tribunal Constitucional desde la STC 22/1981, de 2 de julio, recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derecho Humanos en relación con el art. 14 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (CEDH), el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual, con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el artículo 14, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y concurra una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción resulten proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida ( SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 2/1983, de 24 de enero, FJ 4; 23/1984, de 20 de febrero, FJ 6; 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3; 209/1988, de 10 de noviembre, FJ 6; 20/1991, de 31 de enero, FJ 2; 110/1993, de 25 de marzo, FJ 6; 176/1993, de 27 de mayo, FJ 2; 340/1993, de 16 de noviembre, FJ 4; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8; 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4 por todas). Como resulta de la doctrina constitucional, la primera premisa que requiere un posible juicio de igualdad es la existencia de situaciones o supuestos de hecho que, desde todos los puntos de vista legalmente adoptables, sean iguales, esto es, es precisa la 'identidad de los supuestos fácticos que se pretenden comparar', puesto que lo que deriva de dicho precepto [ art. 14 CE] es el derecho a que supuestos de hecho sustancialmente iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas' ( STC 212/1993 de 28 de junio FJ 6) de modo que para poder apreciar una vulneración del art.14 'es conditio sine qua non que los términos de comparación que se aportan para ilustrar la desigualdad denunciada sean homogéneos' En todo caso, y a mayor abundamiento, por lo que hace al caso de autos, el informe emitido por el Inspector Regional Jefe en Canarias, de fecha 5 de diciembre de 2017, pone de manifiesto que el actor no ha desarrollado las mismas funciones que el funcionario con quien realiza la comparación. En efecto, el informe acredita que D. Arsenio (Jefe de la Unidad NUM000) atendió a las circunstancias de experiencia y preparación de cada uno de los funcionarios de su equipo a la hora de repartir los expedientes entre ellos, cumpliendo así la normativa vigente. En todo caso, dado que el funcionario de la Unidad con quien el actor se compara tenía mayor experiencia y grado profesional, la supervisión de su trabajo efectuada por D. Arsenio fue de menor intensidad que en el caso del recurrente. Así, el informe dice 'en los años señalados en la petición de D. Luis Alberto, Arsenio ejercicio una función de supervisión y control sobre D. Luis Alberto mucho más intensa que la que hizo sobre D. Conrado, como consecuencia de la mayor capacidad de éste sobre aquél.' No cabe duda que el conjunto de conceptos que integran el salario de un funcionario han de retribuir el trabajo que realiza, y para ello habrá que tener en cuenta la dificultad de ese trabajo, su cantidad y, desde luego, la supervisión posterior que el respectivo jefe haya de hacer del mismo. Es decir, una de las variables que habrá que tener en cuenta es el control posterior del trabajo efectuado; lógica consecuencia es que, aún admitiendo a efectos puramente dialécticos, que el reparto de asuntos se hacía indistintamente entre los integrantes de la Unidad NUM000 si el trabajo de uno de ellos requiere un control posterior más intenso que el de otro, aquél haya de ser retribuido en menor cuantía. Y, como manifiesta el Inspector Regional Jefe, el recurrente precisaba de una supervisión mayor que la del trabajo de D. Conrado. En cualquier caso, en contra de las manifestaciones de la demandante, el informe citado pone de relieve que el reparto de la carga de trabajo se ha realizado con respeto a lo dispuesto en la Instrucción 4/2009 del Director del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria, que prevé que 'a efectos de la asignación de tareas entre los miembros de los Equipos y Unidades (...) deberá tenerse en cuenta la preparación y capacidad de cada uno de ellos y el grado de progresión alcanzado en la carrera profesional del cuerpo funcionarial al que pertenezcan, de manera que la cantidad, la dificultad técnica o el nivel de responsabilidad de las tareas asignadas aumente a medida que los puestos de trabajo ocupados supongan un mayor grado de progresión en dicha carrera.' Y más concretamente, el informe del Inspector Jefe Regional afirma que 'la experiencia de D. Conrado, superior en más de cinco años a la de Luis Alberto, hacía que Arsenio tuviera que darle a aquél los expedientes más complejos, esto es, aquellos con contingencias fiscales más difíciles de advertir, así como lo que llevaban implícitas complicadas operaciones contables'

SEXTO.- De conformidad con lo señalado en los fundamentos de Derecho precedentes procede desestimar el presente recurso con expresa imposición de costas al recurrente ex artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación:

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis Alberto contra la AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRCION TRIBUTARIA con expresa imposición al recurrente de la costas causadas.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de la Sala, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.