Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 756/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 500/2017 de 27 de Abril de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION ESPECIAL DE REFUERZO

SEVILLA

SENTENCIA Nº 756/20

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISAN

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

D. PEDRO LUIS ROAS MARTIN

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a veintisiete de abril de dos mil veinte.

La Sección Especial de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, constituida para el examen de este caso al amparo de los Acuerdos de 13 de octubre de 2019 y 16 de enero de 2010 de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, e integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 500/2017interpuesto por DÑA. Debora, representada por la Procuradora Sra. Ruiz Lasida, siendo parte demandada el MINISTERIO DE EDUCACION, CULTURA Y DEPORTE, representado por la Abogacía del Estado.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. DON LUIS ARENAS IBAÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Dña. Debora interpuso ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de Sevilla recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado frente a la ' Resolución del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Secretaría General de Universidades, Dirección General de Política Universitaria de fecha 31 de marzo de 2016, suscrito por el Jefe del Servicio de Gestión de Ayudas Predoctorales'; y asumida por esta Sala la competencia para conocer del mismo -siendo turnado a la Sección 3ª- y una vez se tuvo por interpuesto se reclamó a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y el emplazamiento de los interesados.

SEGUNDO.- Se dio traslado a la parte actora para que formalizara demanda, evacuándolo mediante escrito en el que interesó el dictado de Sentencia que declare no ajustada a derecho la resolución impugnada y declare su derecho a retrotraer el procedimiento de adjudicación de ayudas convocadas por resolución de 26 de diciembre de 2014, ofertándole la concreta ayuda a la que se renuncia por D. Benigno, con efectos administrativos y económicos desde el mismo momento en que dicha renuncia acaece. Dado traslado a la parte demandada para que la contestara, lo cumplimentó solicitando el dictado de Sentencia que inadmita el recurso, o subsidiariamente lo desestime confirmando la resolución recurrida.

TERCERO.- Fijada como indeterminada la cuantía del recurso se recibió el pleito a prueba con el resultado que consta en autos, quedando las actuaciones pendientes del dictado de Sentencia, a cuyo efecto se han remitido a esta Sección Especial de Refuerzo, que previo a resolver dio traslado a la parte actora para alegaciones sobre la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada.

CUARTO.- En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Como hemos dicho Dña. Debora identifica en su escrito de interposición como actuación impugnada la desestimación presunta del recurso de alzada que había formulado frente a la ' Resolución del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Secretaría General de Universidades, Dirección General de Política Universitaria de fecha 31 de marzo de 2016, suscrito por el Jefe del Servicio de Gestión de Ayudas Predoctorales'.

SEGUNDO.- Refiere la parte actora en los apartados de hechos de su demanda: 1º) Mediante resolución de 26 de diciembre de 2014 de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades se convocaron ayudas para la formación de profesorado universitario, de los Subprogramas de Formación y de Movilidad incluidos en el Programa Estatal de Promoción del Talento y su Empleabilidad, en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016; ayudas entre las que figuraba la correspondiente al Area Temática de Biología Vegetal, Animal y Ecología. 2º) Al amparo de la misma presentó la demandante solicitud de ayudas bajo modelo normalizado para tal área adjuntando la documentación preceptiva en forma y plazo hábil. 3º) Una vez publicadas las listas provisionales de candidatos seleccionados y concluido el plazo para alegaciones y presentación de documentación, se concedieron mediante Resolución de 20 de agosto de 2015 -publicada en BOE de 28 de agosto de 2015- las ayudas conforme al artículo 29 de la convocatoria, figurando en el Anexo I de esa ResoluciónD. Benigno como beneficiario de ayuda en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas con un total de 48 horas de ayuda, mientras que en el Anexo IV de la misma resolución figuraba la recurrente como suplente en el miso área con una puntuación total de 6,992 puntos. 4º) Tras lo anterior, y conforme al artículo 31 de la convocatoria en relación con el apartado sexto de la resolución de 20 de agosto de 2015, las entidades de adscripción de los beneficiarios de las ayudas disponían de 15 días hábiles a partir del día siguiente a la fecha de inicio de los contratos para presentarlos formalizados con los beneficiarios, teniendo en cuenta que su incorporación debía producirse en los 20 días siguientes a la publicación de la resolución concediendo las ayudas. 5º) Dentro de ese plazo (que finalizaba el 21 de septiembre de 2015) D. Benigno presentó el 14 de septiembre de 2015 escrito de renuncia a la ayuda por motivo de disfrutar de otra complementaria, circunstancia de la que tiene conocimiento la demandante el día 10 de febrero de 2016. 6º) No obstante lo anterior, y aun no habiendo vencido los plazos de renuncia, el 15 de septiembre de 2015 se dicta nueva resolución complementaria de la anterior por parte de la Dirección General de Política Universitaria atendiendo ya a las no aceptaciones de ayudas y renuncias presentadas así como a las reclamaciones formuladas, resolución que dice ser de carácter provisional y en cuyo anexo III sigue figurando la actora como candidata en la reserva en el mismo área y con la misma puntuación, ignorando para entonces la renuncia realizada por D. Benigno, la cuál no fue cursada por el centro hasta el 18 de septiembre. 7º) Mediante Resolución de 30 de octubre de 2015 se publica la lista definitiva para ayudas teniendo en cuenta las vicisitudes expuestas, sin contener ninguna relación de aspirantes en reserva, desconociendo para entonces la demandante la renuncia aludida del Sr. Benigno. 8º) Una vez desvanecido el error sobre la situación de D. Benigno se formularon las siguientes quejas/sugerencias por la recurrente: el 10 de febrero de 2016 tuvo conocimiento de la renuncia y solicitó que como ocupante del primer puesto en la reserva en el mismo área le fuera concedida la ayuda; el 11 de febrero de 2016 hizo saber que en la resolución de 15 de septiembre de 2015 se indicaba que en área no se ha producido desistimiento o renuncia alguna y no procedía conceder ayudas a los que figuran en la reserva, pero esa resolución se produjo antes del plazo para aceptar o renunciar a las ayudas, habiéndose producido al menos una, pro lo que debiera habérsele notificado a ella como primera en la reserva a tenor del artículo 30 de la convocatoria; el 12 de febrero de 2016 hizo saber que no había podido formular recurso contra la resolución publicada el 6 de noviembre de 2015 por no figurar en ninguna lista la renuncia del Sr. Benigno; el 25 de febrero de 2016 el Director de la Estación Biológica Doñana, del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, remite escrito a la Dirección General de Política Universitaria relatando lo sucedido y cómo la actora, desconociendo la renuncia del Sr. Benigno y no habiendo sido publicada, no pudo acceder a ella pese a figurar como primera en el número de orden de reserva en las resoluciones de 15 de septiembre y 6 de noviembre de 2015; y de igual contenido figuran las quejas de 7 y 8 de marzo de 2016. 9º) El 31 de marzo se dicta resolución desestimando lo solicitado en escrito de 3 de marzo, formulando frente a ella recurso de alzada en el que interesó la retroacción del procedimiento de adjudicación de ayudas y que por aplicación de lo dispuesto en el artículo 30 de la Resolución de 26 de diciembre de 2014 se le ofertara la ayuda a la que renunció el Sr. Benigno con efectos administrativos y económicos desde que se produjo esa renuncia. En sede de Fundamentos de Derecho plantea los siguientes argumentos impugnatorios: A) Se ha vulnerado el procedimiento de concesión de ayudas pues llevada a cabo en plazo y forma renuncia por un beneficiario de ayuda se anticipa la fecha de la resolución del listado de adjudicaciones sin haber precluido la fase de renuncias, y a la que se otorga el carácter firme, no permitiendo los efectos que se establecen en el artículo 30 de la convocatoria, esto es, el llamamiento a los que figuran en la lista de suplentes. B) A la misma conclusión ha de llegarse ante la falta de comunicación de la renuncia a quienes pudieran acceder a la ayuda por el mecanismo del artículo 30.2, que ha sido por ello infringido, teniendo en cuenta en su caso que era la aspirante con mayor puntuación de la lista de suplentes; desconociendo la actora la renuncia del aspirante adjudicatario Sr Benigno a la fecha de las resoluciones que resuelven el procedimiento de adjudicación de ayudas, lo que no obsta para que existiendo ésta deba producirse el mecanismo del artículo 30.2 de la resolución convocante que impone el llamamiento al primer aspirante que figure en la lista de reservas con mejor derecho, que en este caso y en el área de la recurrente era ella misma. C) A lo anterior no obsta que frente a la resolución de 30 de octubre de 2015 no se interpusiera recurso, pues no se tuvo conocimiento alguno de la renuncia efectuada y sus necesarios efectos, de suerte que no alcanza a la recurrente efecto pernicioso alguno por la no formulación de recurso. Concluye que debe retrotraerse el procedimiento de concesión de ayudas y serle ofertada la concreta ayuda de la que se renuncia con efectos administrativos y económicos desde que acaeció esa renuncia.

La Abogacía del Estado plantea con carácter previo la inadmisibilidad del recurso al amparo de los artículos 69.c) y 28 LJCA con fundamento en que la resolución de 30 de octubre de 2015 que puso fin al procedimiento de adjudicación de las ayudas y publico la lista definitiva no fue recurrida en plazo y devino firme, no siendo procedente una solicitud que pretende reabrir un asunto ya concluido pues para ello debió acudir a la vía extraordinaria del recurso de revisión en los casos tasados por la ley. Subsidiariamente solicita la desestimación del recurso argumentando al efecto: que no hay prueba de la actora del momento en que la Administración conoció la renuncia, resultando del expediente que no fue hasta el 15 de diciembre; que por eso se dice en el informe al folio 8 que la reclamante no fue incluida en la lista definitiva porque del área ANEP de Biología Vegetal, Animal y Ecología no había ningún candidato que hubiese desistido; que por eso precisa también el informe al folio 49 que no se llevó a cabo actuación alguna resultante de la renuncia de D. Benigno, pues cuando se tuvo constancia oficial de la misma -presentada vía sede electrónica el 15 de diciembre de 2015- ya se había publicado la resolución de 30 de octubre anterior; y que conforme al artículo 30.1 de la Resolución de 21 de diciembre de 2014 las vacantes que se produzcan en ayudas concedidas a candidatos que renuncien meramente podrán dar lugar a nuevas concesiones a los candidatos de la lista de suplentes del mismo área en las que se produzcan las vacantes y siempre que las disponibilidades presupuestarias lo permitan, por lo que la cobertura de una vacante no es un derecho del suplente sino una facultad reconocida a la Administración. En lo demás da por reproducidos los fundamentos de la resolución impugnada.

Opone la parte actora a la causa de inadmisibilidad planteada de contrario, que aunque no formuló recurso frente a la resolución publicada en BOE de 6 de noviembre de 2015 ello fue así porque no había motivo para hacerlo ni discrepaba de su contenido, dado que dicha resolución no contiene relación de aspirantes en reserva ni en esa fecha se había cursado renuncia o baja de ninguno de los aspirantes adjudicatarios, lo que tuvo lugar el 15 de diciembre de 2015, no habiéndose dictado tampoco a esa fecha ninguna resolución que expresara si había existido o no la renuncia. Es posteriormente, en febrero de 2016, cuando toma conocimiento a través del Centro Estación Biológica de Doñana de la renuncia del Sr. Benigno, efectuando la solicitud que obra al folio 66; a lo que se añade que, como indicó en la demanda, la propia sucesión de actos administrativos invitaba a mantener el error; por lo que en definitiva no se trata de un impugnar un acto previo firme y consentido sino de hacer valer el propio procedimiento establecido en la convocatoria, debiendo darse cumplimiento a su artículo 30 que impone ofertar a quien figura en primer lugar de la lista de suplentes si se produce una renuncia, encontrándonos ante una omisión absoluta del procedimiento de selección, por lo que debe retrotraerse al momento en que el vicio se consumó, siendo así que lo impugnado es la resolución de 31 de maro de 2016 obrante al folio 33 del expediente y la desestimación presunta del recurso de alzada formulado frente a ella.

TERCERO.- El litigio que aquí se nos plantea tiene su origen en la Resolución de 26 de diciembre de 2014 de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades (publicada en BOE núm. 313 de 27 de diciembre de 2014) por la que se convocaban Ayudas para la formación de profesores universitario, de los subprogramas de Formación y de Movilidad incluidos en el Programa Estatal de Promoción del Talento y su Empleabilidad, en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2023-2016. Dicha resolución fue modificada por la de 14 de mayo de 2015.

Mediante Resolución de 15 de julio de 2015 del Director General de Política Universitaria se hizo pública la relación provisional de candidatos seleccionados para la concesión de ayudas para la Formación del Profesorado Universitario, correspondiente a la referida convocatoria; y por la de 15 de septiembre de 2015 del Director General de Política Universitaria se hizo pública la relación provisional de candidatos seleccionados complementaria a la de 15 de julio de 2015.

Mediante Resolución de 20 de agosto de 2015 del Secretario General de Universidades, dictada por delegación de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, se concedieron las ayudas para contratos predoctorales para la Formación de Profesorado Universitario, de los subprogramas de Formación y Movilidad dentro del Programa Estatal del Talento y en Empleabilidad. En su Anexo I se incluía la relación de becas concedidas, figurando en ella D. Benigno con la referencia FPU14/03965, correspondiente al área Biología Vegetal, Animal y Ecología, y una valoración de 7,193 puntos.

Finalmente, se dicta en fecha 30 de octubre de 2015 por parte del Secretario General de Universidades, por delegación de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, nueva Resolución -complementaria a la de 20 de agosto de 2015- de concesión de 42 ayudas para contratos predoctorales para la Formación del Profesorado Universitario que se relacionaban en su Anexo I, no figurando ya en él, como beneficiario de las ayudas, D. Benigno.

CUARTO.- Debemos pronunciarnos con carácter preferente respecto a la causa de inadmisibilidad planteada por la Abogacía del Estado, pues su estimación haría innecesario entrar a conocer de los motivos de impugnación formales y de fondo articulados en la demanda.

Esa inadmisibilidad se centra, con invocación de lo previsto en los artículos 28 ('No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma') y 69.c) ('La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:..c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación') de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (LJCA), en la falta de impugnación administrativa y/o judicial de la Resolución de 30 de octubre de 2015, que por ello devino firme, y en la subsiguiente no recurribilidad de la actuación objeto del recurso de alzada y el posterior judicial.

El proceso de selección para la adjudicación de las ayudas convocadas por Resolución de 26 de diciembre de 2014 de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades se compone de sucesivas fases reguladas de forma diferenciada en el articulado de la misma, que culmina con el dictado -previo a la incorporación de los aspirantes seleccionados a los centros de adscripción- de la resolución concediendo las ayudas, en este caso la de 20 de agosto de 2015 complementada por la de 30 de octubre siguiente.

Quiere ello decir que si la parte actora consideraba que ese procedimiento no siguió su curso regular -al no haberle sido ofrecida la vacante consecuencia de la renuncia realizada por D. Benigno- debió hacerlo valer así a través de los medios de impugnación pertinentes y que le eran ofrecidos en el pie de recurso de la resolución de octubre de 2015 (potestativo de reposición y/o contencioso-administrativo), pero al no haberlo hecho así ese acto administrativo devino firme y consentido.

No es óbice a lo anterior lo manifestado en el sentido de que conoció esa circunstancia -la de la renuncia- con posterioridad al plazo de impugnación, pues reiteramos que es la resolución de octubre de 2015 la que puso fin al procedimiento de selección en el curso del cuál se habría producido la irregularidad denunciada, de manera que sólo mediante su impugnación, y en el caso de la vía ordinaria dentro de los improrrogables plazos establecidos por la legislación adjetiva, cabía deducir ese pretendido vicio que habría acaecido en el devenir del expediente.

Por ello asiste la razón a la defensa de la Administración cuando al dar respuesta al planteamiento realizado de contrario mantiene que se ha utilizado indebidamente por la actora un cauce indirecto ordenado a discutir una resolución que ha había causado firmeza; más teniendo en cuenta que así se recogía ya en el tenor del documento que aquí se recurre, que en contestación al escrito del Director de la Estación Biológica de Doñana y de la actora de 4 de marzo de 2016 comunicaba que no cabía la petición formulada ' ya que el plazo para interponer recurso en vía administrativa contra la Resolución de 30 de octubre de 2015, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se conceden ayudas para contratos predoctorales para la formación del profesorado universitario, complementaria a la de 20 de agosto de 2015, finalizó el 6 de diciembre de 2015'.

Dicho lo anterior, suficiente para declarar la inadmisibilidad del recurso ex artículos 28 y 69.c) LJCA, y abundando aún más en el alcance de este último para el supuesto que analizamos, entendemos que ni siquiera la actuación impugnada por la recurrente (descrita por ella como ' Resolución del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Secretaría General de Universidades, Dirección General de Política Universitaria de fecha 31 de marzo de 2016, suscrito por el Jefe del Servicio de Gestión de Ayudas Predoctorales') reúne los caracteres propios de un acto administrativo definitivo y eficaz a efectos de su impugnación judicial, aun habiendo mediando un recurso administrativo frente a él.

Al efecto debemos destacar: que junto a ese escrito de 31 de marzo los demás emitidos por su autor a lo largo del expediente en mayo y junio de 2016 son informes al recurso presentado; que aquel escrito no va precedido de trámite alguno, limitándose a dar respuesta a los presentados por la actora y el Director de la Estación Biológica de Doñana siendo directamente remitido a su destinataria; y que ese escrito no reúne la estructura y caracteres propios de una resolución administrativa con desglose de hechos, fundamentos, parte dispositiva, y pie de recurso (del que además carece).

Podemos advertir por tanto que no estamos ante un acto definitivo finalizador de un procedimiento administrativo, ni ante un acto de trámite cualificado adoptado en el seno del mismo, lo que veda su impugnación en sede judicial a tenor de lo que preceptúa el artículo 25.1 LJCA. Por el contrario, de su tenor se desprende que se trata de un acto de mera comunicación ordenado a informar a su destinatario sobre datos o particulares relacionados con la queja que formula. Por ello se refiere en varios párrafos a la resolución definitiva adoptada el 30 de octubre de 2015 y su carácter firme, al sentido de las resoluciones de 20 de agosto y 15 de septiembre de 2015, y a las vías de comunicación con los solicitantes relacionadas con trámites del proceso.

Tan es así que el Jefe de Servicio en cuestión (Jefe del Servicio de Gestión de Ayudas Predoctorales) carece manifiestamente de competencia resolutiva en expedientes como el de autos. La misma correspondía al Secretario General de Universidades, por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, a tenor del apartado décimo.1.a) de la Orden ECD/465/2012, de 2 de marzo, de Delegación de competencias del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Y es precisamente por esta razón por la que aquel órgano (Secretaría General de Universidades), en virtud de la referida delegación, dictó las resolución de 20 de agosto y 30 de octubre de 2015 de concesión de las ayudas.

De conformidad con cuanto se ha razonado procede declarar la inadmisibilidad del recurso ex artículo 69.c) LJCA al deducirse frente a actividad no susceptible de impugnación.

QUINTO.- Conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 4 del artículo 139 de la Ley 29/1998 procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas con el límite de 300 euros por todos los conceptos.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Debora contra la actuación citada en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia.

Se imponen a la parte recurrente las costas procesales causadas en los términos señalados en el Fundamento de Derecho quinto.

Contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación a preparar ante esta Sala, en el plazo de treinta siguientes a la notificación, si concurriesen los requisitos de los art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Intégrese esta resolución en el Libro correspondiente, dejando certificación en el rollo; y firme que sea devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma en orden a su cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.