Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 751/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 209/2019 de 12 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33010330
NIG: 28.079.00.3-2018/0005454
Recurso de Apelación 209/2019
RECURSO DE APELACIÓN 209/2019
SENTENCIA NÚMERO 751/19
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
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Ilustrísimos señores:
Presidente.
D. José Daniel Sanz Heredero
Magistrados:
D. José Ramón Chulvi Montaner
Dª. Mª Soledad Gamo Serrano
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En la villa de Madrid, a doce de diciembre de dos mil diecinueve.
Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,
compuesta por los Ilmos. Magistrados referenciados al margen, el recurso de apelación núm. 209/2019,
interpuesto por D. Adolfo , representado por Dª. Amelia Martín Sáez y defendido por D. Guzmán Fernández
Ortiz, contra la Sentencia dictada en fecha 9 de enero de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
núm. 20 en el procedimiento abreviado núm. 117/2018, figurando como parte apelada el Ilmo. Ayuntamiento
de Manzanares El Real, representado por Dª María Dolores Álvarez Martín y defendido por D. Ignacio Orbea
Echave.
Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª. María de la Soledad Gamo Serrano, quien expresa el parecer de
la Sala.

Antecedentes

Primero.- En fecha 9 de enero de 2019 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 20 de Madrid dictó Sentencia en el procedimiento abreviado núm. 117/2018 por la que vino a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Adolfo , representado por Dª. Amelia Martín Sáez, en solicitud de ejecución de la resolución de la Alcaldía del Ilmo. Ayuntamiento de Manzanares El Real de fecha 8 de febrero de 2016.

Segundo.- Contra la mencionada resolución judicial Dª. Amelia Martín Sáez, en la representación indicada, interpuso en tiempo y forma recurso de apelación en base a las alegaciones que se hacen constar en el escrito de recurso, las cuales se tienen por reproducidas en aras a la brevedad.

Tercero.- El Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid formuló oposición al recurso de apelación presentado por la parte actora interesando su desestimación por las razones vertidas en el correspondiente escrito, que se tienen igualmente por reproducidas.

Cuarto.- Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personadas las partes en legal forma sin que ninguna de ellas solicitara vista, conclusiones o prueba, se señaló para votación y fallo, lo que se llevó a efecto el 28 de noviembre de 2019.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero.- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 9 de enero de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 20 en los autos de procedimiento abreviado 117/2018, en los que se venía a instar la ejecución de la resolución de la Alcaldía del Ilmo. Ayuntamiento de Manzanares El Real de fecha 8 de febrero de 2016, que reconoce a D. Adolfo el derecho a percibir una indemnización de 3.498,63 euros por los daños y perjuicios sufridos, objeto de reclamación de responsabilidad patrimonial.

Se sustenta el pronunciamiento de inadmisibilidad combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en la consideración de que, habiéndose instado la ejecución por medio de escrito presentado el 16 de septiembre de 2016, entre ese fecha y la de presentación del escrito inicial ha transcurrido sobradamente el plazo de dos meses legalmente establecido para la interposición del recurso contencioso administrativo frente a la inactividad de la Administración, por lo que el recurso es extemporáneo.

Segundo.- Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Adolfo , a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que la interpretación acogida en la instancia vulnera abiertamente el principio pro actione y la doctrina jurisprudencial desarrollada al respecto, al haberse formulado dos intimaciones para ejecutar la resolución que reconoce al actor el derecho a ser indemnizado, lo que no hace sino brindar al Ayuntamiento dos ocasiones para tratar de evitar un procedimiento judicial, estando obligada la Administración a dictar resolución expresa y a notificarla, cosa que en este caso concreto no aconteció; que ni el recurso es extemporáneo ni existe acto consentido y firme al no haber existido desestimación expresa de la solicitud por lo que, mientras la Administración no informe a los interesados de los extremos a que se refiere el artículo 42.4.2 de la Ley 30/1992, los plazos para la interposición de recursos no empiezan a correr, pudiendo reiterarse el requerimiento en tanto en cuanto la Administración no haya dado cumplimiento a lo solicitado y mientras no prescriba el derecho a reclamación; y que a mayor abundamiento se da la circunstancia de que ni tan siquiera el propio Ayuntamiento demandado, que procedió a liquidar la deuda tan pronto como le fue notificada la demanda, había esgrimido causa alguna de inadmisibilidad en su contestación.

Tercero.- A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Letrado del Ilmo.

Ayuntamiento de Manzanares El Real: que es ajustada a Derecho la motivación desarrollada por el juzgador de instancia al razonar la inadmisión del recurso a partir de los plazos dispuestos en los artículos 46 y 29.2 de la Ley jurisdiccional, al no ser susceptibles de impugnación, conforme a lo dispuesto en el artículo 69.c) de la Ley 29/1998, sin que el principio pro actione deba entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión o a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles de las normas que la regulan, al implicar, en realidad, la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo o por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión preservan y los intereses que se sacrifican, hallándonos en este caso ante un claro ejemplo de caducidad de la acción en vía jurisdiccional.

Cuarto.- Respecto al recurso contra la inactividad administrativa que contempla la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se afirma en la Exposición de Motivos del indicado Cuerpo legal: ' Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.' El artículo 29 de la Ley jurisdiccional contempla dos posibilidades de impugnar la inactividad: aquellas a que se refiere el párrafo primero, que están condicionadas por la existencia del reconocimiento de 'una prestación concreta' en favor de los ciudadanos por una disposición general de aplicación directa e inmediata, un acto, contrato o convenio (supuestos en los que se requiere que el ciudadano afectado por esa declaración haya de requerir a la Administración para el 'cumplimiento de dicha obligación', pudiendo posteriormente, en caso de negativa, iniciar el proceso contencioso); y las que contempla el párrafo segundo del mencionado precepto legal, el cual se refiere a un supuesto más concreto como es el consistente en que sea la propia Administración la que desconozca la naturaleza de la ejecutividad de los actos administrativos que se establece en el artículo 56 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -aquí aplicable, por razones temporales-, dejando de ejecutar sus propios actos.

Debemos significar, con la STS 18 febrero 2016 (casación 2196/2014) -directamente referida a la inactividad por inejecución de actos firmes que contempla el artículo 29, en su segundo apartado, pero cuya doctrina se reputa predicable también al supuesto de inactividad a que hace mención el apartado primero de dicho precepto- que el objeto del recurso contencioso administrativo es esa concreta inactividad, de tal forma que en esta modalidad procesal -introducida con la confesada finalidad de evitar 'indolencia, lentitud e ineficacia administrativas'- no está previsto ni es admisible entrar a debatir sobre la legalidad del acto de cuya ejecución se trata (o de la disposición, convenio o contrato de los que resulte la prestación a ejecutar), lo que queda excluido por la propia naturaleza del procedimiento. De ahí que la única decisión admisible en estos recursos contra la inactividad de la Administración es la sentencia de condena, en cuanto su contenido no puede ser otro que el de 'ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas'.

Puntualiza el Alto Tribunal en la Sentencia citada que el requerimiento que se impone en el precepto, no puede tener otro cometido que dar oportunidad a la Administración a que, antes de someter la inejecución a los Tribunales, pueda la Administración de motu propio proceder a dar cumplimiento lo que ella misma ha declarado, no otra cosa -lo que, sin duda, resulta extensible del requerimiento de ejecución que contempla el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional-, añadiendo que si es verdad que a ese requerimiento puede la Administración declarar lo que tenga por conveniente ' (...) lo que trasciende a los efectos del debate es que, conforme a la regulación de esta modalidad procesal, la alternativa de la Administración es ejecutar el acto, de manera exclusiva. Cualquier otra decisión está al margen del requerimiento preceptivo que impone el artículo 29 y podrá suponer, entre otras opciones, que no procede ordenar la ejecución por no darse los presupuestos para ello, es decir, procederá desestimar la pretensión'.

Quinto.- Lo que interesa destacar de la anterior doctrina es que el requerimiento, en los casos en los que el recurso contencioso administrativo se entabla contra la inactividad de la Administración, tiene por finalidad concreta y específica posibilitar una actuación positiva de la Administración Pública, designio común a la exigencia del agotamiento de la vía administrativa previa que nuestra Ley jurisdiccional configura como presupuesto procesal cuya ausencia puede determinar la correspondiente declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, tal como corresponde al carácter revisor que, tradicionalmente, se ha venido asignando a esta jurisdicción. Abunda en esta idea la STS 21 diciembre 2015 (casación 1041/2014), en la que se expone que esa inactividad de la Administración que describen los artículos 25.2 y 29.1 de la Ley jurisdiccional ' (...) ya es un comportamiento administrativo jurídicamente relevante, pues el requerimiento previo lo que persigue es, sencillamente, que la Administración disponga de oportunidad para resolver ese conflicto interadministrativo y evitar el proceso judicial subsiguiente'.

Así las cosas y por más que no resulten equiparables las instituciones de la inactividad de la Administración y el silencio administrativo no observamos razón alguna por la que no pueda extenderse a supuestos como el aquí examinado la conocida doctrina jurisprudencial que excluye la posibilidad de inadmitir, por extemporáneos, los recursos entablados contra el silencio administrativo pues, en suma, tanto en los casos en los que la Administración no da respuesta alguna a las solicitudes deducidas por los interesados o a los recursos por ellos entablados en la vía administrativa como en aquellos en los que la omisión de resolución expresa afecta a un requerimiento formulado frente a la inactividad administrativa la Administración ha incumplido su obligación de resolver.

Es exponente de la doctrina jurisprudencial aludida la STC 59/2009, de 9 de marzo, que vierte al respecto los siguientes razonamientos: ' Sobre el control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso- administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados, existe ya una consolidada doctrina de este Tribunal, que arranca de la STC 6/1986, de 21 de enero , y que confirman y resumen, entre otras, las más recientes SSTC 14/2006, de 16 de enero , 186/2006, de 19 de junio , 32/2007, de 12 de febrero , 64/2007, de 27 de marzo , 3/2008, de 21 de enero , y 106/2008, de 15 de septiembre . Conforme a esta doctrina constitucional, que comienza por subrayar que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, hemos declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos.

Bajo estas premisas hemos concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art.

24.1 CE -, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar con todos los requisitos legales la correspondiente resolución expresa.

(...). La aplicación de esta doctrina constitucional al presente caso conduce al otorgamiento del amparo interesado, habida cuenta que la interpretación que defiende la Sentencia recurrida, imponiendo a la demandante la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo de su solicitud de 10 de agosto de 2001 dentro del plazo que establece del art. 46.1 LJCA , so pena en otro caso de incurrir en extemporaneidad, supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente, según acabamos de recordar, con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE en su vertiente de acceso a la jurisdicción'.

Dicha doctrina se reitera en la más reciente STC 52/2014, de 10 de abril, en la que se incide, asimismo, en la relevancia de la reforma operada en la institución del silencio administrativo por la Ley 4/1999, de 13 de enero y en la consideración de que habiendo dejado de tener el silencio administrativo negativo la formal consideración de acto presunto para pasar a constituir una mera ficción legal tras la referida reforma, el plazo a que hace mención el artículo 46.1, en su segundo inciso, de la Ley jurisdiccional solo cabe entenderlo referido a aquellos supuestos en los que, por ser el silencio de sentido estimatorio, puede hablarse, en puridad, de acto presunto, deviniendo ya inaplicable el plazo de caducidad previsto en el inciso legal cuestionado a la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio.

En similares términos se ha pronunciado el Tribunal Supremo [por todas SSTS 12 diciembre 2011 (casación 824/2008) y 23 julio 2012 (casación en interés de ley 80/2010)].

La posibilidad de extender dicho criterio a los supuestos de inactividad administrativa no solo viene avalada por razones de tutela judicial efectiva y de economía procesal -pues no apreciamos motivo alguno por el que, de ser desestimado el recurso y antes del transcurso del plazo prescriptivo de la acción resarcitoria, la parte actora no pudiera reiterar la reclamación de pago a la Administración, provocando una nueva actuación -o inactividad- administrativa susceptible de recurso judicial- sino que dicha posibilidad viene avalada por la STS 26 junio 2018, dictada en el recurso de casación núm. 1017/2017 en la que, por referencia a un supuesto en el que habían sido formulados, como aquí acontece, dos requerimientos frente a la inactividad de la Administración, planteándose la extemporaneidad del recurso respecto del primero de los requerimientos verificados y entendiendo la Sentencia recurrida en casación que con el segundo se había generado artificiosamente la apertura de un nuevo y diferente plazo para recurrir, se concluye que, no siendo de apreciar la existencia de mala fe o abuso de derecho en el planteamiento de un segundo requerimiento para deducir las consecuencias pertinentes a partir del mismo y resultando patente la prolongación de la inactividad administrativa al tiempo de realizar el segundo requerimiento, existe un incumplimiento previo por parte de la Administración de atender las obligaciones que le incumben, por lo que ' (...) hemos de entender que, mientras persista esta situación, y siga la Administración por tanto sin atender al cumplimiento de una obligación de hacer legalmente exigible que le compromete a la realización de una determinada conducta materia (prestación), no puede beneficiarse de su propio incumplimiento ('allegans propiam turiptudinem non auditur') y, por eso, los sujetos que se ven abocados a soportarlo y que padecen sus consecuencias mantienen abierta la vía prevista en el artículo 29.1 LJCA -de reunir asimismo, desde luego, los requisitos legalmente establecidos mal efecto- para reaccionar y poner fin a la inactividad mediante la obtención del correspondiente pronunciamiento de condena en sede jurisdiccional ( artículo 71 LJCA ).

De otro modo se vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución , en la medida en que este precepto garantiza la efectividad de aquel derecho, de modo particularmente intenso en lo que constituye su núcleo más primario y más esencial -esto es, en su vertiente de 'derecho de acceso a la jurisdicción'- y proscribe consecuentemente una interpretación de las causas de inadmisibilidad que responda a un rigorismo o a un formalismo excesivo que se sitúe en clara desproporción con los intereses que se sacrifican', sin estar previsto en la Ley jurisdiccional -añade el Tribunal Supremo en la Sentencia citada- el efecto preclusivo de la acción por falta de interposición de un recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses a partir del transcurso del tiempo del que la Administración dispone para dar respuesta al obligado requerimiento previo en vía administrativa, por lo que ' (...) mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA , con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad'.

Sexto.- Las consideraciones que anteceden habrían de provocar, con estimación del recurso de apelación interpuesto y revocación de la Sentencia apelada, que esta Sala se pronunciara sobre la cuestión de fondo.

No obstante se da aquí la particularidad de que en la instancia se personó la entidad aseguradora formalizando escrito de contestación, que se inadmitió a trámite mediante de Auto de 6 de septiembre de 2018 y que, entablado recurso de apelación por Axa Seguros Generales S.A. de Seguros y Reaseguros contra la mencionada resolución judicial, el recurso de apelación fue estimado por esta Sala y Sección en Sentencia de 16 de mayo de 2019, con revocación del auto apelado, teniendo a la aseguradora aludida por personada en la instancia y por presentado el escrito de contestación a la demanda.

Así pues y teniendo en cuenta los necesarios efectos que el referido pronunciamiento ha debido surtir en el procedimiento al que puso término la Sentencia aquí apelada, debe circunscribirse nuestro pronunciamiento a la anulación de la meritada Sentencia, debiendo proseguir el procedimiento por sus trámites hasta que se dicte nueva resolución, a la vista de las alegaciones y prueba propuestas por las partes tras la personación como codemandada de Axa.

Séptimo.- Consecuentemente con lo expuesto la estimación del recurso solo puede serlo parcial, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas de ninguna de las dos instancias.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ANTECEDENTES DE HECHO Primero.- En fecha 9 de enero de 2019 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 20 de Madrid dictó Sentencia en el procedimiento abreviado núm. 117/2018 por la que vino a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Adolfo , representado por Dª. Amelia Martín Sáez, en solicitud de ejecución de la resolución de la Alcaldía del Ilmo. Ayuntamiento de Manzanares El Real de fecha 8 de febrero de 2016.

Segundo.- Contra la mencionada resolución judicial Dª. Amelia Martín Sáez, en la representación indicada, interpuso en tiempo y forma recurso de apelación en base a las alegaciones que se hacen constar en el escrito de recurso, las cuales se tienen por reproducidas en aras a la brevedad.

Tercero.- El Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid formuló oposición al recurso de apelación presentado por la parte actora interesando su desestimación por las razones vertidas en el correspondiente escrito, que se tienen igualmente por reproducidas.

Cuarto.- Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personadas las partes en legal forma sin que ninguna de ellas solicitara vista, conclusiones o prueba, se señaló para votación y fallo, lo que se llevó a efecto el 28 de noviembre de 2019.

A los que son de aplicación los consecuentes, FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero.- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 9 de enero de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 20 en los autos de procedimiento abreviado 117/2018, en los que se venía a instar la ejecución de la resolución de la Alcaldía del Ilmo. Ayuntamiento de Manzanares El Real de fecha 8 de febrero de 2016, que reconoce a D. Adolfo el derecho a percibir una indemnización de 3.498,63 euros por los daños y perjuicios sufridos, objeto de reclamación de responsabilidad patrimonial.

Se sustenta el pronunciamiento de inadmisibilidad combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en la consideración de que, habiéndose instado la ejecución por medio de escrito presentado el 16 de septiembre de 2016, entre ese fecha y la de presentación del escrito inicial ha transcurrido sobradamente el plazo de dos meses legalmente establecido para la interposición del recurso contencioso administrativo frente a la inactividad de la Administración, por lo que el recurso es extemporáneo.

Segundo.- Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Adolfo , a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que la interpretación acogida en la instancia vulnera abiertamente el principio pro actione y la doctrina jurisprudencial desarrollada al respecto, al haberse formulado dos intimaciones para ejecutar la resolución que reconoce al actor el derecho a ser indemnizado, lo que no hace sino brindar al Ayuntamiento dos ocasiones para tratar de evitar un procedimiento judicial, estando obligada la Administración a dictar resolución expresa y a notificarla, cosa que en este caso concreto no aconteció; que ni el recurso es extemporáneo ni existe acto consentido y firme al no haber existido desestimación expresa de la solicitud por lo que, mientras la Administración no informe a los interesados de los extremos a que se refiere el artículo 42.4.2 de la Ley 30/1992, los plazos para la interposición de recursos no empiezan a correr, pudiendo reiterarse el requerimiento en tanto en cuanto la Administración no haya dado cumplimiento a lo solicitado y mientras no prescriba el derecho a reclamación; y que a mayor abundamiento se da la circunstancia de que ni tan siquiera el propio Ayuntamiento demandado, que procedió a liquidar la deuda tan pronto como le fue notificada la demanda, había esgrimido causa alguna de inadmisibilidad en su contestación.

Tercero.- A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Letrado del Ilmo.

Ayuntamiento de Manzanares El Real: que es ajustada a Derecho la motivación desarrollada por el juzgador de instancia al razonar la inadmisión del recurso a partir de los plazos dispuestos en los artículos 46 y 29.2 de la Ley jurisdiccional, al no ser susceptibles de impugnación, conforme a lo dispuesto en el artículo 69.c) de la Ley 29/1998, sin que el principio pro actione deba entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión o a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles de las normas que la regulan, al implicar, en realidad, la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo o por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión preservan y los intereses que se sacrifican, hallándonos en este caso ante un claro ejemplo de caducidad de la acción en vía jurisdiccional.

Cuarto.- Respecto al recurso contra la inactividad administrativa que contempla la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se afirma en la Exposición de Motivos del indicado Cuerpo legal: ' Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.' El artículo 29 de la Ley jurisdiccional contempla dos posibilidades de impugnar la inactividad: aquellas a que se refiere el párrafo primero, que están condicionadas por la existencia del reconocimiento de 'una prestación concreta' en favor de los ciudadanos por una disposición general de aplicación directa e inmediata, un acto, contrato o convenio (supuestos en los que se requiere que el ciudadano afectado por esa declaración haya de requerir a la Administración para el 'cumplimiento de dicha obligación', pudiendo posteriormente, en caso de negativa, iniciar el proceso contencioso); y las que contempla el párrafo segundo del mencionado precepto legal, el cual se refiere a un supuesto más concreto como es el consistente en que sea la propia Administración la que desconozca la naturaleza de la ejecutividad de los actos administrativos que se establece en el artículo 56 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -aquí aplicable, por razones temporales-, dejando de ejecutar sus propios actos.

Debemos significar, con la STS 18 febrero 2016 (casación 2196/2014) -directamente referida a la inactividad por inejecución de actos firmes que contempla el artículo 29, en su segundo apartado, pero cuya doctrina se reputa predicable también al supuesto de inactividad a que hace mención el apartado primero de dicho precepto- que el objeto del recurso contencioso administrativo es esa concreta inactividad, de tal forma que en esta modalidad procesal -introducida con la confesada finalidad de evitar 'indolencia, lentitud e ineficacia administrativas'- no está previsto ni es admisible entrar a debatir sobre la legalidad del acto de cuya ejecución se trata (o de la disposición, convenio o contrato de los que resulte la prestación a ejecutar), lo que queda excluido por la propia naturaleza del procedimiento. De ahí que la única decisión admisible en estos recursos contra la inactividad de la Administración es la sentencia de condena, en cuanto su contenido no puede ser otro que el de 'ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas'.

Puntualiza el Alto Tribunal en la Sentencia citada que el requerimiento que se impone en el precepto, no puede tener otro cometido que dar oportunidad a la Administración a que, antes de someter la inejecución a los Tribunales, pueda la Administración de motu propio proceder a dar cumplimiento lo que ella misma ha declarado, no otra cosa -lo que, sin duda, resulta extensible del requerimiento de ejecución que contempla el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional-, añadiendo que si es verdad que a ese requerimiento puede la Administración declarar lo que tenga por conveniente ' (...) lo que trasciende a los efectos del debate es que, conforme a la regulación de esta modalidad procesal, la alternativa de la Administración es ejecutar el acto, de manera exclusiva. Cualquier otra decisión está al margen del requerimiento preceptivo que impone el artículo 29 y podrá suponer, entre otras opciones, que no procede ordenar la ejecución por no darse los presupuestos para ello, es decir, procederá desestimar la pretensión'.

Quinto.- Lo que interesa destacar de la anterior doctrina es que el requerimiento, en los casos en los que el recurso contencioso administrativo se entabla contra la inactividad de la Administración, tiene por finalidad concreta y específica posibilitar una actuación positiva de la Administración Pública, designio común a la exigencia del agotamiento de la vía administrativa previa que nuestra Ley jurisdiccional configura como presupuesto procesal cuya ausencia puede determinar la correspondiente declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, tal como corresponde al carácter revisor que, tradicionalmente, se ha venido asignando a esta jurisdicción. Abunda en esta idea la STS 21 diciembre 2015 (casación 1041/2014), en la que se expone que esa inactividad de la Administración que describen los artículos 25.2 y 29.1 de la Ley jurisdiccional ' (...) ya es un comportamiento administrativo jurídicamente relevante, pues el requerimiento previo lo que persigue es, sencillamente, que la Administración disponga de oportunidad para resolver ese conflicto interadministrativo y evitar el proceso judicial subsiguiente'.

Así las cosas y por más que no resulten equiparables las instituciones de la inactividad de la Administración y el silencio administrativo no observamos razón alguna por la que no pueda extenderse a supuestos como el aquí examinado la conocida doctrina jurisprudencial que excluye la posibilidad de inadmitir, por extemporáneos, los recursos entablados contra el silencio administrativo pues, en suma, tanto en los casos en los que la Administración no da respuesta alguna a las solicitudes deducidas por los interesados o a los recursos por ellos entablados en la vía administrativa como en aquellos en los que la omisión de resolución expresa afecta a un requerimiento formulado frente a la inactividad administrativa la Administración ha incumplido su obligación de resolver.

Es exponente de la doctrina jurisprudencial aludida la STC 59/2009, de 9 de marzo, que vierte al respecto los siguientes razonamientos: ' Sobre el control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso- administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados, existe ya una consolidada doctrina de este Tribunal, que arranca de la STC 6/1986, de 21 de enero , y que confirman y resumen, entre otras, las más recientes SSTC 14/2006, de 16 de enero , 186/2006, de 19 de junio , 32/2007, de 12 de febrero , 64/2007, de 27 de marzo , 3/2008, de 21 de enero , y 106/2008, de 15 de septiembre . Conforme a esta doctrina constitucional, que comienza por subrayar que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, hemos declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos.

Bajo estas premisas hemos concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art.

24.1 CE -, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar con todos los requisitos legales la correspondiente resolución expresa.

(...). La aplicación de esta doctrina constitucional al presente caso conduce al otorgamiento del amparo interesado, habida cuenta que la interpretación que defiende la Sentencia recurrida, imponiendo a la demandante la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo de su solicitud de 10 de agosto de 2001 dentro del plazo que establece del art. 46.1 LJCA , so pena en otro caso de incurrir en extemporaneidad, supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente, según acabamos de recordar, con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE en su vertiente de acceso a la jurisdicción'.

Dicha doctrina se reitera en la más reciente STC 52/2014, de 10 de abril, en la que se incide, asimismo, en la relevancia de la reforma operada en la institución del silencio administrativo por la Ley 4/1999, de 13 de enero y en la consideración de que habiendo dejado de tener el silencio administrativo negativo la formal consideración de acto presunto para pasar a constituir una mera ficción legal tras la referida reforma, el plazo a que hace mención el artículo 46.1, en su segundo inciso, de la Ley jurisdiccional solo cabe entenderlo referido a aquellos supuestos en los que, por ser el silencio de sentido estimatorio, puede hablarse, en puridad, de acto presunto, deviniendo ya inaplicable el plazo de caducidad previsto en el inciso legal cuestionado a la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio.

En similares términos se ha pronunciado el Tribunal Supremo [por todas SSTS 12 diciembre 2011 (casación 824/2008) y 23 julio 2012 (casación en interés de ley 80/2010)].

La posibilidad de extender dicho criterio a los supuestos de inactividad administrativa no solo viene avalada por razones de tutela judicial efectiva y de economía procesal -pues no apreciamos motivo alguno por el que, de ser desestimado el recurso y antes del transcurso del plazo prescriptivo de la acción resarcitoria, la parte actora no pudiera reiterar la reclamación de pago a la Administración, provocando una nueva actuación -o inactividad- administrativa susceptible de recurso judicial- sino que dicha posibilidad viene avalada por la STS 26 junio 2018, dictada en el recurso de casación núm. 1017/2017 en la que, por referencia a un supuesto en el que habían sido formulados, como aquí acontece, dos requerimientos frente a la inactividad de la Administración, planteándose la extemporaneidad del recurso respecto del primero de los requerimientos verificados y entendiendo la Sentencia recurrida en casación que con el segundo se había generado artificiosamente la apertura de un nuevo y diferente plazo para recurrir, se concluye que, no siendo de apreciar la existencia de mala fe o abuso de derecho en el planteamiento de un segundo requerimiento para deducir las consecuencias pertinentes a partir del mismo y resultando patente la prolongación de la inactividad administrativa al tiempo de realizar el segundo requerimiento, existe un incumplimiento previo por parte de la Administración de atender las obligaciones que le incumben, por lo que ' (...) hemos de entender que, mientras persista esta situación, y siga la Administración por tanto sin atender al cumplimiento de una obligación de hacer legalmente exigible que le compromete a la realización de una determinada conducta materia (prestación), no puede beneficiarse de su propio incumplimiento ('allegans propiam turiptudinem non auditur') y, por eso, los sujetos que se ven abocados a soportarlo y que padecen sus consecuencias mantienen abierta la vía prevista en el artículo 29.1 LJCA -de reunir asimismo, desde luego, los requisitos legalmente establecidos mal efecto- para reaccionar y poner fin a la inactividad mediante la obtención del correspondiente pronunciamiento de condena en sede jurisdiccional ( artículo 71 LJCA ).

De otro modo se vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución , en la medida en que este precepto garantiza la efectividad de aquel derecho, de modo particularmente intenso en lo que constituye su núcleo más primario y más esencial -esto es, en su vertiente de 'derecho de acceso a la jurisdicción'- y proscribe consecuentemente una interpretación de las causas de inadmisibilidad que responda a un rigorismo o a un formalismo excesivo que se sitúe en clara desproporción con los intereses que se sacrifican', sin estar previsto en la Ley jurisdiccional -añade el Tribunal Supremo en la Sentencia citada- el efecto preclusivo de la acción por falta de interposición de un recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses a partir del transcurso del tiempo del que la Administración dispone para dar respuesta al obligado requerimiento previo en vía administrativa, por lo que ' (...) mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA , con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad'.

Sexto.- Las consideraciones que anteceden habrían de provocar, con estimación del recurso de apelación interpuesto y revocación de la Sentencia apelada, que esta Sala se pronunciara sobre la cuestión de fondo.

No obstante se da aquí la particularidad de que en la instancia se personó la entidad aseguradora formalizando escrito de contestación, que se inadmitió a trámite mediante de Auto de 6 de septiembre de 2018 y que, entablado recurso de apelación por Axa Seguros Generales S.A. de Seguros y Reaseguros contra la mencionada resolución judicial, el recurso de apelación fue estimado por esta Sala y Sección en Sentencia de 16 de mayo de 2019, con revocación del auto apelado, teniendo a la aseguradora aludida por personada en la instancia y por presentado el escrito de contestación a la demanda.

Así pues y teniendo en cuenta los necesarios efectos que el referido pronunciamiento ha debido surtir en el procedimiento al que puso término la Sentencia aquí apelada, debe circunscribirse nuestro pronunciamiento a la anulación de la meritada Sentencia, debiendo proseguir el procedimiento por sus trámites hasta que se dicte nueva resolución, a la vista de las alegaciones y prueba propuestas por las partes tras la personación como codemandada de Axa.

Séptimo.- Consecuentemente con lo expuesto la estimación del recurso solo puede serlo parcial, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas de ninguna de las dos instancias.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS Que debemos ESTIMAR y ESTIMAMOS parcialmente el recurso de apelación interpuesto por Dª. Amelia Martín Sáez, en representación de D. Adolfo , contra la Sentencia dictada el 9 de enero de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 20 de Madrid, revocando la resolución apelada, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal y previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la ley Orgánica del Poder Judicial, que habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente n° 2612-000-85-0209-19 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo n° 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general n° 0049- 3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. José Daniel Sanz Heredero D. José Ramón Chulvi Montaner Dª. Mª Soledad Gamo Serrano